新常態(tài)背景下關(guān)于耕地后備資源開發(fā)利用思考

郭樹斌

（河北邢臺(tái)市自然資源和規(guī)劃局 河北邢臺(tái) 054000）

1 我國(guó)耕地后備資源調(diào)查數(shù)據(jù)分析

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)耕地后備資源總共為8029.15萬畝。可開墾土地資源為7742.63萬畝，可復(fù)墾土地資源為286.52萬畝。我國(guó)耕地后備資源主要為：可開墾荒草地、可開墾鹽堿地、可開墾內(nèi)陸灘涂等資源。

我國(guó)連片耕地后備資源為2832.07萬畝，其在我國(guó)耕地后備資源中約占到35.3%；零散耕地后備資源為5197.08萬畝，其在我國(guó)耕地后備資源中約占64.7%。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)階段可開發(fā)利用的耕地后備資源為3307.1萬畝，其中連片耕地后備資源占到940.26萬畝，其與為零散耕地后備資源。受到水資源的影響及約束，短時(shí)間內(nèi)其余耕地后備資源并不能被開發(fā)。

2 我國(guó)耕地后備資源特點(diǎn)

2.1 我國(guó)耕地后備資源區(qū)域劃分不平衡

由耕地后備資源分布區(qū)域角度分析，其主要分布在中西部地區(qū)，（新疆、黑龍江、河南等地區(qū)耕地后備資源面積約占我國(guó)耕地后備資源的一半），經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度比較快的東部省份耕地后備資源面積較少。連片耕地后備資源大多位于新疆（除南疆地區(qū)外）、黑龍江、吉林等地區(qū)（連片耕地后備資源約占全國(guó)連片耕地后備資源的69.6%）；東部地區(qū)連片耕地后備資源則僅占全國(guó)連片耕地后備資源的11.0%。由此可見，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)耕地后備資源較少。

2.2 連片耕地后備資源逐漸減少

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，本次調(diào)查中耕地后備資源總面積相較于上一次調(diào)查明顯減少，連片耕地后備資源面積也明顯減少。我國(guó)黑龍江、河南、貴州這三個(gè)省份農(nóng)耕地后備資源有所增加，其他地區(qū)耕地后備資源明顯減少。由此可見，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平不斷提升、土地不斷開發(fā)，很多連片耕地后備資源已被開發(fā)利用（開發(fā)為耕地、園地等資源）。依據(jù)我國(guó)土地變更調(diào)查可發(fā)現(xiàn)，在2002到2014年，我國(guó)耕地后備資源被開發(fā)為園地的有317萬畝，開發(fā)為林地的有2506萬畝，開發(fā)為耕地的有3177萬畝，由此可見一些易開發(fā)的耕地后備資源已被開發(fā)利用，因而我國(guó)不適宜進(jìn)行大規(guī)模土地開發(fā)利用工作。

2.3 耕地后備資源較為零散

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)零散耕地后備資源面積達(dá)到了5197.08萬畝，其占據(jù)我國(guó)耕地后備資源總面積的大部分，并且分布范圍較廣。由圖斑分級(jí)角度分析，圖斑面積在300畝以下的耕地后備資源約占我國(guó)耕地后備資源總面積的30%，圖斑面積在100畝以下的耕地后備資源約占我國(guó)耕地后備資源總面積的20%。由此可見，我國(guó)現(xiàn)存的耕地后備資源大多為零散資源，且開發(fā)成本較高，已不能采用大規(guī)模開發(fā)利用方式整合此部分耕地后備資源。

2.4 耕地后備資源開發(fā)受生態(tài)環(huán)境影響比較大

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)耕地后備資源大多為荒草地、鹽堿地、內(nèi)陸灘涂等。同時(shí)，由于這些耕地后備資源生態(tài)環(huán)境、水資源、地質(zhì)環(huán)境等不同，因此其開發(fā)利用方式也不相同。我國(guó)南方地區(qū)降水較為豐沛，但是土質(zhì)與地形環(huán)境質(zhì)量不夠高，因此土質(zhì)是影響耕地后備資源開發(fā)利用的主要因素；我國(guó)北方地區(qū)土壤質(zhì)量較好，但是降雨季節(jié)性較為明顯，因此水資源是影響耕地后備資源開發(fā)利用的主要因素。

3 我國(guó)耕地后備資源開發(fā)利用存在的問題

3.1 耕地后備資源不斷減少

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)2002到2014年，總共開發(fā)利用耕地后備資源面積達(dá)到了6000萬畝，我國(guó)耕地后備面積在不斷減少，部分開發(fā)成本較低、開發(fā)較為簡(jiǎn)單的耕地后備資源已被開發(fā)利用。此外，部分耕地后備資源用于植樹造林，因此可開發(fā)耕地后備資源不斷減少，比如:浙江省舟山市在本次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)其耕地后備資源面積為1788.84公頃，耕地后備資源明顯減少。

3.2 新開發(fā)耕地質(zhì)量不夠高

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化速度不斷加快，部分耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，為補(bǔ)充耕地資源需開發(fā)利用耕地后備資源，這也是確保我國(guó)耕地資源動(dòng)態(tài)平衡的重要措施。然而在城市規(guī)劃、建設(shè)過程中，大多占用了城鎮(zhèn)附近地勢(shì)較為平坦、交通較為便利、水資源較為豐富的耕地資源，耕地后備資源大多分布在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較慢、自然環(huán)境不夠好的地區(qū)，且這些地區(qū)缺少水資源。由于這些耕地后備資源所處地區(qū)自然環(huán)境較差，耕地生產(chǎn)能力較低，若未加強(qiáng)對(duì)這些耕地資源的管理，這些土地資源將荒廢，因此此部分耕地資源質(zhì)量明顯低于被占用的耕地，致使“占優(yōu)補(bǔ)劣”這一問題較為凸顯。我國(guó)相關(guān)專家學(xué)者分析、計(jì)算了華中某省補(bǔ)充耕地的級(jí)別，發(fā)現(xiàn)補(bǔ)充耕地質(zhì)量可達(dá)到占用耕地級(jí)別的約為36%；補(bǔ)充耕地質(zhì)量低于占用耕地級(jí)別1到4個(gè)級(jí)別的約為50%；補(bǔ)充耕地質(zhì)量低于占用耕地級(jí)別5到7個(gè)級(jí)別的約為14%。比如：河北省的“占補(bǔ)平衡”項(xiàng)目，通過分析此項(xiàng)目可發(fā)現(xiàn)，建設(shè)占用的耕地主要是位于平原地區(qū)城鎮(zhèn)周圍、質(zhì)量較高的耕地，而補(bǔ)充耕地資源主要位于壩上地區(qū)。此項(xiàng)目中部分項(xiàng)目并未得到項(xiàng)目審批、規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，這些補(bǔ)充耕地資源并未建設(shè)必要的田間道路、生產(chǎn)道路、溝渠等基礎(chǔ)設(shè)施，且存在農(nóng)田水利設(shè)施被破壞、耕地資源后續(xù)管理不嚴(yán)格等問題。

3.3 耕地后備資源開發(fā)將引發(fā)生態(tài)問題

我國(guó)部分地區(qū)為增加耕地面積，選擇開墾濕地、毀林造田、侵占河床等方式，此種開墾方式在增加耕地面積的同時(shí)，將破壞本地區(qū)的生態(tài)結(jié)構(gòu)，加快水土流失、增加土壤沙化問題，此外還將增加這些土地資源受自然災(zāi)害影響的可能性。若在開發(fā)耕地后備資源過程中，并未充分考慮其生態(tài)問題，這些土地資源在開發(fā)之后可能出現(xiàn)退耕問題，如此不僅將浪費(fèi)土地資源，還將浪費(fèi)大量金錢，比如：河北壩上地區(qū)，此地區(qū)生態(tài)環(huán)境較為脆弱、自然環(huán)境較差，由于之前開墾面積較大、過渡放牧等問題，致使這些耕地嚴(yán)重退化。

4 新常態(tài)下耕地后備資源開發(fā)利用建議

4.1 設(shè)置耕地后備資源開發(fā)及保護(hù)差別化目標(biāo)

依據(jù)黨的十八大的要求，需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，不斷完善與耕地后備資源開發(fā)相關(guān)的法律法規(guī)及相關(guān)政策，加強(qiáng)對(duì)耕地后備資源的開發(fā)及保護(hù)。現(xiàn)階段，我國(guó)耕地后備資源存在分布范圍較廣、區(qū)域差異明顯的特點(diǎn)，因此在開發(fā)、利用耕地后備資源時(shí)需依據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況選擇最合適的開發(fā)利用方式及目標(biāo)，如此才可有效提升耕地后備資源利用率。在開發(fā)利用耕地后備資源過程中，需依據(jù)資源承載力合理改革其空間布局，明確耕地后備資源重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、適度開發(fā)區(qū)域、生態(tài)建設(shè)區(qū)域等，并明確不同區(qū)域耕地后備資源開發(fā)利用目標(biāo)，采取合理、有效開發(fā)策略，提升資金利用率。

4.2 合理制定耕地后備資源開發(fā)管理體系

在開發(fā)利用耕地后備資源時(shí)需嚴(yán)格遵守“在開發(fā)中保護(hù)、在保護(hù)中開發(fā)”這一原則，保證耕地后備資源開發(fā)過程中未對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境造成不良影響，因此需制定耕地后備資源開發(fā)管理體系。在開發(fā)利用耕地后備資源時(shí)，需進(jìn)行全面調(diào)查及生態(tài)環(huán)境影響評(píng)估，合理分析新開發(fā)耕地是否將影響本地區(qū)生態(tài)環(huán)境，并制定有針對(duì)性的生態(tài)保護(hù)方案及措施，如此才可保證開發(fā)新耕地不會(huì)破壞本地區(qū)生態(tài)環(huán)境。在開發(fā)耕地時(shí)，需依據(jù)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境特征進(jìn)行規(guī)劃及設(shè)計(jì)，保證施工操作的合理性、科學(xué)性，充分利用本地區(qū)生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)對(duì)開發(fā)項(xiàng)目的生態(tài)管理。在開發(fā)項(xiàng)目施工完畢之后，需加強(qiáng)對(duì)新增耕地的管理及維護(hù)，如此才可保證新增耕地質(zhì)量。

4.3 增加科技投入，提升耕地質(zhì)量

現(xiàn)階段，我國(guó)耕地后備資源開發(fā)過程中存在“占優(yōu)補(bǔ)劣”、缺少生態(tài)化整治理論及技術(shù)等問題，為有效解決以上問題，需加強(qiáng)土地整治過程中的科技投入，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)化整治理論及技術(shù)的研究，積極研發(fā)、推廣土地整治技術(shù)，提升耕地后備資源開發(fā)的技術(shù)含量，提高新增耕地資源質(zhì)量，保證我國(guó)可逐漸實(shí)現(xiàn)“占補(bǔ)平衡”這一目標(biāo)。

4.4 健全耕地后備資源開發(fā)利益分配體系

研究發(fā)現(xiàn)，耕地后備資源的開發(fā)利用需耗費(fèi)大量資金，因此為保證耕地后備資源開發(fā)工作可順利進(jìn)行，需保證資金投入量足夠，而政府投資屬于重要耕地后備資源開發(fā)資金。然而，政府部門資金有限，因此在開發(fā)利用耕地后備資源過程中，需依據(jù)市場(chǎng)規(guī)律，引進(jìn)大量社會(huì)資本，充分利用市場(chǎng)制度激發(fā)社會(huì)資本投入耕地后備資源開發(fā)利用項(xiàng)目的積極性。在此過程中，需堅(jiān)持“誰投入、誰受益”原則，建立健全耕地后備資源開發(fā)利益分配體系，明確各參與方的權(quán)利及義務(wù)，有效解決耕地后備資源開發(fā)過程中資金投入、開發(fā)過程監(jiān)管、后續(xù)實(shí)施及收入分配等方面的問題，提升土地整治效率及質(zhì)量、推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

4.5 加強(qiáng)耕地后備資源開發(fā)監(jiān)督約束

現(xiàn)階段，人們對(duì)耕地后備資源開發(fā)利用的認(rèn)識(shí)程度不夠高，因此可通過各種媒體，加強(qiáng)對(duì)耕地后備資源開發(fā)方面的選擇，加強(qiáng)對(duì)耕地后備資源整治、耕地后備資源開發(fā)規(guī)劃及實(shí)施效果等方面的宣傳，提升社會(huì)各界對(duì)耕地后備資源開發(fā)利用的重視程度。在規(guī)劃、落實(shí)耕地后備資源開發(fā)利用項(xiàng)目時(shí)，需激發(fā)農(nóng)戶參與積極性，科學(xué)定位政府部門、相關(guān)專家的職責(zé)，通過培訓(xùn)及相關(guān)講座，保證農(nóng)戶生產(chǎn)方式、用地布局等方面的合理性、科學(xué)性，加強(qiáng)對(duì)耕地后備資源開發(fā)監(jiān)督約束。由民眾積極參與耕地后備資源開發(fā)過程的監(jiān)督工作，可有效提升耕地后備資源開發(fā)利用項(xiàng)目落實(shí)質(zhì)量。

結(jié)語

總而言之，近年來我國(guó)耕地后備資源在不斷減少，且剩余耕地后備資源開發(fā)利用成本較高。為提升耕地后備資源開發(fā)利用效率，提高耕地質(zhì)量，需依據(jù)新常態(tài)下耕地后備資源開發(fā)利用新特征，采取有效措施開發(fā)、利用耕地后備資源，這對(duì)保證我國(guó)耕地面積動(dòng)態(tài)平衡，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。參考文獻(xiàn)

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