新型城鎮化背景下的我國村鎮發展規劃策略

鄒德慈，王凱，譚靜，馬克尼

（中國城市規劃設計研究院，北京100037）

一、前言

近30年來，以城市為中心的經濟增長模式決定了中國規劃、建設、管理的重心在城市。近年來，中央政府提出加快推進城鄉發展一體化，頒布了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，意味著城鄉規劃、建設、管理也必須適應整個國家發展模式的轉型，從城鄉分治、重城輕鄉，走向城鄉一體、關注鄉村。長期以來中國的鄉村地區在規劃、建設、管理領域缺乏理論支撐，研究和實踐存在諸多不足。中國工程院設立重大咨詢研究項目“村鎮規劃建設與管理”，旨在通過對中國城鎮化進程中鄉村地區發展的問題進行分析，找準制約瓶頸，樹立系統性思維，做好整體謀劃和頂層設計，進一步提高鄉村規劃建設與管理的科學性，促進中國城鄉關系的平衡協調和村鎮的健康發展。

二、新型城鎮化背景下村鎮發展面臨的主要問題

1978年以來，城鎮化為中國的經濟社會發展做出了重大貢獻，有力推動了國家的工業化和現代化進程，中國的城市已基本實現了現代化。1978—2016年，中國的城鎮常住人口從1.7億人增加到7.9億人，城鎮化率從17.9%提升到57.35%。但中國農業和農村的現代化仍處在起步階段，鄉村在產業、社會、文化、建設和管理等多領域罹患嚴重的“鄉村病”[1]，亟待解決。

（一）農業發展缺乏競爭力，非農產業發展不平衡，農民持續增收困難

我國農業生產面臨著成本不斷抬升、價格天花板不斷下壓的雙重擠壓，農民從事單一的種植業或畜牧業的比較效益較低，缺乏競爭力。谷物產品如玉米、小麥、大米的國內價格和國際市場比，每噸要高600多元。現代農業發展基礎薄弱，農業種植業與第二、第三產業融合程度低、層次淺。目前我國的農產品加工率（初加工以上的農產品比例）只有55%，精深加工率（二次以上加工）不足45%，低于發達國家90%和80%的初加工和精深加工水平。非農產業受地理區位、經濟水平等因素影響明顯，發展呈現巨大的地區差異。

（二）農村社會結構不完整，農村勞動力主體老弱化加劇

隨著工業化和城鎮化進程的快速推進，農村大量青壯年勞動力不斷進入城市，農村“三留人口”群體快速增大。2008年中國農業大學調查數據顯示，我國有8700萬農村留守人口。《中國老齡事業發展報告（2013）》顯示，2012年我國農村留守老人達5000萬，老年農民逐漸成為農村勞動力主體。2014年全國婦聯最新調查數據顯示，我國農村留守兒童數量超過6100萬，約占全國兒童總數的21.88%，總體規模呈現擴大趨勢。

（三）宅基地擴張與閑置并存，鄉村空間資源利用存在較大浪費

統計資料顯示，2000—2011年中國農村人口減少了1.33億人，農村居民點用地卻增加了3045萬畝（1畝 ≈ 666.67 m2）。農村人口快速非農化引起的“人走屋空”和普遍的“建新不拆舊”相伴而生，成為優化城鄉土地利用配置、統籌城鄉協調發展和新農村建設面臨的現實困境和瓶頸問題。自然資源部的數據顯示我國約有2億畝農村宅基地，其中10%～20%是閑置的，部分地區閑置率甚至高達30%。

（四）農村人居環境總體水平仍然偏低

全國還有43%的村莊沒有實現集中供水，仍有60%的農村人口是以地下水作為飲用水水源。11%的行政村通村公路沒有實現硬化，大量村內道路沒有硬化，且普遍沒有公共照明。中國是世界上村鎮生活垃圾產出量最大的國家，每年大約產生4×109t生活垃圾，村鎮生活污水排放量約占中國生活污水總排放量的一半以上。農村垃圾隨意堆放、傾倒現象嚴重，生活污水和畜禽養殖污染嚴重，村容村貌呈現臟、亂、差。近年來，國家大力推進農村人居環境改善工作，并取得了較大的成效。截至2016年，全國農村生活垃圾處理率達到了60%，全國農村生活污水處理率達到22%，并支持了2311萬戶貧困戶進行危房改造，在居住條件、公共設施和環境衛生等方面，與全面建成小康社會的目標要求還有較大的差距。

（五）傳統村落與鄉土特色保護面臨危機

傳統鄉村風貌是中華優秀傳統文化的重要體現，但目前的保護與發展情況不容樂觀，建筑失修衰敗，古樹、古井、古橋等重要景觀元素也日漸消失。目前國家采取了一系列的保護拯救措施，有276處村莊列入全國歷史文化名村名錄，有4153處村莊列入傳統村落名錄。但相比我國270萬個自然村的總數而言，實施保護的村莊僅占我國自然村數量的千分之二。同時，獲得保護的傳統村落也面對著發展方式單一、重形式、輕內涵等問題。

（六）村鎮規劃建設管理理念偏差、制度缺失、技術支撐不足

村鎮規劃、建設和管理三者之間相互脫節，是村鎮規劃實施難、鄉村公共設施缺乏后期維護等問題的根源。城鄉一體的規劃建設法律法規體系尚未建立，農房質量安全制度缺失，傳統村落與鄉土特色保護的制度尚未健全，村鎮規劃建設的技術標準適應性不強，鄉村建設規劃許可證制度實施難。我國龐大的村鎮數量和建設量，亟需創新規劃服務方式和借助現代化的管理技術、管理平臺。全國共有鄉鎮建設管理人員10.4萬人，平均每個鄉鎮從事村鎮建設管理的人員不足3人，60%的鄉鎮僅有一名村鎮建設管理員，還有1/4的鄉鎮無規劃建設管理的機構和人員。

三、鄉村現代化導向下的我國村鎮發展若干趨勢

中國學界已經普遍認識到鄉村問題能否妥善解決事關中國現代化的成敗和社會的長期穩定。鄉村現代化與城市現代化是中國現代化的“兩個輪子”，互促互進，缺一不可。國際城市化的歷史經驗表明，隨著城市化進程的推進，城市與鄉村存在辯證的互動關系。在當前的發展階段，鄉村的意義和價值尤為彰顯，鄉村功能將從單一的農副產品供應向生態保護和游憩功能、文化傳承和發展功能、農村居民的健康居住與發展功能以及綠色農產品的生產與供應功能全面轉型，城鄉之間將建立平等、協調、一體化的新型關系。

事實上，中國鄉村地區在過去的10多年間發生了很大的變化，以“村鎮內部差異化、土地使用綜合化、發展路徑多元化、空間適度集聚”為特征的鄉村空間格局重構已是鄉村現代化進程中不可阻擋的趨勢。

東部沿海發達地區的鄉村進一步分化為城市化地區和非城市化地區，尋求不同的發展路徑，呈現不同的空間集聚形態，并因此采取不同的管理模式。如江蘇省江陰市北部包括周莊、華士在內的若干工業強鎮，被納入城市總體規劃確定的北部集聚發展區，全區編制了分區規劃和全域控規，完全參照城市的模式來實施規劃管理。而市域南部生態開敞片區內的村鎮，仍維持鄉村地區的管理方式，編制鎮總體規劃和單個村莊的規劃。在這一地區內部，傳統的增長中心在收縮，優勢增長點在不斷壯大。以江蘇省昆山市為例，全縣各級各類的工業區和開發區之中，高等級的開發區以及工業強鎮的工業區聚集的企業更多、經濟效益更高，與低等級的工業區、工業弱鎮之間的差距越來越大。

在廣大的中部傳統農業地區，鄉村的空間格局也伴隨著外部產業的轉移和內部需求的提升在不斷地發生著改變，就地就近、適度集聚的態勢較為明顯。以河南省周口市為例，自2008年以來沿海向中部地區實施產業轉移以來，周口市的若干個縣城憑借產業集聚區這一載體，經濟發展勢頭強勁。截至2015年，周口市10個產業集聚區的建成區面積達到112 km2，共入駐工業企業956家，其中規模以上工業企業超過60%。研究預測，未來周口市的縣城有望吸納全縣域70%左右的非農人口就業，進而帶動該地區的城鄉居民點由現在小而散的狀態走向以縣城和重點鎮為中心的適度集中。在以湖北省宜都市為代表的自然資源相對豐富、人口密度較高的中部丘陵地區，隨著農民生活需求和農村機動化水平的進一步提高，一些交通區位較好、公共服務設施聚集的村莊脫穎而出，和小城鎮、縣城共同發揮起面向廣大農村地區的服務職能，并自發成長為人口聚居的點，引導著鄉村地區人口的適度集中。

以云南、貴州為代表的我國西南部地區，受制于地形和資源條件，人口將持續流出，很多村鎮將面臨逐漸消亡的威脅，但自然和人文資源特色突出的部分村鎮卻呈現勃勃生機。如位于貴州凱里東南的西江苗寨利用苗族文化的優勢，從一個以農業種植為主的傳統村鎮發展成為著名的歷史文化旅游名鎮，2016年接待游客近484萬人，旅游綜合收入達41億元。

在鄉村空間格局變化的背后，鄉村經濟的多元化、農業的現代化、鄉村治理的多元化、鄉村發展的綠色化和以鄉村為依托的中華文化復興正在顯現和有序推進。鄉村經濟的多元化體現為地域的多元化、業態的多元化和農民收入結構的多元化。農業的現代化則帶來種植規模、經營主體、經營方式等一系列的變化，農業經營主體正逐步由小農戶向農業企業、家庭農場、農業專業合作組織等新型經營主體轉換。依靠龍頭企業和各類合作社組織的帶動，農業生產、加工、銷售緊密結合。鄉村地區的管理也正在向治理主體多元、治理目標多元和投入多元的“鄉村治理”轉變，種田能手、返鄉創業的農村年輕人、告老還鄉的中產階層等三類人群將成為鄉村發展的新主體，公眾參與式的多元決策以及以新主體為主導的治理模式正逐漸取代單純依靠政府決策的規劃管理模式。“綠色化”業已成為新常態下經濟發展的新任務、推進生態文明建設的新要求。鄉村地區以綠色化為主題，正在推動“農業生產清潔化、農村廢棄物資源化、村莊發展生態化”。依據“地緣、血緣、業緣和情緣”構建的新鄉村文化正為我國的鄉村地區發展注入新的生命力，基于鄉村產業發展和鄉村社區建設形成的“業緣”和“情緣”是鄉村社會的新紐帶。發展積極健康的新鄉村文化，會逐步實現鄉村居民對鄉村風貌價值觀和審美標準的自我認同，使鄉村風貌的傳承和發展進入可持續的良性軌道。總之，中國鄉村的現代化勢不可擋。

在這一背景下，建立一套符合鄉村現代化發展趨勢和要求的規劃理論和方法至關重要。基于公平，建立城鄉一體的基本制度與設施供給；基于特色，系統認識鄉村空間的豐富與多元，以超前的戰略眼光，建立綠色、優質、特色、永續發展的規劃建設與管理體制；基于發展，切實針對鄉村地區的發展特征與訴求，建立尊重鄉村發展規律的規劃理論、方法與技術手段。

四、我國村鎮發展的主要特征

截至2015年年底，全國共有建制鎮20 515個，鄉（含民族鄉、蘇木、民族蘇木）11 315個，58.5萬個行政村，270萬個自然村[2]。存在于如此龐大村鎮基數之上的差異性、自發性、自主性和政策性是中國村鎮發展區別于其他國家村鎮、區別于中國城市發展最主要的特征。各式各樣的鄉村聚落空間形態源于地理條件、社會關系和生產方式等多個因素的共同作用。村鎮的發展動力強弱則取決于區位和資源稟賦。城市周邊的村鎮往往得益于城市的輻射和帶動，發展較為迅速。而遠離城市的村鎮則缺乏來自外部的強大動力，發展相對滯后。村鎮的發展帶有很大的自發性，內在的需求和動力往往扮演了更重要的角色。在村鎮自發發展的過程中，有才干、有主意，帶領一方百姓謀發展，為老百姓擁護的“能人”是不可或缺的關鍵因素。除此之外，我國村鎮的發展受政策的影響極大。改革開放之后小城鎮的蓬勃興起、20世紀90年代鄉村地區發展的相對停滯、2000年之后鄉村面貌得到較大的改善都和國家不同時期的“三農”政策密切相關。基于我國村鎮發展的特征和規律，在鄉村規劃建設和管理中應尊重差異、鼓勵多元化發展和政策創新，優化完善外部發展環境、建立內生發展的激勵機制和實施分類指導。

五、推動我國村鎮規劃建設與管理改革的建議

（1）加快制定《鄉村發展、建設和保護法》，對鄉村實施土地、規劃、建設的一體化管理。明晰農民建房管理、鄉村公共服務設施和基礎設施管理維護等責任職責，將鄉村學校、幼兒園、衛生院、敬老院等公共設施納入基本建設程序并實施監督管理；由農民自建的房屋，農民作為建設責任主體，各級政府及相關業務主管部門以提供質量安全指導和技術服務為重點。恢復農村建筑工匠資質許可制度，加強農村建筑從業人員的培訓和管理。加大歷史文化名鎮、名村和傳統村落保護力度，完善保護制度。

（2）創新鄉村規劃的編制體系、編制方法、編制技術和編制內容，推廣鄉村規劃師制度，將鄉村規劃服務從短期逐漸轉向中長期跟蹤服務。梳理縣、鎮、村三級規劃編制的內容和深度要求，并逐步建立縣、鎮、村三級規劃聯合編制或動態反饋的工作機制。注重鄉村社區營造，建立村莊建設利益相關人商議決策、規劃專業技術人員指導、政府組織支持和批準的鄉村規劃編制機制。大力推進“需求導向、解決基本、因地制宜、農村特色、便于普及、簡明易懂、農民支持、易于實施”的實用性村莊規劃編制，將村莊規劃的主要內容納入“村規民約”中付諸執行。

（3）發展鄉村設計和新鄉土建筑，鼓勵設計師下鄉，傳承和創新傳統建造工藝，發展適合現代生活的新鄉土建筑和鄉村綠色建筑技術。在農房建造方法上探索新鄉土建筑創作，傳承和創新傳統建造工藝，推廣地方材料并提升其物理性能和結構性能。高等學校開設鄉村建筑學或鄉村規劃管理專業及課程，對村鎮建筑風貌的系統性研究國家應予以重點支持。

（4）以全國村莊人居環境信息系統為基礎，形成國家有關鄉村的統一數據平臺。在縣市逐步推進城鄉全域地理信息系統、農村宅基地和農房信息系統的建立，為地方進行村鎮規劃編制和管理提供現代化的技術平臺。

（5）建立城鄉一體的環境保護機制，建立全覆蓋、網絡化的環境保護省、市、縣三級監管體系，發展適合鄉村的環境整治技術。加強城鄉污水處理、水資源利用與保護設施、防洪設施等的整體協調，推進城鄉之間、區域之間環境保護基礎設施共建共享。加強鄉村環境整治的分區和分類指導，盡快出臺村鎮環境整治項目技術標準和規范，制定農村生活垃圾收集、轉運與處理處置技術指南和農村生活污水處理技術指南及農村生活污水排放標準。

（6）優化鄉村空間格局，引導以縣城和重點鎮為中心、一般鄉鎮為紐帶、中心村為重點、一般村為基礎的鄉村聚落格局的形成。加大對村鎮特色產業和特色風貌的培育，建成一批產業特色鮮明、人文氣息濃厚、生態環境優美的特色村鎮。加強對貧困村的扶持力度，著重推進貧困村的基本生產生活條件改善和異地扶貧搬遷工作。整治空心村，科學制定我國空心村綜合整治的中長期戰略及規劃[3]。

（7）促進鄉村人力資本積累。投資于農民，增加對鄉村文化教育投入，促進增量優質教育資源向鄉村傾斜，建構多層級細分專業的鄉村職業教育體系，建立鄉村居民的學習激勵機制，廣泛發展鄉村社區學校，發展鄉村藝術，傳承和弘揚鄉村傳統文化，提高鄉村居民的綜合素質，為鄉村地區現代化夯實社會基礎。