常州市失獨老人養老現狀和對策探究

周 飛，陳培玨

(常州紡織服裝職業技術學院，江蘇 常州 213164)

失獨老人是指響應計劃生育政策的獨身子女家庭中失去獨身子女的60歲以上人口，其家庭被稱為失獨家庭。這類家庭是國家生育政策調整時期需要重點關注的對象。失獨老人響應國策，終身只生育一個孩子，承擔了家庭風險。由于獨身子女的死亡、傷殘，失獨老人需要面對養老照料、生活保障、大病醫療、精神慰藉等多方困難，因此這一特殊群體的養老問題需要全社會的重視。

一、常州市失獨老人生活現狀

常州作為全國較早全面推行計劃生育的地區之一，獨身子女因意外或疾病死亡的家庭逐年增加。據初步統計，常州市現有失獨人口已逾3000名，每年以約15%的速度遞增。雖然常州市已經針對失獨群體的出臺了一些政策，內容包含經濟補助、精神慰藉等方面，但是失獨家庭的養老依然困難重重。

（一）養老政策保障范圍狹小

《全國獨身子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案》中指出扶助對象應同時符合以下條件：（1）1933年1月1日以后出生。（2）女方年滿49周歲。（3）只生育一個子女或合法收養一個子女。（4）現無存活子女或獨生子女被依法鑒定為殘疾（傷病殘達到三級以上）。常州市結合本市實際工作，要求扶助對象符合以下條件：在國家提倡一對夫妻生育一個子女期間、自愿終身只生育一個孩子且領取《獨生子女父母光榮證》的夫妻、女方年滿49周歲。可以看出，對于失獨老人的扶助資格審核很嚴格，需要同時滿足多項條件才可以獲得相應的補償。同時，扶助多注重經濟層面，對于老人的精神層面的關注度較弱。

（二）心理空虛，精神養老匱乏

孩子是生命的延續，是父母的寄托，獨身子女的離世催毀了老人的精神支柱。失獨老人由于對子女的思念而導致不同程度的抑郁，多表現為封閉自我、沉默寡言、精神低迷；因看到別人家子女承歡膝下而傷感，從而減少人際交往，抵觸社會，不愿意融入社會。同時，養兒防老是中國傳統家庭觀念，“家和人興百福至、兒孫繞膝花滿堂”是老年人夢想中的晚年圖景，而獨生子女的死亡意味著“斷子絕孫、后繼無人”，老人自我難以接受無人送終，社會層面也是不認可的。

（三）婚姻關系惡化，家庭凝聚力下降

計劃生育的推行普及了三口之家的核心家庭，獨身子女成為家庭的關注點和凝聚力，獨身子女的離世導致家庭焦點消失，凝聚力下降。充當家庭關系調節器的獨身子女死亡后，“父——母——子女”三方關系變成“"父——母”雙方關系，一些家庭夫妻相互埋怨導致家庭矛盾升級，夫妻關系名存實亡。尤其女性失獨老人普遍年齡偏大，再生育機會要遠小于男性，承受更大的傷痛。

二、常州市失獨老人扶助措施

（一）較完備的扶助政策

常州市2016年發布的《關于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的意見》（以下簡稱《意見》）中規定：女方年滿49周歲未滿60周歲的獨生子女傷殘、死亡特別扶助對象扶助金標準分別為：每人每月400元、500元。自2016年起，年滿60周歲的獨生子女傷殘、死亡特別扶助對象扶助金標準分別提高到：每人每月600元、700元。扶助金額隨著區域經濟發展動態調整，有利于失獨老人更好適應當地生活。年滿60周歲的獨生子女傷殘、死亡特別扶助對象，納入特困人員供養范圍。對計劃生育特殊困難家庭遭遇意外事件、重大疾病及其他原因生活出現困難的，可申請臨時救助。

（二）較完善的智慧養老體系

按照“政府搭臺、社會參與、市場運作、服務外包、惠及百姓”的思路，常州市政府、鐘樓區政府構建了12349為老便民公益服務平臺。2015年與該市電商聯手，探索政府向電商購買公共服務模式，整合線下服務企業，推進“互聯網＋養老”進程。服務內容包含便民服務，居家養老、為老機構、為老用品、長者育樂、長者旅游、長者咨詢等，涵蓋老年生活的方方面面。

“互聯網+”為智慧養老的實現提供了技術的支撐，通過線上信息智能化處理和線下服務監管執行的無縫銜接，有效整合了居家養老、社區養老及社會養老存量資源，同時通過市場化運營發揮最大綜合效益，為老年人提供多元化、人性化的養老服務。

（三）較高的自救互助意識

對于失獨者的救助應采取普遍性和選擇性相結合的原則，實施差別救助。同時，根據年齡和健康情況進行分層次服務。2015年，常州市以覆蓋全市的社區居家養老服務中心為依托開展“鄰里守護”工程，鼓勵身體健康的老年人加入志愿者隊伍，為空巢老人、獨居老人、子女無能力的老年人提供志愿服務。目前，在社區培育組建具有奉獻精神的志愿者隊伍已有700多名，通過“時間銀行志愿管理”系統，協助社區以志愿者自治化管理開展鄰里守護、精神慰藉、醫養結合、社區共治建設等服務，內容涉及社區文化教育、社區志愿互助、社區健康服務、精神慰藉服務、社會公眾服務，并制定出一套標準化可復制的服務模式。

2018年志愿服務時間已經全部對接錄入“中國志愿服務網”。當志愿者自己需要相關服務時，可以從中支取同等時間額度的服務。現推出的“時間銀行3.0版本”，通過“移動互聯網+區塊鏈”技術設計研發，實現“低齡存時間、高齡取服務”“異地轉存、支取、轉贈服務”等，為失獨老人的養老開辟了新的途徑。

三、常州市失獨老人扶助對策分析

失獨家庭的養老需求主要體現在經濟物質、生活照料、精神慰藉三個方面，僅依靠政府無法滿足其所有需求，應積極發揮政府主導作用，調動公益組織等社會力量，提高個人自救互助意識，構建全方位的養老保障體系。

（一）完善救助政策，擴大保障范圍

首先，《全國獨身子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案》《關于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的意見》中指出的條件過于苛刻，應當適當降低扶助門檻，例如把“未滿49周歲喪失生育能力的已婚已育女性”也納入扶助范圍。

其次，政府要根據失獨老人的實際需求制定相應制度、簡化相關辦理手續。例如，對于需要住院手術治療的失獨老人取消子女簽字許可，改為直系親屬簽字許可；對于想入住養老機構的失獨老人，免除子女擔保的規定，改為直系親屬或所住地居（村）民委員會擔保；對于有意愿收養子女的失獨老人，放寬條件，出臺特殊的收養政策；針對《繼承法》對于遺贈撫養協議要求撫養主體必須是法定繼承人以外的規定，可以細化為失獨老人與旁系血親或者所在居（村）民委員會簽訂相關協議，由旁系血親或者所在居（村）民委員會承擔老人的生養死葬，老人離世后將個人所有合法財產贈送給撫養人。

此外，對于失獨老人，可以由政府出資購買意外、醫療等相關保險；鼓勵企業為獨生子女家庭購買附加商業保險；可以建立獨身子女死亡保險，為失獨家庭分擔相關風險。

（二）發揮市場調節，發展老齡服務產業

針對失獨老人經濟、生活、精神三方面的需求，可以引入以房養老、長期護理保險等創新性養老服務產品。

1.以房養老。隨著2018年銀保監會發布的《關于擴大老年人住房反向抵押養老保險開展范圍的通知》，將該保險擴大到全國范圍開展。以房養老指擁有房屋完全產權的老年人，將其房產抵押給保險公司，繼續擁有房屋占有、使用、收益和經抵押權人同意的處置權，并按照約定條件領取養老金直至身故；老人身故后，保險公司獲得抵押房產處置權，處置所得將優先用于償付養老保險相關費用。

作為一種創新的養老方式，以房養老在一定程度上解決了失獨老人經濟來源問題，位老年人提供了新的養老解決方案；同時,失獨老人沒有子女繼承房產，不存在遺產分配的問題，增加了實施的可行性。

2.長期護理保險。隨著2016年《人力資源社會保障部辦公廳關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》下發，通過全國15個城市兩年來的試點運行，在籌資機制、服務項目清單、費用報銷標準方面基本確定了政策框架。常州市可以借鑒相關城市成功經驗，結合本市實際情況用社會保險和商業保險相結合的方式將失獨群體納入保障范圍。具體如下：（1）擴大參保對象。可以將失獨群體納入長期護理保險對象范圍，不要求年齡一定要60歲；（2）參加職工醫保或居民醫保人可自愿申請參加長期護理保險；（3）資金由個人負擔部分，從職工醫保統籌基金或居民醫保統籌基金中調劑部分資金，同時政府財政給予補貼；（4）建立評估機制，根據評估等級享受相關服務；（5）稅收優惠政策的支持。減免保險公司經營長期護理保險業務的營業稅和所得稅，個人或企業購買相關保險可以稅前列支等。

服務內容以上海為例，長期護理險提供社區居家照護、養老機構照護、住院醫療照護，其中居家照護包括但不限于清潔照料、睡眠照料、飲食照料、排泄照料、臥位與安全照料、病情觀察、心理安慰、管道照護、康復照護及清潔消毒等項目，需要具有專業素養的護理服務人員和團隊作為保障。常州市可以鼓勵高校開設相關專業，培育一批專業養老護理員；政府聯合學校面向社會閑置人員開設養老照護基礎技能班，通過考核后發放相關職業資格證書，持證可以上崗；針對已經從事養老照護的一線護工和中高層管理人員，開設強化班，提升技能水平、提高養老服務理念；基礎照護扶助機構安置在社區，由社區進行統一管理。只有優質的養老護理服務為支撐，才能保障長期護理保險的有效運行。

綜上所述，失獨群體的養老問題是社會發展的一大挑戰，需要調動社會力量，構建政府主導、社會多方參與的扶助體系，從經濟物質、生活照護、精神慰藉等方面對失獨家庭進行開展救助，提高失獨老人自救互助意識，最終實現老有所養、老有所依、老有所安。