2016年財政政策新空間

陳建奇

2015年全國經濟增速降至6.9%，創下25年來最低水平，雖然當前經濟增速在全球主要國家中仍然不低，但不斷下行的態勢凸顯宏觀經濟下行壓力較大。

2015年底中央經濟工作會議明確了2016年主要抓好去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板等五大任務，這是實現2020年全面建成小康社會的“十三五規劃”開局之年的戰略任務，也揭示金融危機以來中國經濟增速首度低于7%面臨的重要挑戰。

雖然應對挑戰需要財政貨幣政策的雙重結合，但當前國內外環境變化使得貨幣政策空間在縮窄，國際經驗也表明財政政策在應對宏觀經濟減速時應發揮更大作用，當前供給側改革更需要財政政策的積極作為。

未來財政政策應更側重激活消費的政策調整。

財政政策應發揮更大作用

從中央經濟工作會議所揭示的五大挑戰來看，高杠桿是其他四大挑戰的重要原因，促使信貸等貨幣政策擴張空間顯著縮窄，財政政策需要發揮更大作用。高杠桿促使投資較快增長，既推動企業生產能力的擴張，也拉動了固定資產投資的大幅增長。投資擴張與杠桿率提升往往相互強化，結果導致高杠桿、高庫存與高產能并存。同時，高杠桿引發的房地產等資產價格攀升進一步滋生投資與信貸相互強化的現象，大量資源進一步流入相關的行業，促使研發創新、人力資本提升等方面的資源支持不足，宏觀經濟出現結構不協調的短板問題。

從供給側結構性改革來看，財政政策調整完善應成為重要內容。從20世紀90年代至今，除了2007年之外，我國預算收支全部是赤字，這與宏觀經濟已經歷多輪的周期性運行并不匹配，財政政策面臨著低效率挑戰，也使得政府與市場之間的關系不清晰。應推動財政政策調整完善，特別是構建跨周期財政預算平衡機制，發揮財政政策對宏觀經濟自動穩定器的作用，與此同時，實施科學化及精細化的預算制度，進一步厘清政府與市場的關系，促進微觀主體更好地獨立運作，助推競爭環境的改善，推動企業等微觀主體的健康發展，符合供給側改革的訴求。

從創新引領宏觀經濟增長新動力的角度看，財政政策應發揮重要的作用。我國宏觀經濟減速雖然與全球需求疲軟引發的外需減速有著一定的關系，但全球貿易數量并未出現大幅下滑，我國勞動力等成本上升構成的競爭力下降問題日益突出，源于我國競爭優勢弱化的外需減弱現象越發明顯。我國亟待大幅擴張財政支出，借助PPP等手段引導社會資本進入戰略性新興產業，尤其是引導資本進入高科技行業，集聚社會資源助推創新升級，逐步提升我國的全球競爭力。然而，在經濟減速時期，社會資本往往更加謹慎而不愿意增加投資，財政通過投資、貼息、獎勵等辦法有助于引導社會資金的積極參與。

從降成本擴投資穩增長的角度看，財政政策應積極介入。結合我國實際來看，通縮壓力成為宏觀經濟的突出問題，企業利潤縮窄的壓力在加大，由此引發企業投資意愿減弱，在此情況下，減稅等財政政策成為最為重要的選擇。減稅有助于降低企業成本，增大企業盈利水平，提升企業投資回報率，既增強企業投資的動力，也使得相關商品更加具有國際競爭力。尤其是在近年來部分新興經濟體匯率大幅貶值的情況下，我國商品的競爭力受到影響，通過減稅有助于緩解企業出口困難，為促進我國宏觀經濟穩定起著重要作用。

從擴大消費拉動內需的角度看，財政政策應持續加力。我國消費率不僅低于發達國家，而且低于發展中國家平均水平，預示我國消費空間較大的事實。近年來我國消費對經濟增長的拉動作用在增大，體現了我國消費潛力已經開始釋放。未來財政政策應更側重激活消費的政策調整，一是加快社會保障體系建設，提升民眾的消費意愿，重點應著力完善養老保險體系及醫療保險體系。二是穩步推動收入分配改革，提升消費的邊際傾向。重點推進個人所得稅由分類向綜合轉變，切實增大個人所得稅對調節收入分配差距的作用。

財政政策亟待創造新空間

當前宏觀經濟問題亟待財政政策發揮更大的作用，但財政政策必須有相應的空間，否則減收增支的積極財政政策不僅難以起到穩增長促發展的目標，而且可能滋生新的財政風險。結合中國實際情況來看，當前也面臨財政債務結構性風險升級等問題，積極財政政策的落實亟待進一步拓展財政政策新空間。

首先，財政赤字率空間較大有助于解決我國積極財政政策的收支矛盾，可以考慮通過提升財政赤字率以增大擴張性財政政策力度。我國當前的赤字率仍然顯著低于發達大國的水平，而且低于歐盟所倡導的3%的赤字率標準，即便與我國歷史水平相比，改革開放以來我國財政赤字率均小于3%，預示我國財政政策整體處于比較穩健的情形，我國財政赤字率空間仍然較大，可以考慮2016年我國進一步將赤字率提升至3%以上。在去年底的全國財政工作會議上，財政部樓繼偉部長明確指出，要繼續實施積極的財政政策并加大力度，逐步提高赤字率。預示財政赤字率的提升將進入政策層面。

其次，中央地方財政債務空間的結構性調節，有助于增大積極財政政策空間。雖然我國有些地方政府債務存量較高，而且伴隨著房地產市場的降溫所引發的土地財政收入大幅下降等問題，地方財政債務風險出現上升的現象，但今年及未來持續的債務置換有望緩解地方政府的債務風險。同時，中央財政債務負擔并不高，近兩年來中央政府債務占GDP比例有望維持在15%左右的水平，而且中央政府還有大量的央產，這相比美國、歐洲、日本等面臨巨額債務壓力問題而言，我國中央財政顯然具有較大的空間，未來通過增大中央財政債務融資，并借助轉移支付或者專項撥款等方式可以為地方提供較大的資金支持，由此也預示了積極財政政策空間的增大。

第三，巨額外匯儲備與財政現金為加大積極財政政策力度所需的現金流提供了重要保障。我國近期外匯儲備出現了下降現象，但外匯儲備依然在3萬億美元以上，雖然外匯儲備是央行的資產，財政部門不能隨意使用，但經濟高速發展所帶來的貨幣需求的較快擴張使得外匯儲備逐步成為央行的鑄幣稅，政府使用外匯儲備的自由度在提升，外匯儲備財政化的現象越發突出，這大幅提升了我國政府的對外支付能力。同時，政府存放在央行的財政現金長時間保持在3萬億元左右。巨額外匯儲備與財政現金為政府實施積極財政政策提供了重要的保障，也為積極財政政策創造了新空間。