日本新防衛(wèi)大綱：安全政策轉變的現(xiàn)實與趨向

盧昊

2018年12月18日，日本政府正式敲定新一期《防衛(wèi)計劃大綱》及《中期防衛(wèi)力整備計劃》（以下簡稱新防衛(wèi)大綱及“中期防”）。作為國家安全政策綱領文件，新防衛(wèi)大綱進一步反映了日本安全政策的轉變趨勢，反映出日本日益強烈的“安全自主”乃至“戰(zhàn)略自主”傾向。安倍主導的國家安全政策改革，讓日本戰(zhàn)后安全政策“專守防衛(wèi)”原則進一步名存實亡，將爭取“安全主權”、強化自主能力的“軍事正常化”實踐推上了前所未有的高峰。

新大綱的出臺及其內(nèi)容

防衛(wèi)大綱是日本軍事安全政策的基本綱領文件，以未來十年左右為期。“中期防”則以防衛(wèi)大綱為基礎，規(guī)定未來五年自衛(wèi)隊具體建設計劃和裝備采購目標。安倍政權上臺后已于2013年底打出“安保三支箭”，在推出日本首部國家安全保障戰(zhàn)略的同時，對原民主黨政權于2010年出臺的防衛(wèi)大綱進行了大幅度修訂。此次修訂后出臺的新大綱也是戰(zhàn)后日本的第六版防衛(wèi)大綱。

在邏輯架構上，與前期大綱基本相同，新大綱從大綱制定宗旨出發(fā)，以日本所處的安全戰(zhàn)略環(huán)境為“立論基礎”，從建設自主防衛(wèi)體制、強化日美同盟、開展國際安全保障三個基本路徑，分別闡述日本安全政策的基本方針，明確強化防衛(wèi)力量的“優(yōu)先目標”和重點領域，以及自衛(wèi)隊、國防基礎體制的具體建設要點。在內(nèi)容上，新大綱體現(xiàn)出的不同之處則可以概括為：一、用相當長篇幅闡述此次修訂的必要性，強調(diào)在安全政策上“根本性改革”的意義;二、以國際權力轉移、大國戰(zhàn)略競爭強化及新技術革命為背景，著力突出日本安全環(huán)境“變化速度明顯提升”，以及所面臨“現(xiàn)實威脅”的多樣性與緊迫性;三、在主張自主能力、日美同盟和國際合作三大支柱并舉情況下，更傾向以強化自主防衛(wèi)能力為優(yōu)先路徑，要求在防衛(wèi)力建設方面“以前所未有速度”打破常規(guī)、加快推進，打造綜合性“舉國體制”，并提出諸多具有“突破性”的舉措。

關于強化自主防衛(wèi)能力，新大綱力圖推動從體制機制、軍力結構到裝備系統(tǒng)的全面“革新”與升級，主打的一些“新牌”尤其引人關注：一是以新的“多次元統(tǒng)合防衛(wèi)力”取代“統(tǒng)合機動防衛(wèi)力”概念，在統(tǒng)合陸海空傳統(tǒng)作戰(zhàn)力量的基礎上，進一步涵蓋太空、網(wǎng)絡、電子戰(zhàn)等新領域作戰(zhàn)能力，構建更廣義的跨域（cross-domain）性綜合防衛(wèi)能力;二是加強硬件建設，打造大型化、尖端化乃至進攻性作戰(zhàn)平臺裝備，包括對“出云”級驅逐艦進行航母化改造，引進具備對敵攻擊能力的遠程巡航導彈JASSM，開發(fā)可突破敵方雷達網(wǎng)的高超音速巡航導彈等;三是空前高度重視 “戰(zhàn)略新邊疆”，力爭優(yōu)勢和國際競爭主導權，建立強化“太空領域專門部隊”和網(wǎng)絡戰(zhàn)部隊，加速構建電子戰(zhàn)能力，乃至發(fā)展打擊敵方網(wǎng)絡通信、指揮系統(tǒng)的 “反擊能力”。

“戰(zhàn)略自主”引領下的安全政策轉變

新大綱的出臺顯示，日本正投入巨大力度，推進國家安全政策轉變。為支持新大綱提出的目標，根據(jù)新一期“中期防”的具體設計，2019?2023年日本國防預算總額將達到27.47萬億日元，而現(xiàn)行“中期防”即2014?2018年期間的預算則為24.7萬億。2018年12月21日，日本政府正式批準2019財年國家預算方案，其中國防預算進一步提升到5.26萬億。隨著新預算方案出臺，在安倍上臺后2013?2018年間逐年提高基礎上，日本國防預算“七連增”基本成為定局。在軍備采購方面，新“中期防”明確將采購27架F-35A戰(zhàn)機和18架作為航母艦載機的F-35B戰(zhàn)機，據(jù)透露還將分批增購105架F-35戰(zhàn)機，逐步替代目前服役戰(zhàn)機。日本的F-35戰(zhàn)機總計將因此達到147架。另外，“出云”級的航母化改造預算預計超過7000億日元，引進美制“陸上宙斯盾”的預算預計超過2300億日元，可以說，新大綱推動的安全政策改革，使得日本國防預算在繼續(xù)不斷膨脹。

新大綱出臺與國防預算增長的“表象”之下，反映出的是日本安全政策在新時期強調(diào)自主、爭取自立、強化“自力”的實質趨勢。為爭取“戰(zhàn)略自主”，而致力于追求“安全自主”，是支持日本當前安全政策轉向的核心意識與基本邏輯。日本所追求的“軍事正常化”，包括恢復并擴大“安全主權”，即自主制定實施安全戰(zhàn)略、政策，發(fā)展“與國家力量及利益訴求”相符合的軍事能力，并擴大軍事行動的權限范圍（特別在海外）。有美國著名“知日派”專家指出，日本安全政策的思考總是在兩個基本維度上展開：一是關于美日同盟關系的價值判斷，二是關于自主使用軍事力量保衛(wèi)國家的意愿，現(xiàn)在日本的思考顯然向著第二個維度傾斜。而且，即使是強化與美國的同盟，也更加強調(diào)通過對盟友的“戰(zhàn)略性利用”，以增強日本自身安全乃至戰(zhàn)略能力這一根本的指向。

日本安全政策受到“戰(zhàn)略自主”的歷史牽引，并日益體現(xiàn)出所謂“危機感”驅動下的強大行動能力。安倍的國家安全政策改革，或所謂“安倍國防學”，實際上處于戰(zhàn)后以來日本安全政策漸進發(fā)展的歷史延長線上。但因其覆蓋戰(zhàn)略理念、政策法制、體制編制等各方面的指向性、系統(tǒng)性和全面性，加上安倍長期執(zhí)政保障下的政策延續(xù)性，產(chǎn)生了更具實質性的效果，使得日本對“安全自主”乃至“戰(zhàn)略自主”的追求達到了一個歷史性的高峰。

日本安全政策轉變的前景

從當前形勢看，以安全、戰(zhàn)略自主和所謂“正常化”為目標的日本安全政策轉變“正在路上”，并將在可預見的時期內(nèi)持續(xù)推進。隨著日本大國化戰(zhàn)略推進，保守化政治思維嚴重沖擊“和平憲法”、以及美國基于自身戰(zhàn)略考量在安全上“縱日”傾向日益明顯，日本追求“軍事自主化”所受的歷史限制已經(jīng)被逐漸削弱。日本當前安全政策轉變受到內(nèi)外因素綜合驅動：一方面，主導國家戰(zhàn)略方向的日本政治精英對于通過大國化戰(zhàn)略實現(xiàn)國家自主、尊嚴等利益目標已經(jīng)形成較為穩(wěn)定的共識，對于通過安全政策改革應對“日益嚴峻的外部挑戰(zhàn)”也已經(jīng)形成了“思維定式”;另一方面，大國因素特別是中、美對于日本安全政策也有重要的影響。美國主導國際體制能力的相對衰退，在全球及地區(qū)事務上的“戰(zhàn)略收縮”傾向，以及特朗普執(zhí)政后極具“沖擊力”的政策調(diào)整，加劇了日本的不安感，刺激其獨立采取對沖措施防范風險，乃至更主動地追求“戰(zhàn)略自主”。同時，中國的崛起及日本對華心理上持續(xù)性的“難以調(diào)適”，促使日本的安全政策轉變始終受制于對華疑慮、競爭、遏制心態(tài)，并試圖通過強化自主力量，爭取維持對華戰(zhàn)略優(yōu)勢。新大綱以更大篇幅強調(diào)中國軍力的增長并暗示其“威脅性”，再次反映了這種根深蒂固的心態(tài)。

日本“出云”號“多功能護衛(wèi)艦”。（攝于2017年5月1日）

需要看到，安倍力推的安全政策轉變?nèi)悦媾R諸多現(xiàn)實制約。這迫使日本政府在以“強硬意志”和“持久決心”推進政策的同時，也在采取“靈活手腕”，設法“曲線突破”。基于日本戰(zhàn)后以來“和平國家”的公開立場，民眾對軍事力量的發(fā)展及其使用權限的擴大一直保持懷疑態(tài)度。在解禁集體自衛(wèi)權、安保法制改革以及當前的自衛(wèi)隊入憲等問題上，執(zhí)政黨和政府原本相對激進的設想，均因為顧忌國內(nèi)輿論的反對而有所“收斂”與“克制”。新防衛(wèi)大綱一再重申日本安全政策不會背離“專守防衛(wèi)”原則，以“多功能護衛(wèi)艦”之名替代實質性航母，以戰(zhàn)機不常態(tài)化搭載上艦，及用于“醫(yī)療等多種用途”為理由，強調(diào)航母化改造符合專守防衛(wèi)原則，也反映了內(nèi)外輿論對日本安全政策的牽制。但也需要看到，在日本精英及主流媒體持續(xù)的影響與“引導”下，支持政府更主動地改革安全政策，“自己的國家自己保衛(wèi)”的聲音，在國民特別是年輕一代當中正持續(xù)地上升。

可以看到，“戰(zhàn)略自主”牽引下的日本安全政策轉變，已經(jīng)成為日本乃至東亞地區(qū)國際政治的一種“新常態(tài)”。這實質上是試探性地、但是確實地一步步踏入禁區(qū)，讓專守防衛(wèi)“逐步地退至舞臺的幕后”。這種轉變并不意味著日本將重返軍國主義，但將使得日本成為一個在軍事安全上具有更強能力，且在戰(zhàn)略觀、安全觀上更加堅信現(xiàn)實主義“叢林哲學”的國家。它的發(fā)展很可能將對東亞地區(qū)的權力平衡和安全互信施加負面影響。

（作者為中國社科院日本研究所副研究員）