政府定價成本監審法律制度的反思與建構
——以城市供水成本監審為例

殷 明

（中共安徽省委黨校（安徽行政學院）,安徽 合肥 230022）

一、問題的提出

2015年，中共中央、國務院印發的《關于推進價格機制改革的若干意見》指出，進行水、石油、天然氣、電力、交通運輸等領域價格改革，將政府定價范圍縮小到重要的公用事業、公益性服務和網絡型自然壟斷環節；建立科學合理的價格調控體系和公開透明的價格監管體制機制，更好發揮政府彌補市場缺陷的作用；推動公用事業、公益性服務經營者加大信息公開力度，接受社會監督，保障社會公眾知情權、監督權。開展成本監審是政府制定價格的前提，進一步完善政府定價成本監管法律制度，對于提高價格監管水平具有重要作用。

目前，我國已經建立起以《價格法》為核心，《政府制定價格成本監審辦法》和《政府價格決策聽證辦法》為重要組成部分，以各省、自治區、直轄市及計劃單列市制定的相關實施細則為主要內容的政府制定價格的規制體系。

但是近年來，雖然各級政府價格主管部門在制定或調整城市居民供水價格、居民生活用電價格、居民管道煤氣價格、城市出租車運價等關系群眾切身利益的政府指導價或政府定價的過程中逐漸引入和完善政府定價聽證制度和政府定價成本監審制度，但是每次定價聽證會都似乎背離群眾預期而滿足經營者的調價申請。一些學者研究了有線數字電視收視維護費[1]、輸配電定價[2]、天然氣輸配定價[3]以及公用事業價格[4]的成本監審實踐，從成本監審的技術角度提出了進一步完善的意見建議。

本文認為定價成本監審制度沒能實現其立法目標，核定全國或一定范圍內經營者生產經營同種商品或者提供同種服務的社會平均合理費用支出。即使已經制定出有關特定領域的定價成本監審實施細則，初步確定合理的費用項目名稱和標準，但是在一些關鍵點上沒有具體規定而是模棱兩可的，存在著自由裁量的空間，定價成本監審部門很難核定出真實、合法和合理的定價成本。我們將以相對成熟的城市供水定價成本監審法律制度為例，說明上述成本監審機構偏離核定合理成本的過程和機制，并提出完善政府定價成本監審法律體系的對策建議。

二、《定價成本監審辦法》的局限性

我國的定價成本監審法律制度建設是一個不斷發展完善的過程，1998年5月1日起實施的《價格法》只是就政府定價前開展成本調查提出原則性要求，2001年起施行的《政府價格決策聽證暫行辦法》明確規定，申請人提出定調價申請，需要提供成本信息。2002年11月1日原國家計委發布的《重要商品和服務價格成本監審暫行辦法》是我國政府定價成本監審法律體系發展的分水嶺，是第一部專門規范政府定價成本監審活動的部門規章。此后，2006年正式制定《政府制定價格成本監審辦法》，2017年修訂《政府制定價格成本監審辦法》，這部規章詳細規定了成本監管最核心、最重要的制度，更加注重加強壟斷行業監管、規范成本監審行為，標志著政府成本監管進入科學監管、制度監管的新階段。但是新的定價成本監審辦法依然存在一系列局限，即使可以保證定價成本的資料真實性和項目合法性，也很難保證定價成本的合理性。

目前，新的成本監審辦法可以有效解決成本資料的真實性問題。對于申請定調價生產經營者來說，提供不真實成本資料的違法成本很高。“經營者拒絕提供成本監審所需資料，或者提供虛假資料、不完整提供資料的，定價機關可以中止成本監審、按照從低原則核定成本，并將其不良信用記錄納入全國信用信息共享平臺，實施失信聯合懲戒”。

另外，新的成本監審辦法已經解決納入成本監審的費用項目的合法性問題。一方面，從二十四條至三十八條，明確規定必須納入成本監審的費用項目名稱以及核定原則；另一方面，第三十九條又明確規定不得納入成本監審的費用項目。這些規定有效限制監審機構的自由裁量權，只有按法定項目核定的費用才可以納入定價成本。

但是新成本監審辦法就費用項目是否符合相關性和合理性只做出原則性規定。相關性原則，即“計入定價成本的費用應當與定價商品或者服務生產經營過程直接相關或者間接相關”。合理性原則，“計入定價成本的費用應當反映生產經營活動正常需要，并按照合理方法和合理標準核算；影響定價成本水平的主要技術、經濟指標應當符合行業標準或者公允水平”。正是在相關性和合理性的原則規定上，容易出現一些問題，各地和各行業對于相關性和合理性的解釋可能不同，給各地的成本監審機構留下自由裁量空間。為限制自由裁量權，國家發改委試圖制定行業性的成本監審辦法。現在以《城市供水定價成本監審辦法（試行）》以及地方政府的實施細則的出臺過程來說明中央和地方政府怎樣解決成本監審的合理性問題。

比較2006年國家發展改革委印送征求意見稿和2010年公布施行試行辦法（發改價格［2010］2613號），兩者之間很多條款的差異比較大，就合理性問題來說下述三個問題比較重要：

（一）確定供水企業合理的生產能力利用率。在城市迅速擴張的背景下，這是核定定價成本中爭議最大的焦點問題。地方政府投資新建經濟開發區、政務區或居民生活區，建成之前供水企業作為公用事業企業必須投入資金建設供水生產設備和運輸管道。如果新建區沒能充分利用，甚至閑置，那么企業投資的生產設備的固定資產折舊應當計入定價成本嗎？

2006年征求意見稿第二十條將合理的超前建設率暫定為20%，那么本期固定資產折舊就是本期固定資產折舊總額乘以本期生產能力利用率。本期生產能力利用率＝本期實際日綜合生產能力÷設計日綜合生產能力×100%＋合理超前建設率。2010年《試行辦法》規定“實際供水量不低于設計供水量60%的，按照本期折舊核定，實際供水量低于設計供水量60%的，按照下列公式核定：核定折舊費=本期折舊費×實際供水量÷（設計供水量×60%）。”雖然《試行辦法》回避超前建設率這個概念，但是通過規定“實際供水量占設計供水量60%則按照本期折舊核定”，事實上將超前建設率提高至40%。

（二）供水企業合理的人員數量問題。對于成本監審部門來說，多少供水企業員工是合理的是個棘手問題，職工數量多于供水企業的生產經營需要，則多支出職工薪酬；反之，不能完成生產經營任務，要遭受損失。《試行辦法》制定《城市供水企業人員上限標準參考表》，并授權“各省、自治區、直轄市人民政府價格主管部門可參照本表，結合當地實際制定城市供水企業人員上限標準”。其實《參考表》的合理性不足，對比2010《城市供水企業人員上限標準參考表》與原城鄉建設部1985年印發的《自來水廠生產工人配備參考標準》，發現兩者的數值居然一致。一些地方政府并沒有參照這個參考表，例如2013年印發的《江蘇省城市供水定價成本監審辦法》的第十五條完全回避了參考表，“職工人數按企業在編及正式簽訂勞動合同的在崗人員核定，各項人員數量按年平均人數計算”。

（三）合理確定管網漏損率問題。自來水通過管網運輸，管網漏損不可避免，產銷之間存在差額，但是管網漏損率高低與企業的管理水平密切相關。管網漏損率指管道漏水量與供水總量之比，管道漏水量指供水總量與各類用戶實際使用水量之差，用戶實際使用水量包括收費的 （即售水量）和不收費的（即免費供水量）。如何根據不同的供水規模、范圍、密度及抄表到戶等情況合理確定產銷差率或管網漏損率。2010年《試行辦法》規定，“管網漏損率按照行業主管部門的城市供水管網漏損控制及評定標準相關規定核定”；管網基本漏損率不應大于12%，但可以根據居民用戶按戶抄表的比例、單位供水管長和年平均出廠壓力值進行修正，最高可以增加6%，也可最高減低2%。另外，一些地方政府也并沒有貫徹執行，例如江蘇省制定的《城市供水定價成本監審辦法》并未采用管網漏損率，而采用產銷差率，并將上限界定為16%，將無償供水量剔除出核定供水量，不計入單位定價成本。

綜上所述，雖然《城市供水定價成本監審辦法》在限制定價成本監審機構的自由裁量權方面取得顯著進步，但在最為重要的生產能力利用率、職工數量和管網漏損率三個方面為地方政府留下一定自由裁量權。一般來說，公用事業價格之所以控制不住，投資沖動、人浮于事和管理不善是三大原因，而《監審辦法》不僅沒有起到監督企業的作用，反而將企業的現狀合法化。

三、定價成本監審法律制度的困境及其原因

綜上所述，定價成本監審制度保護供水企業和地方政府而不是普通消費者的利益，因其沒有通過超前建設率抑制供水企業投資欲望，通過管網漏損率迫使企業提高管理水平和通過企業定員標準提高生產效率。為什么目前的定價成本法律制度會違背其立法目的，從緊箍咒轉變成了護身符，有如下兩方面原因。

（一）主管部門和行業利益

制定《監審辦法》遵循主管部門和行業的相互妥協的邏輯。按照規定，制定部門規章，在起草階段，凡是涉及國務院其他部門的職責或者與國務院其他部門關系緊密的，起草單位應當充分征求國務院其他部門的意見；在送審階段，有關機構或者部門對規章送審稿規定的主要制度存在較大爭議，起草單位未與有關機構或部門協商的，法制機構可以緩辦或者退回起草單位。 那么，由國家發展改革委負責起草的《城市供水定價成本監審辦法》在起草階段必須征求住房和城鄉建設部的意見，但是與國家發展改革委的成本監審和制定價格職責不同，住房和城鄉建設部承擔著開發和保護水源、制定城市用水規劃、保證城市供水安全和提倡節約用水等多項職責。在這種情況下，兩個部門往往反復地征求意見，除非上級部門或領導的權威決策。

上述部門代表了對不同公共利益的追求，事實上制定 《監審辦法》的過程往往摻雜部門和行業利益。以《城市供水管網漏損控制及評定標準》（CJJ92-2002)為例，其主編單位為行業協會，參編單位中四家是供水企業，三家是管網漏損檢測和控制設備技術提供公司，一家是城市建設設計研究機構，他們共同制定城市供水管網漏損率的評定標準。最終選擇12%作為管網漏損率的基準值，修正后則在16%－10%之間。如果將其與制定標準所依據的行業數據進行比較，即1999年城市供水企業的平均漏損率15.14%，則發現與其說這份行業標準是約束企業提高管理水平，不如說其為大多數供水企業的管網漏損率背書，維護了供水企業的利益。2016年頒布的《城鎮供水管網漏損控制及評定標準》（CJJ92-2016)沒有規定更加科學和嚴格的城鎮管網漏損率，“鑒于目前國內大部分城鎮未對漏失水量進行統計計算，因此，規定漏失率不應大于修正后漏損率評定標準的 70%”。

（二）地方政府和企業利益

地方政府可以制定《監審辦法》的實施細則，但是地方出臺的實施細則往往偏離了《監審辦法》的原則規定，進一步維護地方政府和供水企業的利益。

按照城鄉規劃法的規定，地方政府城市建設和發展，“應當優先安排基礎設施以及公共服務設施的建設”，供水、排水、供電、供氣、道路、通信、廣播電視等都屬于應當優先安排建設的基礎設施。按照地方政府的城市規劃，供水企業必須投入資金新建、擴建和改建水廠，向規劃區域增加鋪設供水管網以及新建加壓站等。大多數情況下，城市供水企業本身就是地方政府所屬企業，接受市國資委的領導和監督。

城鄉規劃可能在經濟社會復雜變化之下偏離規劃預期或者實現預期時間較為漫長，先期投資的供水基礎設施就不能實現其效益，成為某種程度上的閑置固定資產。如果不適當的超前投資被排除出供水定價成本，供水企業要承擔資產閑置的損失，而相應地地方政府必須投入財政資金補貼企業這部分不合理的成本費用。如果將這部分成本計入定價成本，則可以將投資成本和風險轉移給城市供水消費者承擔，地方政府則避免可能的財政補貼。這是《監審辦法》最終提高超前建設率的原因。

綜上所述，主管部門和行業、地方政府和企業制定了維護自身利益的條款，其深層次原因是制定部門規章和規范性文件的主體結構和運行機制。

四、完善政府定價成本監審制度的對策建議

定價成本監審在推動企業發展、保障人民權益和保證政府合法、合理定價等方面發揮重要作用。當前背景下定價成本監審工作存在的局限和面臨的困境不解決，將會制約我國價格成本監審工作的開展，價格機制改革也將陷入停滯。我們認為完善政府定價成本監審制度的路徑包括以下幾個方面：

（一）建立大數據庫，細化核定標準

目前一些地方和行業的政府定價成本監審辦法，已經不能核定生產經營者合理成本，起不到規制作用，不利于行業的可持續發展。需要各級定價機關積極與行業主管部門及審計、財政等部門加強溝通配合，重新細化修訂相關定價成本監審項目和標準，使成本監審更為實際有效，操作阻力減小，合理界定運營成本，規范成本費用支出。

另外，細化的項目和核定標準可以有效限制執行機構的自由裁量權。在制定地方和行業的成本監審辦法之后，政府定價機構在開展成本監審工作時依然可以在一定空間內自由解釋對相關項目和標準的界定，進而依然可能濫用自由裁量權、謀取私利，因此細化納入定價成本的具體成本費用項目和核定標準，限制執行機構的自由裁量權就非常重要。

對于細化項目和核定標準來說，準確和完整的成本費用信息是基礎。政府定價機構應當準確掌握水、石油、天然氣、電力、交通運輸等領域企業生產經營數據，包括企業盈利水平、主營業務和非主營業務的比例、職工薪酬水平、生產設備和設施建設情況、供銷差率、原材料消耗、固定資產折舊、管理費用、銷售費用和財務費用等成本費用支出情況，掌握單個企業的生產經營成本費用情況只是建立大數據庫的基礎，各級政府定價機構以統一的標準建立各自同行業和同地區的企業數據庫，最終建立全國統一大數據庫，同時各地開展政府定價成本監審的數據也一并納入大數據庫，并建立成本監審數據綜合管理平臺。在數據綜合管理平臺內部可以按照生產經營規模、城市人口數量和地理面積等指標分類，再通過數據的共享、交換和對比，得出不同行業、地方和時期的全社會平均合理成本費用支出，并以此制定企業定價成本監審的標準。

（二）召開聽證會，廣泛聽取意見

國務院價格主管部門和省、自治區、直轄市人民政府價格主管部門應當根據不同商品和服務成本的實際情況，按照價格管理權限制定具體商品和服務定價成本監審辦法。

雖然按規定，起草部門規章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關機關、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應當向社會公布，征求社會各界的意見；起草單位也可以舉行聽證會。但是目前發改委普遍采取在政府網站上公開征集意見，進行實地調查研究以及召開由有關單位、專家參加的座談會和論證會的方式聽取意見，而沒有舉行聽證會。地方政府制定具體行業定價成本監審辦法的程序與國家發改委一樣。

正如上述，實地調研、座談會和論證會往往只有主管部門和行業利益表達意見而缺失了消費者的意見表達，從而不是彌合而是掩飾意見分歧，并將部門或行業利益合法化；那么，為了在部門規章制定過程中充分考慮一般公民的意見和權益，必須將聽證會納入制定具體成本監審辦法的程序，因為聽證會除了有助于制定部門平等地聽取各方的意見和建議，從而作出合理的決定之外，與基層調研、座談會和論證會不同的是聽證會必須公開舉行，制定部門必須就聽證參加人的提問和意見作出公開的充分和合理的回應，從而可以獲得公眾的理解和支持。

因此制定地方和行業的 《政府定價成本監審辦法》時，必須舉行立法聽證會，并且將聽證人對聽證參加人的疑問、意見和建議的分析和答復情況，通過政府網站或其他公共媒體公開發布出來，接受公眾監督。例如起草《城市供水定價成本監審辦法》這樣的部門規章，國家發改委成本監審司應當舉行立法聽證會，聽取公眾的意見并公開對其的分析和回應，就合理的超前建設率、管網漏損率、職工人數等重要審核標準作出充分和合理的說明。

（三）加強外部監督，擴大審查范圍

政府定價成本監審辦法是開展成本監審的基本依據，為了提高政府規章和行政規范性文件的質量，不僅需要完善程序，通過召開聽證會，來廣泛的面對面征集意見建議，破除利益集體和部門利益問題，也需要加強外部監督，擴大審查標準范圍，特別是開展合理性審查倒逼制定機關提高質量。為了保障部門規章質量以及加強對規章的監督，國務院規定部門規章于公布30日內，由中央政府部門法制機構報送國務院法制機構審查備案，以此建立規章備案審查制度。

備案審查的內容包括規章“是否超越權限；下位法是否違反上位法的規定；地方性法規與部門規章之間或者不同規章之間對同一事項的規定不一致，是否應當改變或者撤銷一方的或者雙方的規定；規章的規定是否適當；是否違背法定程序”。顯然，備案審查沒有明確要求法制機構審查規章的必要性、可行性、科學性和合理性，地方上的規定與之類似，大多數也只審查規范性文件的合法性，而排除合理性審查。

在起草階段規定起草單位應當說明部門規章和規范性文件的必要性、可行性和科學性，甚至提出社會風險評估、成本效益分析等等新的要求，送審或備案時，法制機構卻并不審查其合理性而只就制定主體、權限、程序、內容、形式是否合法進行審查。如上所述，國務院部門或地方政府及其部門可能偏向部門、行業、地方政府和企業利益，只有加強審查監督，才能倒逼其提高立法質量，維護公共利益。

一方面備案審查機構要對制定的地方和行業《定價成本監督辦法》開展可行性、合理性和公平性審查。此外應當公開審議相關規定的辦公會議會議紀要，紀要中應當歸納總結辦公會議的討論和決定情況，對不同意見應當特別載明；另外明確規定會議記錄是依申請應當公開的政府信息范圍；會議紀要和會議記錄應當作為備案審查的立法材料，提交本級人民政府法制機構。因為公開制定機構的負責人就合理性的討論和決定情況，理由不充分、顯然不合理的規定就可以接受公眾的評議和監督。

注釋：

①城市供水管網漏損控制及評定標準，CJJ92-2002。

②這份行業標準的主編單位為中國城鎮供水協會，參編單位為建設部城市建設研究院、上海市自來水市北有限公司、天津市自來水（集體）有限公司、深圳市自來水（集團）有限公司、成都市自來水總公司、金迪漏水調查有限公司、上海市匯晟管線技術工程有限公司、北京埃德爾集團。