石 磊，秋 婕

（1.中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院, 北京 100872；2.北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心, 北京 100875）

習(xí)近平總書記在2018 年全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上強(qiáng)調(diào)指出：保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治；要加快制度創(chuàng)新，增加制度供給，完善制度配套，強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線[1]；要嚴(yán)格用制度管權(quán)治吏、護(hù)藍(lán)增綠，有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必?fù)?dān)當(dāng)、失責(zé)必追究，保證黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)決策部署落地生根見效。保護(hù)生態(tài)環(huán)境需要以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，以制度建設(shè)為根本，以政策創(chuàng)新為抓手，構(gòu)建多元參與、權(quán)責(zé)分明、系統(tǒng)統(tǒng)籌的生態(tài)文明制度體系，強(qiáng)化制度建設(shè)與政策創(chuàng)新，是建設(shè)美麗中國的必然要求與應(yīng)有之義。

1 “十四五”時期生態(tài)環(huán)境制度政策形勢與需求

黨的十九大報告提出，從2020 年到2035 年，需在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，再奮斗15 年，基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。具體到生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，到2035 年，要達(dá)到“生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)”的目標(biāo)。“十四五”時期將是把我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國新征程和實(shí)施新“兩步走”戰(zhàn)略的第一個五年規(guī)劃期。正確處理發(fā)展與保護(hù)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)與高質(zhì)量發(fā)展相匹配的高水平生態(tài)環(huán)境保護(hù)[2]，鞏固污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)成果和加大生態(tài)環(huán)境修復(fù)，將成為“十四五”時期制度建設(shè)和政策創(chuàng)新的立足點(diǎn)與出發(fā)點(diǎn)，為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程良好開局奠定基礎(chǔ)。

“十四五”時期，我國總體經(jīng)濟(jì)規(guī)模將持續(xù)擴(kuò)大，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化仍將持續(xù)推進(jìn)，規(guī)模擴(kuò)張與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾將進(jìn)一步凸顯。如何將生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展更好地融合，充分發(fā)揮其在轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長中的作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，形成現(xiàn)代化生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量綠色發(fā)展，需要制度政策創(chuàng)新。

生態(tài)建設(shè)仍處于“三期”關(guān)口，如何鞏固污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的成果、進(jìn)一步提升污染防治效率，如何解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作所面臨的不平衡、不充分問題，如何精準(zhǔn)應(yīng)答公眾對美好生態(tài)環(huán)境需求的高層次、多樣化趨勢，如何更加充分體現(xiàn)發(fā)展中保護(hù)、保護(hù)中發(fā)展，需要制度政策創(chuàng)新。

加快構(gòu)建以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、公眾參與的環(huán)境治理體系[3]，要解決體制不健全、制度不規(guī)范、法規(guī)不嚴(yán)密等問題，增加制度供給，需要制度政策創(chuàng)新。

適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展新形勢，把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)新要求，明確生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化新目標(biāo)，展現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作新作為，生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度政策要有新突破。由此看來，“十四五”時期生態(tài)環(huán)境制度政策創(chuàng)新，既是鞏固已有生態(tài)環(huán)境工作成果的需要，又是生態(tài)文明深化的需要，也是治理體系現(xiàn)代化的需要，更是適應(yīng)后小康時代特征的迫切需要。

2 “十四五”時期生態(tài)環(huán)境重大制度政策關(guān)注領(lǐng)域

基于美麗中國目標(biāo)、高質(zhì)量發(fā)展特征和國家宏觀政策改革發(fā)展的政策走勢，圍繞生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)要求，“十四五”時期生態(tài)環(huán)境重大制度政策應(yīng)緊緊瞄準(zhǔn)生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化，圍繞三大原則，厘清四方責(zé)任，錨定四種類型政策。

圍繞“查漏補(bǔ)缺、提高品質(zhì)、平衡充分”三大原則，設(shè)計創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境重大制度政策。“查漏補(bǔ)缺”就是要圍繞生態(tài)環(huán)境保護(hù)的薄弱環(huán)節(jié)，補(bǔ)強(qiáng)生態(tài)環(huán)境制度政策的缺失與短板。“提高品質(zhì)”其含義有二：一是提高制度設(shè)計的品質(zhì)，使得制度政策設(shè)計創(chuàng)新更有科學(xué)性、更具針對性、更富效果性；二是制度政策設(shè)計創(chuàng)新要進(jìn)一步凸顯更有效的污染治理、體現(xiàn)更好的政府服務(wù)、提供更高品質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品的設(shè)計創(chuàng)新原則。“平衡充分”就是要求生態(tài)環(huán)境制度政策設(shè)計要與宏觀經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展政策充分匹配、平衡，就是要求制度政策設(shè)計要充分促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域間生態(tài)環(huán)境保護(hù)平衡充分發(fā)展，轉(zhuǎn)變生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作所面臨的不平衡、不充分問題。同時，還要有一個明確的認(rèn)識，即制度政策創(chuàng)新不是單一的進(jìn)行創(chuàng)造更新，而是包括現(xiàn)有制度政策排列組合變化、其他領(lǐng)域制度政策的借鑒引入、制度政策的創(chuàng)造更新等各個方面。

厘清“黨委、政府、企業(yè)、公眾”職責(zé)定位，充分發(fā)揮政府機(jī)制、市場機(jī)制、社會機(jī)制的作用，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度政策。黨委是制度政策制定的領(lǐng)導(dǎo)者，是治理改革的示范者，是治理制度的執(zhí)行者，是治理體系的維護(hù)者。政府是執(zhí)法與行政的主體，核心在于決策行為、行政行為的規(guī)范化、科學(xué)化與民主化。企業(yè)是環(huán)境治理體系的主體，如何將生態(tài)環(huán)境壓力有效傳導(dǎo)給企業(yè)，促進(jìn)企業(yè)遵章守矩，同時發(fā)揮市場機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)自覺“增綠、護(hù)綠”，提升企業(yè)行動能力將是制度政策創(chuàng)新的重要一環(huán)。社會組織和公眾是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的原動力，如何保護(hù)好社會組織和公眾的生態(tài)環(huán)境權(quán)益，如何激發(fā)社會組織和公眾參與熱情，提升社會組織和公眾的參與能力，是制度政策創(chuàng)新應(yīng)考慮的問題。

按照“鞏固型、深化型、創(chuàng)新型、融合型”，堅(jiān)持完善現(xiàn)有制度政策，發(fā)揮“存量”的實(shí)力；切實(shí)創(chuàng)新制度政策，培育“增量”新動力；密切結(jié)合生態(tài)環(huán)境問題新變化，突出“變量”的新功力；設(shè)計創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度政策。認(rèn)真梳理評估已出臺制度政策，對于執(zhí)行好、效果好的政策一以貫之地加以鞏固推進(jìn)；對于存在缺陷不足、有待完善的制度政策，通過深化調(diào)整，發(fā)揮更大效力；對于新問題、新領(lǐng)域，通過制度政策創(chuàng)新，查漏補(bǔ)缺，補(bǔ)齊短板；同時積極促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)部政策、生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度政策與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展制度政策的融合共生，變“單打獨(dú)斗”為“聯(lián)合作戰(zhàn)”，形成制度政策合力。具體而言，可以從以下四個方面加以探索：

發(fā)揮市場機(jī)制，健全多元體系。著眼于開發(fā)—生產(chǎn)—消費(fèi)全環(huán)節(jié)，構(gòu)建多層次綠色市場體系，整合目前已有的環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度政策，構(gòu)建“產(chǎn)權(quán)確立—價值核定—市場構(gòu)建—價格形成—財稅保障—補(bǔ)償交易”全鏈條的環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度政策體系，融合環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，發(fā)揮合力效應(yīng)。補(bǔ)齊環(huán)境產(chǎn)權(quán)確立、生態(tài)環(huán)境價值核定的短板。進(jìn)一步完善生態(tài)產(chǎn)品價格形成機(jī)制，推進(jìn)要素價格市場化改革。深化綠色財稅制度改革，調(diào)整環(huán)境保護(hù)稅征收范圍，完善綠色稅收優(yōu)惠政策，制定委托治理項(xiàng)目增值稅即征即退政策，制定有利于綠色發(fā)展的結(jié)構(gòu)性減稅政策。建立多元生態(tài)補(bǔ)償制度，著力推進(jìn)市場化生態(tài)補(bǔ)償體系。創(chuàng)新排污權(quán)交易模式，探索建立區(qū)域間、不同污染物之間以及點(diǎn)源與面源的交易框架。健全綠色金融體系，創(chuàng)新投資和融資模式；推進(jìn)綠色標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)、綠色金融綜合信息平臺建設(shè)；建立綠色信貸服務(wù)體系和評級體系，完善環(huán)境污染責(zé)任保險政策；完善發(fā)行綠色債券及綠色資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的配套政策，建立綠色發(fā)展基金。

強(qiáng)化行政管理，落實(shí)地方責(zé)任。建立生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治制度政策體系，形成一體化空間管控，建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警體系；推進(jìn)環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境影響評價制度改革，拓展環(huán)評范圍，建立政策環(huán)境影響評價制度，構(gòu)建政策環(huán)評—區(qū)域開發(fā)環(huán)評—項(xiàng)目環(huán)評聯(lián)動機(jī)制，形成以長江、渤海等區(qū)域?yàn)榇淼膮^(qū)域聯(lián)防聯(lián)控體系。強(qiáng)化企業(yè)主體地位，搭建排污許可、環(huán)境執(zhí)法、損害賠償為核心的企業(yè)主體生態(tài)環(huán)境責(zé)任制度政策體系；建立綠色供應(yīng)鏈制度，引導(dǎo)企業(yè)綠色發(fā)展；完善排污許可證“一證式”管理制度，打通環(huán)評、“三同時”、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)管、排污申報與收費(fèi)、總量控制、排污權(quán)有償使用和交易等制度鏈接；通過擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)倪m用范圍，明確磋商協(xié)議的法律性質(zhì)，完善訴訟規(guī)則和損害鑒定評估制度等，提升改進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度；建立企業(yè)環(huán)境信用評價和違法排污黑名單制度。

發(fā)揮社會機(jī)制，引導(dǎo)社會參與。建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)社會參與制度，科學(xué)配置生態(tài)環(huán)境治理的治權(quán)，促進(jìn)利益深度整合，明確參與各方的責(zé)、權(quán)、利，實(shí)現(xiàn)共享和補(bǔ)償同步推進(jìn)，規(guī)范參與行為與程序，引導(dǎo)鼓勵各利益相關(guān)方參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。深入推進(jìn)環(huán)境治理供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，制定出臺對從事污染防治的第三方企業(yè)比照高新技術(shù)企業(yè)實(shí)行所得稅的優(yōu)惠政策。建立完善強(qiáng)制性披露與自愿性披露相結(jié)合的環(huán)境信息披露制度，為多元協(xié)同治理格局形成奠定堅(jiān)實(shí)的信息基礎(chǔ)。構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域民事、行政公益訴訟制度，形成包括行政程序、復(fù)議、訴前保全等在內(nèi)的配套制度體系。建立第三方生態(tài)環(huán)境評估制度，對各類涉及資源環(huán)境公共利益的政策法規(guī)、規(guī)劃方案、工程項(xiàng)目等進(jìn)行科學(xué)評估，提出咨詢建議。

強(qiáng)化法制建設(shè)，筑牢創(chuàng)新基礎(chǔ)。積極推進(jìn)資源環(huán)境類法律法規(guī)制修訂，加快《長江保護(hù)法》《氣候變化應(yīng)對法》等的出臺；及時完善公民環(huán)境權(quán)益、綠色金融、排污權(quán)交易、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治、生態(tài)補(bǔ)償、排污許可等政策制度的法律基礎(chǔ)，出臺相應(yīng)制度政策的條例、法案；健全司法體系，深化行政執(zhí)法和環(huán)境司法的銜接機(jī)制，完善重大環(huán)境資源案件管轄制度，創(chuàng)新懲罰性賠償制度在環(huán)境污染和生態(tài)破壞糾紛案件中的適用，推進(jìn)環(huán)境資源審判機(jī)制改革，完善環(huán)境資源審判規(guī)則。

3 “十四五”時期生態(tài)環(huán)境重大制度政策創(chuàng)新保障

制度政策創(chuàng)新的關(guān)鍵在于切實(shí)提升環(huán)境質(zhì)量，滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。為此，進(jìn)行制度政策創(chuàng)新離不開科學(xué)合理的制度設(shè)計、積極有效的制度執(zhí)行、完善健全的考核反饋等方面，這也是保障制度政策創(chuàng)新切實(shí)發(fā)揮效果的重要保障。

創(chuàng)新技術(shù)方法。采用科學(xué)規(guī)范的方法制定制度政策。構(gòu)建科學(xué)的制度政策定位方法，確立政策合理目標(biāo)函數(shù)、邊界條件和約束的分析方法；形成制度政策的利益結(jié)構(gòu)與機(jī)制分析方法，研究相關(guān)主體的利益構(gòu)造、博弈機(jī)理、權(quán)責(zé)界定和分工協(xié)調(diào)機(jī)制；搭建制度政策全生命周期成本效益核算方法，開展制度政策可行性分析與不可行性檢驗(yàn)，提升制度政策的投入產(chǎn)出效率，形成科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范合理的制度政策制定體系。

強(qiáng)化執(zhí)行與監(jiān)管。將制度政策創(chuàng)新與實(shí)施同治理能力現(xiàn)代化相融合；完善制度政策配套，強(qiáng)化制度政策執(zhí)行，分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)施策、依法監(jiān)管，綜合運(yùn)用行政、法治、市場、技術(shù)等多種手段，嚴(yán)格監(jiān)管與優(yōu)化服務(wù)并重，引導(dǎo)激勵與約束懲戒并舉。建立生態(tài)環(huán)境績效考核制度體系，明確考核目標(biāo)，確立考核指標(biāo)，規(guī)范考核程序，突出結(jié)果應(yīng)用，配套獎懲機(jī)制。

完善效益評估。構(gòu)建基于實(shí)施效果導(dǎo)向的制度政策評估框架，搭建成本—收益的制度政策評估方法，實(shí)施制度政策前期評估、中期評估和后期評估，開展跨時限效益功能滾動評估，形成全周期、分層級、分行業(yè)、分地區(qū)的多維度評估體系。研究制度政策評估標(biāo)準(zhǔn)體系，科學(xué)設(shè)計評估指標(biāo)體系，研究評估結(jié)果反饋機(jī)制與重大制度政策滾動修訂機(jī)制。引入相機(jī)評估機(jī)制，針對重大外部環(huán)境變化建立政策風(fēng)險防范機(jī)制，增強(qiáng)制度政策的抗風(fēng)險能力。探索多元評估主體有序參與機(jī)制，開展第三方專業(yè)評估，深化制度決策科學(xué)化和民主化。