構建“梯度”社會救助格局

羅燕

要著力推動形成分層梯度的社會救助格局，根據困難群眾的困難程度，分層給予不同的救助，突出救助重點，兼顧救助其他。

兜底線，救急難，解民憂……社會救助為很多困難家庭撐起了保護傘，成為最溫暖的一股社會力量。

然而，隨著社會經濟的發展，困難家庭的需求更加多樣，低保的福利捆綁以及“懸崖效應”的出現，使得社會救助面臨很多新問題。

今后，社會救助如何將網織得更密，底兜得更牢，讓百姓更有獲得感、幸福感、安全感？就相關問題，《民生周刊》專訪了民政部社會救助司副司長蔣瑋。

做好兜底保障，助力脫貧攻堅

民生周刊：2018年剛剛過去，在這一年中，社會救助工作有哪些亮點？取得了哪些重大進展？

蔣瑋：說到2018年的亮點，用一句話，就是發揮好社會救助兜底保障作用，助力脫貧攻堅。

首先，對農村低保制度進行了一些調整完善。過去低保是以家庭為單位來申請的，現在為了實現建檔立卡貧困人口如期脫貧，增強社會救助兜底保障的功能，對建檔立卡家庭中的重病患者和重殘人員，可以單獨納入低保，這樣更有利于這個家庭整體脫貧。

其次，加強和改進臨時救助工作。臨時救助制度設計是非常好的，但是在執行中制度效能沒有得到充分發揮。根據國務院常務會議精神，2018年1月，民政部和財政部聯合印發了《關于進一步加強和改進臨時救助工作的意見》，聚焦增強臨時救助的兜底性、提升臨時救助的時效性，提出了一系列具體措施。比如，推動地方落實分級審批、先行救助等政策要求，以提高救助的時效性；要求地方加大臨時救助力度，將所有遭遇突發性、臨時性、緊迫性基本生活困難的居民家庭和個人全部納入救助范圍，切實發揮臨時救助的兜底作用。

第三，在特困人員救助供養方面，在普遍提高救助供養標準、有效保障特困人員基本生活的基礎上，著力強化供養服務的有效供給。2018年，我們出臺了深度貧困地區特困人員供養服務設施建設改造行動計劃，提出全面改善深度貧困地區供養服務設施條件，提高集中供養服務能力，更好地滿足生活不能自理特困人員照料服務需求，為打好打贏脫貧攻堅戰提供有力支撐。

民生周刊：對特困人員供養服務機構的改造，只限于深度貧困地區嗎？

蔣瑋：民政部聯合發展改革委、國務院扶貧辦印發《深度貧困地區特困人員供養服務設施建設改造行動計劃》，旨在更好地貫徹落實黨中央、國務院打贏脫貧攻堅三年行動的指導意見和國務院關于進一步健全特困人員救助供養制度的意見。

目前的行動計劃主要是針對深度貧困地區的。但從工作推進的總體安排上，我們會在完成好深度貧困地區供養服務設施改造的基礎上，逐步將行動計劃拓展到其他貧困地區。同時，通過供養服務機構兜底保障能力的提升，在滿足有集中供養意愿特困人員供養需求的前提下，可以逐步開展面向低保、低收入家庭及建檔立卡貧困家庭老年人、殘疾人的無償或低償集中托養服務。

在這方面，一些地方已經有了很好的實踐，比如四川省樂山市、甘肅省和政縣，利用供養服務機構的閑置床位，開展面向建檔立卡貧困家庭、低保家庭的托養服務，把這些家庭中的殘疾人、生活不能自理的老年人集中到機構進行托養，把這些家庭的勞動力解放出來，從而幫助這些貧困家庭脫貧解困。

發揮臨時救助制度效能

民生周刊：在實際生活中，很多人覺得臨時救助沒有一個穩定的預期，是一次性的，申請的積極性不夠，您怎么看？怎樣讓臨時救助更好地發揮作用？

蔣瑋：“臨時救助”從字面上理解，確實是一次性的、臨時性的，會讓人感覺沒有穩定的預期。但經過近幾年的發展，臨時救助在不斷壯大，它的特點和作用也更加鮮明。

一是在對象范圍上實現了“全覆蓋”。臨時救助是面向全體居民家庭和個人的，這是它區別于其他社會救助制度的一個重要特征，臨時救助對象分成急難型臨時救助對象和支出型臨時救助對象。任何一個家庭或者個人，如果遭遇了突發事件、意外事故，基本生活遇到了困難，都可以獲得臨時救助，這一類對象就是急難型臨時救助對象；還有一些家庭，收入水平還是可以的，但是家里有一個大病患者，高額醫藥費用支出使這個家庭入不敷出，這一類對象就是支出型臨時救助對象。臨時救助制度就是要兜社會救助體系的底，其他制度無法覆蓋的，臨時救助都要覆蓋，要讓“突遇不測者得周急之助、因病因災者去生存之虞、創新創業者無后顧之憂”。

二是申請受理環節體現“開放性”。申請臨時救助，不再要求在戶籍所在地申請，而是給了申請人更多的選擇，你可以在戶籍地申請，也可以在居住地申請，還可以在急難發生地申請。這為流動人口申請救助提供了便利。

三是審核審批程序強調“時效性”。低保、特困人員救助供養等社會救助的審批權都在縣級民政部門，而臨時救助的審批權是在鄉鎮和縣級，兩級都可以審批。在這方面，我們推動地方全面建立臨時救助備用金制度，并要求逐步提高鄉鎮審批額度，真正提高臨時救助的時效性。此外，臨時救助還可以開展先行救助。比如對于一些急難求助，如果還要走完經濟狀況核對、入戶調查、民主評議公示這些程序，就無法真正做到解燃眉之急。在這種情況下，可以先行救助，事后再補齊手續。

四是救助方式上突出“多樣性”。臨時救助的形式是多樣的，可以發放臨時救助金，也可以發實物，還可以提供轉介服務。

近兩年，隨著脫貧攻堅的深入推進，臨時救助在落實社會救助兜底脫貧和防止已脫貧家庭返貧中，發揮了很重要的作用。同時，在城市脫困解困中，臨時救助也發揮著日益重要的作用。

民生周刊：據統計，近年來，低保覆蓋人群大幅度減少，這種現象怎么理解？

蔣瑋：首先，要全面看待這個問題，低保人數下降并不意味著社會救助對象人數減少，從近兩年統計數據看，臨時救助、醫療救助的人次數在不斷增加。

其次，要辯證看待這一現象，一方面，農村脫貧攻堅成效顯著，通過產業扶貧、生態扶貧、教育幫扶等，農村貧困地區的家庭收入增加了；在城市，居民的收入水平也在逐年提高，一些曾經的低保家庭退出低保，這是必然趨勢。另一方面，各地核對機制的建立，精準認定對象的手段提升了，規范化管理的水平提高了，一些不再符合低保條件的家庭退出了低保，一些地方的“政策保”也得到了有效清理。

當然，低保人數大幅減少也促使我們反思：如何使低保標準動態調整機制更加科學，確保低保標準動態調整水平與經濟社會發展水平相適應；如何完善低保對象認定辦法，更加科學核算家庭收入、財產，綜合評估家庭困難程度，這些方面需要不斷完善和加強。

構建分層梯度救助格局

民生周刊：“隱形貧困戶”的說法去年引起很大反響，對于這類貧困戶，今后會有相應的救助嗎？

蔣瑋：“隱形貧困戶”，我們稱之為支出型貧困家庭。這些家庭的收入水平超過了低保標準，按規定納入低保范圍，由此，一些專項救助，諸如醫療救助、教育救助等也無法覆蓋到他們，使得這些家庭的實際生活有的甚至還不如低保家庭。

一方面，這些家庭游離于低保線之外，得不到相應的救助；另一方面，低保家庭因為有“低保資格”而獲得了各項救助，這種疊加式的救助造成了低保的“懸崖效應”。兩者一對比，群眾的心理落差很大，救助的公平性也受到影響。

下一步要著力推動形成分層梯度的社會救助格局，根據困難群眾的困難程度，分層給予不同的救助，也就是說，如果特困人員、低保對象是救助的靶心，那么這個靶心之外，還應該有靶環，這樣對困難群眾的救助就不是只瞄準低保對象、特困人員的斷崖式救助了，懸崖將變成一個“緩坡”，這才是一張更加有效、更加公平、更具有韌性的安全網。

如何構建分層梯度的救助格局？目前，一些地方開展了有益的探索和實踐。

比如，西安市碑林區建立了社會救助四級信息圈制度，采取社區摸排和群眾主動申報相結合的方式將轄區困難家庭按照家庭困難程度分為四個圈，錄入困難家庭信息庫。第一級圈為低保家庭；第二級圈為低收入家庭；第三級圈為家庭人均收入低于低收入標準1.5倍的困難家庭；第四級圈為家庭人均收入高于低收入標準1.5倍、低于低收入標準2倍的家庭。實際工作中，當地民政部門針對不同級圈的對象給予不同的救助制度。

廣州、佛山等地也有類似的做法。第一級圈為低保對象，所有的救助制度均可申請；第二級圈是低收入人員，除了每個月沒有固定的生活救助金或者按低保標準的30%領取救助金外，其他的醫療、教育等救助標準均與第一級圈一樣；第三級圈的支出型貧困家庭，根據困難情形，給予相應救助。從而形成梯度式救助。

用一句話解釋分層梯度救助格局，就是突出救助重點，兼顧救助其他。