國家公園如何統籌“最嚴格的保護”和“綠水青山就是金山銀山”

文 蘇紅巧 蘇楊

國家公園體制的建立過程，也是我國自然保護地管理體制機制改革創新的過程。國家公園需要機制創新，才可能同步實現“最嚴格的保護”和“綠水青山就是金山銀山”。

國家公園是指以保護具有國家代表性的自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸域或海域。在國家公園這一空間區域內，如何統籌“最嚴格的保護”和“綠水青山就是金山銀山”？這個“最嚴格”，是否就是嚴格按照現有法規進行“嚴防死守”？這里面的“保護”究竟指的是什么？“實行最嚴格的保護”的自然保護地區域（全國主體功能區規劃中的禁止開發區域）是否就基本等同于禁區？只有科學理解“最嚴格的保護”，通過體制機制創新（以構建基于細化保護需求的保護地役權制度和國家公園產品品牌增值體系為核心），才能夠在實現“最嚴格的保護”基礎上，將生態產品的價值可持續地變現，形成綠色發展的模式，將保護好的綠水青山轉化為金山銀山（以下簡稱“兩山轉化”）。

科學理解“最嚴格的保護”才能正確理解“綠水青山就是金山銀山”

2017年5月，在中共中央政治局第四十一次集體學習上（主題是推動形成綠色發展方式和生活方式），習近平總書記強調：“必須把生態文明建設擺在全局工作的突出地位……推動綠色發展，建設生態文明，重在建章立制，用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態環境”；同年9月，中辦國辦印發的《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）明確，“國家公園是我國自然保護地最重要類型之一，屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控范圍，實行最嚴格的保護”。2019年6月，中辦國辦印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）提出的五項基本原則中包括了以下兩項：“堅持嚴格保護，世代傳承”（牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把應該保護的地方都保護起來，做到應保盡保）和“堅持生態為民，科學利用”（踐行綠水青山就是金山銀山理念，探索自然保護和資源利用新模式）。

從習近平總書記的重要講話和中央層面出臺的國家公園相關文件中可以看出，生態文明時代需要“最嚴格的保護”，而“最嚴格的保護”應該是最嚴格地按照科學來保護。

生態文明時代需要“最嚴格的保護”

自黨的十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”以來，國家公園的地位經歷了“自然保護地體系的代表”（《總體方案》）向“自然保護地體系的主體”（黨的十九大報告）的轉變，國家公園的保護要求從“實行更嚴格保護”（《生態文明體制改革總體方案》）變為了“實行最嚴格的保護”（《總體方案》），這些轉變體現了中央“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”的決心，表明未來自然保護地的管理體制都要向國家公園體制看齊，都需要“實行最嚴格的保護”。

從“更嚴格”的提法變到“最嚴格”，這期間發生了什么？導致這個轉變的原因有很多，“祁連山事件”是重要的推動因素。

大量的違規審批、未批先建、手續不全的采礦探礦和水電開發活動，使祁連山區域局部植被破壞、水土流失、地表塌陷，下游河段出現減水甚至斷流現象，水生態系統受到嚴重破壞。在習近平總書記多次批示要求抓緊整改、中央有關部門督促的情況下，甘肅省相關部門仍然沒有重視，未下大力度整改，導致中央督察組直接介入專項督查，最終包括3名省級、8名廳級和數十名處級干部在內的諸多官員被問責。自此之后，“最嚴格的保護”深入人心（尤其是政府部門相關的管理人員），環境保護方面的“黨政同責、一崗雙責、失職追責”真正落地。

盡管如此，由于“以經濟建設為中心”的傳統發展觀慣性強大，迄今仍有不少地方未形成“共抓大保護、不搞大開發”的合力。例如，2018年9月，就侵占破壞自然保護區問題，生態環境部約談8省地方領導和3省林業廳領導，要求嚴格自然保護區管理，推進中央環保督察和“綠盾2017”整改落實，禁止以損害自然保護區為代價謀求一時一地的經濟增長。據統計，2018年全國各地調查處理涉及自然保護區的問題線索多達14000多個，追責包括6名廳級干部和150名處級干部在內的900人。在如此的高壓態勢下，自然保護區破壞問題仍屢禁不止，這一方面說明，進入生態文明時代后，我們必須通過“最嚴格的保護”才能保住綠水青山，另一方面也說明，目前操作的“最嚴格的保護”標準和做法似有不合理之處，許多地方可能難以實施若干法規字面上的“最嚴格的保護”，即便實現這樣的“最嚴格的保護”也有可能導致保護效果反而不理想。從學術角度，辨析“保護”和“最嚴格的保護”已成當務之急。

“最嚴格的保護”是最嚴格地按照科學來保護

“最嚴格的保護”提出了以國家公園為主體的自然保護地體系的管理要求，這是否意味著自然保護地范圍內就不能發展、一草一木皆不能動了呢？回答這個問題，首先需要探討“保護”的含義。從自然保護地起源地（美、英、法等歐美國家）的保護歷史看，“保護”一詞，對應的英文單詞有protection和conservation，相對應的擁護者被稱為protectionist和conservationist：前者強調的是“no use”，即嚴防死守、禁止一切利用的保護；后者則強調“legitimate use”“wise use”，即寓保于用，秉承保護第一的前提下，合理合法地進行資源利用，然后再反哺于保護。自然保護地建立早期（1872—1970年左右），protectionist居主導地位，當時認為保護與發展不可兼顧（incompatible with each other），完全對立。隨著社會的發展、對自然認知水平的提高，人們發現保護與發展是可以相伴而生的（conservation and development are seen as two faces of the same coin），conservationist開始逐漸增多，逐漸居于主導地位，并一直持續至今。

自然保護地主流的保護理念從protection向conservation的轉變，可以從世界上規模最大的政府間環保組織——世界自然保護聯盟（International Union for Conservation of Nature，簡稱IUCN）的發展史管窺。1948年，IUCN成立時，名稱為IUPN（International Union for the Protection of Nature）。但是在具體的實踐過程中，IUPN的自然生態學專家（多數是生物學專家）逐漸開始用系統的方法來考慮生態系統中各要素相互之間的關系：孤立的、“防衛式”的對單一物種或區域的protection在現實中既不科學也不可行，取而代之的是積極向上的、考慮有效保護和合理利用的conservation。該組織的發展目標也從單一的、嚴格的自然保護，轉變為要兼顧自然保護和人類福祉。由此，在1956年，IUPN改名為IUCN。1980年，為了促使政府部門、自然保護專家（conservationist）、原住民、社會發展實踐者（如工商業、交易協會等）等不同利益相關者形成保護合力，探尋更為聚焦生物資源（living resources）管理的方法， IUCN發布《世界保護戰略》（the World Conservation Strategy，簡稱WCS）。其3條準則是：①維護支撐人類生存和發展的關鍵生態過程和生命支撐系統（如營養物質循環、水質凈化等）；②保護遺傳多樣性（自然界生物所蘊藏的基因物質），這是關鍵生態過程和生命支撐系統得以可持續的重要基礎，例如遺傳多樣性保護可以為動植物的分類進化提供有益資料，為制定珍稀瀕危物種保護方針和措施、動植物育種等奠定基礎；③確保對物種和生態系統的可持續利用（尤其是魚類和其他野生動物，森林和牧場），這些物種和生態系統對廣大鄉村社區和多數工業活動具有重要的支撐作用。從IUCN的發展歷程和WCS可以看出，自然保護一方面需要集合各方力量，通過形成利益共同體，來形成保護的合力；另一方面，需要基于對自然生態系統結構、過程和功能規律的認識，采取科學的、動態的、適應性的保護措施，而非簡單地嚴防死守。

基于對“保護”的認識，可以辨析《總體方案》中“最嚴格的保護”是指conservation還是protection。《總體方案》中的相關表述為：①“國家公園是指由國家批準設立……，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。建立國家公園體制……對于推進自然資源科學保護和合理利用，促進人與自然和諧共生……具有極其重要的意義”；②國家公園“屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域”。《全國主體功能區規劃》中強調，規劃中的“‘開發’特指大規模高強度的工業化城鎮化開發，禁止/限制開發區域，并不是限制發展，而是為了更好地保護這類區域的農業生產力和生態產品生產力，實現科學發展”；③“建立社區共管機制，……，明確國家公園區域內居民的生產生活邊界……周邊社區……鼓勵通過簽訂合作保護協議等方式，共同保護國家公園周邊自然資源”。從這些表述中可以看出，“最嚴格的保護”指的應該是最嚴格的conservation，是“最嚴格地按照科學來保護”，需要基于對自然生態系統結構和過程的認識，細化保護對象的保護需求，統籌考量以土地權屬為代表的社會經濟限制條件。對于未受過人類干擾的原始生態系統（荒野區域）、瀕危的種群，根據其保護需求嚴格管理，對于不瀕危的種群，則堅持合理利用，實現生態、社會、經濟效益的最大化。

創新機制統籌“最嚴格的保護”和“綠水青山就是金山銀山”

國家公園以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的。“大面積”可以更好保護自然生態系統的原真性和完整性，但是在我國這樣人口密度極高且土地制度相對復雜的國家，這也意味著國家公園不可能建在無人區（即便核心保護區域也是如此），而是存在大量的原住民和集體土地。國家公園建設必須妥善處理“最嚴格的保護”（保護綠水青山）與當地社區發展（轉化為金山銀山）之間的關系。國家公園體制的建立過程，也是我國自然保護地管理體制機制改革創新的過程。國家公園需要機制創新，才可能同步實現“最嚴格的保護”和“綠水青山就是金山銀山”。

國家公園是需求最迫切也是條件最好的兩山轉化地

《總體方案》明確，國家公園要堅持“生態保護第一”和“全民公益性”。在這樣的約束下，一方面，作為自然保護地體系的主體，國家公園需要“實行最嚴格的保護”；另一方面，國家公園范圍內部還有大量社區和人口，具有實現“綠水青山就是金山銀山”的迫切需求。同時，與其他區域相比，國家公園及其周邊區域的資源價值高、改革難度相對較小，可以作為生態文明制度建設的先行先試區，具備實現“綠水青山就是金山銀山”的最好條件。

國家公園內及周邊社區發展好了且直接受益于保護，才能形成共抓大保護的合力。保護地內的原住民是保護地管理的利益相關方之一，是保護的重要參與方，卻經常因利益不同與保護區產生沖突，甚至可能因為要維持自身的生產生活而走到保護的對立面上去。如果沒有原住民全方位參與治理并分享到保護成果，沒有全國其他的力量介入幫助以彌補治理能力短板，自然保護地就難以形成有利于保護的利益共同體——自然保護地從來就不是自然而然就能保護的地方。這種協調保護與發展的必要性其實還可放大到整個生態文明建設中：中國的生態文明本質上是發展概念而非保護用語，生態是用來修飾文明的，這樣的發展才是兼顧全面的、全民參與的、可持續的發展。利益相關方通過多元共治形成利益共同體，從而共抓大保護，共同致力于先保護然后轉化保護成果，這就使生態價值觀和發展價值觀得到了統一。目前，在國家公園這樣中央重視、傳統發展壓力小、地方政府“舍得”不計一時一地的經濟收入的區域，才可能形成全面的制度和完成這樣的轉變，才能讓大家“看得見”生態文明，實現“綠水青山就是金山銀山”。

機制創新才能同步實現“最嚴格的保護”和“兩山的轉化”

國家公園體制試點區能否在保護地中率先同步實現“最嚴格的保護”和“兩山的轉化”？若延續過去的管理思路，困難是顯著的：“一刀切”的保護措施既不合理也難以操作，存在如大規模的生態移民和集體土地收購成本過高等問題。基于細化保護需求的保護地役權制度和國家公園產品品牌增值體系為核心的機制創新，則提供了一種可以統籌“最嚴格的保護”與“綠水青山就是金山銀山”的思路。

構建基于細化保護需求的保護地役權制度，精準協調保護和發展的矛盾。最嚴格的保護是“最嚴格地按照科學來保護”，“最嚴格地按照科學來保護”需要注重長期的科研基礎監測、根據保護對象的保護需求采取積極主動的適應性管理辦法、科學保護的前提下提倡合理適度的利用、將環境教育納入國民教育體系、注重社會參與，使保護更科學、保護惠及全民的方式更多、參與保護的力量更大。《總體方案》中：“集體土地在充分征求其所有權人、承包權人意見基礎上，優先通過租賃、置換等方式規范流轉，由國家公園管理機構統一管理……集體土地可通過合作協議等方式實現統一有效管理。探索協議保護等多元化保護模式”。“最嚴格地按照科學來保護”可以通過協議保護的方式，通過基于適應性管理方法的保護地役權制度來實現，即通過簽訂保護地役權協議，實現國家公園管理機構統一管理下的精準保護。其技術路線通常是：明確主要保護對象，細化其在各細分空間（不是現在的國家公園試點區規劃中那樣大而化之的四區）上的保護需求，確定保護需求和原住民的生產、生活行為之間的關系，形成管理原住民行為的正負清單，并配套不同的激勵方式（如賦予國家公園品牌的使用權，《總體方案》也提出“鼓勵當地居民或其舉辦的企業參與國家公園內特許經營項目”）。

構建國家公園產品品牌增值體系，實現“兩山的轉化”，讓國家公園內及周邊社區居民受益于保護并成為保護的重要力量。《指導意見》提出要“探索全民共享機制”，在保護的前提下，在自然保護地控制區內劃定適當區域開展生態教育、自然體驗、生態旅游等活動，構建高品質、多樣化的生態產品體系。國家公園品牌增值體系的構建，是國家公園及其周邊區域生態產品價值機制的重要方面，可以實現資源環境的優勢轉化為產品品質的優勢，并通過品牌平臺固化推廣體現為價格優勢和銷量優勢，最終在環境友好和社區參與的情況下實現單位產品的價值明顯提升，即實現綠水青山向金山銀山的轉化。借鑒法國大區公園和國家公園的經驗，這一體系包括產品和產業發展指導體系、產品質量標準體系、產品認證體系、品牌管理和推廣體系等，其空間基礎則是國家公園特色小鎮。《總體方案》指出，要“引導當地政府在國家公園周邊合理規劃建設特色小鎮”。經過篩選的一二三產業的產品按照品牌體系的要求進行加工生產，在特色小鎮的旅游產業中進行綜合，即通過旅游將三產整合，達到旅游業態豐富、區域發展帶動作用強、經濟效益好的效果，實現綠水青山向金山銀山的轉化。

通過機制創新，國家公園統籌“最嚴格的保護”和“綠水青山就是金山銀山”，在自然資源最嚴格地按照科學保護的前提下，進行合理的利用，不但可以產生一定的經濟效益，而且嚴格地按照科學要求進行資源利用的過程，也是進行資源保護宣傳教育的一個重要途徑，有利于使不同的利益相關方形成利益共同體，進而集合各方力量形成保護合力。