河北省大氣污染法律治理機制研究
——以京津冀一體化為視角

賈 維

（唐山學院 河北唐山 063000）

1 問題的提出

2018 年中共中央出臺了 《關于建立更加有效區域協調發展新機制的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出建立綠色協同一體化的區域發展理念，該理念強調區域發展需要打破原有藩籬，突出地區發展之間的協同性及一體化，而京津冀一體化作為三大國家區域發展戰略之一，在區域協同發展中理應貫徹該理念，這就要求三地在制定各自地區發展政策時要與其它地區相協調。由于歷史及產業問題的原因，河北省一直是大氣污染較為嚴重的地區，雖然河北省花大力氣進行治理，成果仍然是有限的。京津冀協同發展綱要提出了三地在區域一體化中的定位，河北省定位為生態環境支撐區，同時生態環保也是三地一體化優先發展的重點領域，河北省更應該加大大氣污染治理的力度，“科學、有效的區域協同立法是營建京津冀區域和諧有序法治環境的首要突破點”[1]，而當下三地法律治理機制的不健全在一定程度上制約了污染治理。

2 三地一體化發展下河北省大氣污染法律治理機制存在的問題

2.1 大氣污染防治立法不一致

京津冀三地地處三個不同的行政區，按照現行的行政管理體制，各地對政策的制定有很大的自主權，主要是依據本行政區內經濟社會發展目標而制定。北京作為首都，著力打造全國政治、文化、國際交往、科技創新中心，著力疏解非首都功能，必然存在產業轉移等一系列的需求，而天津聚焦全國先進制造基地、航運核心等功能，河北主要建設物流、產業轉型升級實驗區、生態支撐區等。由于三地在經濟社會發展目標及定位上存在一定的差異，這就導致在生態環境立法上存在不同，對大氣污染的治理要求也存在差異。國家層面的立法比如《環境保護法》、《大氣污染防治法》規定了重點區域協同立法，省級層面也有《大氣污染防治法》的各種實施方法，包括三地立法機構存在著協調立法的一些機制，但是由于缺少更具有權威性的立法協調機構，使立法協調在現實實施中較難實現。大氣污染治理是一個系統工程，涉及較多方面，比如標準、信息共享、公眾參與等，在這些方面仍然存在立法不統一的情況。

2.2 大氣污染聯合執法有待加強

大氣污染本身存在著擴散性強、污染源眾多且不易確定等治理難題，在“大氣十條”、京津冀一體化綱要及相關制度安排中要求三地聯合執法，比如在2017 年出臺《京津冀交通運輸行政執法合作辦法》等文件，但是聯合執法仍然有待加強。首先，聯合執法的范圍有待擴大。大氣污染源眾多，移動污染源較難治理，但現行聯合執法不能達到完全覆蓋；其次，聯合執法主體要進一步明確；最后聯合執法的標準要統一。同時還需要加強相關配套措施比如違法信息的共享、聯合執法隊伍人員的統一培訓及使用等。

2.3 大氣污染案件糾紛解決不暢

首先，跨域立案工作推進力度有限。由于人員安排、技術支撐等方面存在滯后，立案工作進展不順利；其次，跨區大氣污染案件集中管轄制度落實不暢。大氣污染案件的分散性特征，決定了這類案件涉案主體可能較多，地區較為分散，如果嚴格按照傳統地域管轄制度來處理會帶來諸多不便，這就需要三地在處理這類案件中有較為統一的標準。最后在審理程序的掌握、案件執行方面三地仍沒有達到較為統一的效果。三地在跨區大氣污染案件審理中的合作仍然有待加強。

3 京津冀一體化視域下河北省大氣污染法律治理機制的完善

3.1 進一步推進一體化立法，實現有法可依

京津冀三地在大氣污染防治中一體化立法是大氣污染法律治理的前提。雖然三地在大氣污染防治中形成了一定的立法協同，但是在立法的層級、機構的設置、立法內容重點項目的安排上仍然有差距。在立法重點內容安排方面，首先應更多關注減排標準的一致化上。由于大氣污染源比較多，且相對分散，這就要求在減排標準上根據污染源進行科學分類，同時季節的變化也可能影響大氣污染的強度，因此不同季節的減排標準也可能存在差異，切莫出現減排標準一刀切的情況，同時在制定標準時應當考慮到三地的經濟發展水平的差異；其次，鼓勵市場化減排。推進減排指標的跨省交易。京津發展的定位決定了其產業結構調整的方向，河北省作為產業承接方，雖然在承接京津兩地產業轉移中不是“囫圇吞棗”，但部分符合標準的排污產業仍然進行了轉移，這就出現了在大氣污染排放中京津的排放量減少，而這種減少可以通過碳排放交易的方式進行轉移，碳排放交易的價格設定一方面應當符合市場對資源配置的基本要求，同時應該注意交易的價格在形成上體現出對河北省利益轉移，因為河北省在建設生態支撐區的過程中做出了一定犧牲，需要進行補償。

3.2 強化聯合行政執法，形成執法新格局

基于京津冀三地協同規劃綱要的不同定位，各地的利益重點也有不同。北京和天津作為直轄市，經濟、社會、科技、創新等要素具有很強的吸引力，“虹吸”效應明顯，這就使得河北省在各種資源要素的獲得上具有先天劣勢，但是河北省自身也存在著發展經濟的強烈需求，這就會使河北在大氣治理和經濟發展上存在一定的矛盾。這種矛盾在大氣污染行政執法中可能會出現比如選擇性執法、柔性執法等情況。法律是一套從組織到行為、從靜態到動態、從局部到整體用以降低交易成本，促進社會發展的制度系統[2]。三地一體化聯合行政執法首先組織上應該有所保障，可以考慮在三地設立跨行政區的聯合行政執法機構，其他省份試點建立的類似跨區環境督察中心可以成為很好的借鑒；其次，執法的標準應該統一，只要達到行政處罰標準應該剛性執法，杜絕選擇性執法；最后，強化行政執法責任，試行責任終身制，對于侵害行政相對人合法權益等行為要嚴格追究責任。

3.3 暢通大氣污染糾紛解決，落實污染者擔責

現行大氣污染糾紛解決方式有私益糾紛解決方式，即受害者通過提起侵權訴訟要求污染者承擔侵權責任，另一種是大氣污染公益民事訴訟，即法律規定的機關和有關組織提出，還有一種是由檢察機關提起大氣污染行政公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟。在京津冀一體化大氣污染糾紛案件解決中，這幾種方式都可能運用到。問題的關鍵是當出現跨地區大氣污染糾紛案件時，如何突破司法管轄區域實現糾紛的快速處理。由于司法管轄區域和行政區域是重合的，當出現跨區糾紛時就可能存在管轄爭議，這種爭議或是積極爭議或是消極爭議，這樣就不能快速處理糾紛，可能導致大氣污染糾紛解決時間長，而大氣污染的擴散性不允許拖延時間，因此要建立一體化的審判系統。首先，要建立跨區專門法院，在各地抽調精干法官組成專門審理組織；其次，加強跨區一體化立案制度的落實，實現遠程快速立案；再次，責任承擔方式的創新。大氣污染案件責任承擔方式在侵權法、民法總則及最高院相關解釋中多有提及，但在京津冀一體化背景下可以適當創新責任承擔方式。通過暢通大氣污染糾紛解決，真正實現污染者擔責。

結語

河北省大氣污染法律治理機制的建立有利于河北省生態支撐區的建設，同時對京津冀一體化治污也有巨大的促進作用。因此，這種機制的建立也成為區域大氣聯動治污的必然選擇。