新時代背景下均衡發展城鄉教育的舉措

范人偉

(上海震旦職業學院馬克思主義學院，上海 201908)

一、均衡城鄉教育的背景分析

1986年，國家頒布了《中華人民共和國義務教育法》，義務教育被首次作為法律的形式譜寫下來，可謂振奮人心。推進免費義務教育的普及，適齡的“兒童和少年”都必須免費接受9年的義務教育。義務教育法讓我國的基礎教育揭開新的篇章。黨和政府近年來一直在不斷完善城鄉義務教育均衡發展促進機制，繼國務院頒布《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》《關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》之后，教育部又印發了《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》，教育部、國務院扶貧辦印發了《深度貧困地區教育脫貧攻堅實施方案（2018-2020年）》。2014年9月，國務院頒發的《關于深化考試招生制度改革的實施意見》，以及相繼出臺的一系列相關配套措施，有效地推進了區域教育均衡發展，促進了學生全面、自主發展和健康成長。

2017年全國兩會期間，新一輪的義務教育問題又被提上日程。義務教育普及使得我國的教育水平大幅度提升。但是人們已經不僅僅滿足“有學校上”的有限需求，而是追求“有好學校上”的更高層次的需求。一個無法回避與不爭的事實就是，家長們為了爭取更優質教育資源擠破了腦袋，花費了心思與金錢去選擇“好學校”，這也催生了所謂的“學區房”，很多家長們為了自己的孩子能上一所好學校，舉全家幾代人之力，或舉債去買房。透過“擇校熱”現象分析本質，這一“熱”現象絕對不是表面上的人云亦云，而是真切地反映了教育發展的本質變化：一是我國中小學教育發展從量的需求到了對質的要求；二是從單純“能上學”的思路，到了對“優質與均衡”的期待。

結合黨十九大提出的主要社會矛盾，在新時代義務教育領域中的表現就是：日益增長的優質教育需要與不平衡不充分的教育發展之間的矛盾。人們對日益增長的優質教育需要是矛盾主體，不能忽視民眾的利益需求，更要尊重民眾的實際渴望。不平衡不充分的教育發展是矛盾客體，我們不能掩耳盜鈴，不重視不理會。

因此，我們絕對不能通過限制民眾對“上好學校”和優質教育的需求，來做到表面上的“教育公正”。正如十九大報告指出，“我們要在繼續推動發展的基礎上，著力解決好發展不平衡不充分問題，大力提升發展質量和效益，更好滿足人民在經濟、政治、文化、社會、生態等方面日益增長的需要，更好推動人的全面發展、社會全面進步。”

二、城鄉教育均衡的治理困境

為了實現義務教育資源均衡配置，縮短城鄉間學校教育水平的差異，各級地方政府與教育部門在國家政策和法律規范的引導下，作了一系列有益嘗試。例如，許多地區為了促進區域資源配置的合理性，不斷增加教育投入，統一學校建設標準，促進城鄉教師互相交流學習，扶持弱勢學校，爭取改善城鄉、城際、鄉際間的不均衡。許多地區如北京市嘗試的學區化管理模式、上海推行的集團化辦學、成都采取的一體化模式等更是做了一些有創新意義的嘗試。這些舉措成績斐然，確實在一定程度上推進了我國義務教育的均衡發展。但是，在發展進程中還是暴露了一些新的問題與挑戰，均衡發展依然任重道遠。

（一）城鄉教育均衡治理中的博弈無序

義務教育均衡發展實踐中，涉及到多方的代理——委托的復雜利益關系，主要指中央政府、地方政府、學校、家長以及學生等。多元化利益主體都不是消極被動地被規制化，而是積極主動地作為“理性人”，以個人利益最大化為導向，參與到教育均衡治理的過程中去，這就使得原本就復雜化的博弈局面變得更加無序，嚴重影響了義務教育均衡發展的治理進度。

（二）城鄉教育均衡治理中的價值觀扭曲

義務教育的短期目標是實現均衡發展，長期目標是由“均衡”走向“公平”。但是從實際治理的情況來看，我國城鄉教育均衡出現了眾多的價值觀扭曲現象。

為了便于治理，國家采取了統一模式，卻導致了地方特色的缺失。地方政府為了獲取國家更多的資源支持，或者為了獲得好的政績與晉升機遇，對教育制度進行了扭曲。而學校為了獲得更多的政府資源，就需要努力提高升學率與獲得好名譽，背離了義務教育的初衷，尤其是變得十分被動，有時候不得不屈服于地方政府的意愿。家長們堅持“不能輸在起跑線上”的育兒理念，爭先恐后地參加各種輔導班，培養所謂的“牛娃”、擇“好”學校等，都反映了一種變異的“望子成龍”和“望女成鳳”。這個時候我們不得不反思：家長這樣子的選擇是對自身的不滿而寄希望于后代，還是真的為孩子將來著想？更有經濟狀況好的家長，更是不辭辛勞地把孩子送到海外讀初中、高中，卻忽視了小小年紀的孩子所承受的異鄉孤獨感與不健全的心理健康問題。

（三）教育均衡治理中的“城鄉”差異

我國義務教育在發展過程中出現的不平衡、不充分是由多種歷史性因素造成的，不僅在于城鄉間，各個城際間、鄉際間甚至是同城、同鄉間都出現了教育不均衡發展現象。不同學校之間的質量差異非常大。但是，容忍度最低的是城鄉之間的不均衡。農村學校無論是在設備上、師資力量或者生源上等各個方面都遠落后于城市學校。

一是鄉鎮村生源向城市學校轉移的“馬太效應”問題嚴重，鄉鎮村學校已經出現了嚴重的生源“饑荒”問題。村里的孩子去鄉鎮、縣城上學，鄉鎮的孩子努力去縣城或者大城市讀書，往往導致了鄉村等最底層的學校都招不到學生了。在“擇校”與“擇生”熱潮下，出現了“強者愈強，弱者更弱”的局面，民眾都忽略了到底是“雞生蛋”還是“蛋生雞”的邏輯問題。有的家長甚至固執地認為，城里的學生更加有素質，學校教師素質更高，哪怕“城市學校”升學率不一定比“縣城學校”升學率高。二是政府的教育資源分配缺乏公平性，多是傾向資助那些城市中的升學率高的學校，導致教育資源配置不均衡、不公平。三是由于歷史原因，城鎮學校一直處于優勢地位。教育資源豐富，設備先進，經費較多，這些直接導致了鄉鎮村學校教師資源匱乏。“優質類”老師獲取了更多的進入城鎮工作的機會，是一個不爭的事實。由于師資配備、學生生源、資源經費等問題，鄉鎮村的辦學水平與質量很難與城市相競爭。

三、均衡城鄉教育發展的路徑選擇

百年大計,教育為本，一個民族的希望離不開對人才的培養。因此，全民重視教育，我們應該感到欣慰，并給予尊重與支持，但是更需要正確的方法去引導，真正讓“教育發展”為我國未來創新能力的提升做鋪墊。加快教育現代化，促進教育公平，這也是貫徹與落實黨的十九大報告的最好見證。

（一）建構協同機制，完善教育治理體系

義務教育均衡不是單純教育領域內的事情，而是一個系統的社會問題，這就要求我們把教育均衡置于我國現代化治理體系中來探討。同時，我國的義務教育均衡發展已經進入了“攻堅期”，需要從更高層次和更廣范圍的視角來解決教育領域中的主要矛盾。那么深究均衡治理困境背后的邏輯與原因，簡單的資源配置已經不能解決教育均衡的瓶頸問題。

同時，必須重新梳理教育中的多元化博弈關系，避免參與過程中的行為偏差；引導各利益主體用發展、開放的眼光看到教育，重塑教育發展理念；以信任、協作的方式參與到博弈中來，建構協同合作機制，完善教育治理體系最終形成以“人民滿意的教育”為前提，以“提升教育質量”為目標，以“教育均衡和公平”為宗旨的創新型教育機制，發展有中國特色的現代化教育體系。

（二）重塑“教育”價值觀，加強多元合作

為了解決教育領域中的主要矛盾，需要政府、社會、學校與家長的多方參與與合作，更需要突破傳統思想觀念的束縛，大力改變多方參與主體的價值觀與認知。如黨的十九大報告指出，辦好人民滿意的教育，就要全面貫徹黨的教育方針，落實立德樹人根本任務，培養德智體美全面發展的社會主義建設者和接班人。

首先，教育的目的重在人才培養，激活學生的個人潛力，成就他們獨有的成長與發展之路。要追求多元化的人才培養目標，建立適合學生需求的多樣化學校，避免同質化的培養模式與教育結果，千篇一律，缺乏個性與特色。

其次，重塑教育質量概念。教育質量不是單純的高分數與升學率，教育追求的不是急功近利的鼓吹，或者短期浮躁的實用主義，應該把教育的全面化發展戰略落到實處，政府、學校、家長乃至全社會都樹立正確的教育質量觀。

第三，教育不是教育者獲取個人績效與名利的工具，也不是地方政府的“面子”和形象招牌，更不應該成為執政者的政治績效與晉升工具。教育均衡的實現需要突破固有的利益藩籬，讓教育目標真正地以百年大計的教育發展為本，把學生的未來發展作為唯一參考。

第四，教育的目的在于傳播真理，塑造品德，提升學生進入社會后的實際能力，而不是考上名牌大學后的光環效果。孩子的教育之路，不是家長所謂的光宗耀祖的工具，更不應該成為用人單位考核個人能力的重要標準，而要看因材施教下的各種特色人才。高職高專類的技術專業人才，不一定就比知名大學的畢業生差，應該給予他們同樣的就業機會。

（三）興辦多樣化學校，同等對待教師

為了解決各個學校發展層次明顯差異的問題，就必須打破城鄉教育的二元化分割局面，統籌教育質量標準和教師資源，解除各種制度性或者經濟性的壁壘，建立一體化的教育運作機制。

一是注重綜合素質，關注個性化需求。教育需要促進學生的全面化能力，應該從過度看重“分數”向綜合素質培養與專業化個性特長發展，要注重知識傳授，更不能忘記精神層面的孕育。但是，一味地要求每個學校均提供多樣化的專業性課程，就難免走上另外一個極端，這種“多樣化”就成了強制性的統一化。我們可以發展綜合性的學校，達到教學課程、教學水平和教學質量的均衡，但也要建設多樣化的、高質量的特色學校，來滿足不同學生的天賦與興趣需求。

二是為農村學校提供多樣化課程。歷史性的包袱使得鄉鎮學校發展較為緩慢，不僅是在資源配置，還是教育課程設計上都比較落后。城市學生很早地就有機會接受多樣化教育，學校的課程設計相對全面，音樂、體育、畫畫等方面的師資也較為完備，更何況還有許多課后輔導班、暑假興趣班等輔助性學習。相比于農村“留守兒童”的放羊式教育，城市學生的綜合素質較高。我們也不能總是武斷地批評家長們的“擇校”熱現象，而是要禁止學校的“擇生”熱現象，努力做到讓同一片藍天下的兒童享有同樣的“優質教育”，因此，農村學生需要得到更多的關注，受到更多的多樣化教學課程，全面化發展與進步。我們需要為農村的孩子們提供多樣化的課程，創建現代化的農村學校和現代化的教育鄉鎮。

三是打破師資不均衡的瓶頸。要想把均衡教育發展的美好愿望落到實處，還要突破制約農村教育發展的體制性障礙，打破“師資不均衡”瓶頸，最大限度地激發教育活力。針對不同學校之間發展的現實差距，需要結合具體的問題和困境尋找道路，實現從“學有所教”上升至“學有良教”。具體來說，一方面要保證學校教師的數量，同時保證教師的教學水平質量，保證教師同工同酬。另一方面為教育人才編制上為經濟處于劣勢地位的區縣提供更多傾斜與扶持，才可以有效吸引名師走向農村；為農村教師提供更多的科研培訓經費，改善教師的教學理念和教學手段，并防止農村師資過度跳槽與向城市流動。

總之，教育的均衡發展是一項系統化的社會工程。從學生視角看，要努力培養出德智體全面發展的社會主義未來接班人。從家長視角看，把孩子交給“好”學校我就放心了的心態不可取，多鼓勵孩子，正確認識孩子的優勢與不足。真正地為青少年的未來鋪路，就需要綜合地評估學校是否適合自己的孩子。從學校視角看，需要均衡布局，提供多樣化課程，提升學生綜合能力，更要有自己的專長與重點，滿足個性化發展需求。從政府視角看，要實現各個區域間、城鄉間、校際間等教育資源配置均衡，推動城鄉教育一體化進程。從社會視角看，要看重個人的綜合素質，優質的教育不是單純學校所能提供，需要全社會共同努力，將教育均衡與社會發展均衡地結合起來。當然由于歷史與經濟等客觀原因，我們不可能一蹴而就地解決教育不均衡的主要矛盾。新時代背景下，挑戰與機遇并存，需要統籌協調、多元合作，教育治理民主化，用智慧與耐心創造高質量、高水平的教育未來。