多方合力妥善解決煤炭“去產能”后續問題
—— 以河北省為例

李維明 任世華 田 輝

(1.國務院發展研究中心資源與環境政策研究所，北京市東城區，100010；2. 煤炭科學研究總院煤炭戰略規劃研究院，北京市朝陽區，100013；3. 國務院發展研究中心金融研究所，北京市東城區，100010)

為貫徹落實黨中央、國務院關于推進供給側結構性改革、抓好“去產能”任務的決策部署，2016年2月國務院印發了《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》，穩步推進化解煤炭行業過剩產能、推動煤炭企業實現脫困發展。在這一背景下，作為我國中東部煤炭資源城市(區域)的典型代表之一，近年來河北省化解產能過剩工作取得積極進展，但面臨的后續問題與挑戰不容忽視，亟待多方努力，妥善解決煤炭“去產能”后續問題，推動煤炭行業實現健康可持續發展。

1 河北省化解煤炭產能過剩頗具復雜性和典型意義

1.1 河北省煤炭行業化解過剩產能較其他省份更具復雜性

(1)地處京津冀重點區域，環保要求高、壓力大。原環境保護部等聯合發布的《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》明確，京津冀大氣污染傳輸通道包括“2+26”城市，其中河北省8個城市屬于該范圍；要求實現煤炭消費總量負增長，解決煤炭利用污染物排放問題。

(2)化解過剩產能比重高。按照《河北省煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的實施方案》提出的目標，用3～5年時間，關閉退出煤礦123處，淘汰生產能力5103萬t/a，分別占到2015年全省煤礦數量和產能的62.12%和42.05%，遠高于全國平均水平。

(3)總量性“去產能”。河北省已探明保有煤炭資源中，已利用資源占80%，未利用資源占7%，勘探區占13%。河北國有控股重點煤礦剩余地質儲量約80億t，其中“三下壓煤”46億t，占57%。由于村莊搬遷征地難、費用高，村莊壓煤(占“三下壓煤”42%)難以得到解放。現有煤炭產能退出后，已基本無可接續資源，是實實在在的總量性“去產能”。

(4)化解煤炭過剩產能與化解鋼鐵過剩產能疊加。河北省是全球鋼鐵重點產地，煤炭是支撐鋼鐵產業發展的重要基礎。作為河北省經濟發展的兩大重要支柱，煤炭和鋼鐵行業同時化解過剩產能，為河北省經濟社會發展帶來巨大的挑戰。

(5)經濟發展還將依賴煤炭。河北省一次能源消費結構中，煤炭占絕對比重。雖然目前已有的相關產業對煤炭需求會有所下降，但河北省正處于快速發展期，并將承接大量從京津地區轉移出來的制造業，經濟社會發展對煤炭產品的依賴仍將持續相當長時間。

1.2 河北省化解煤炭過剩產能具有典型意義

河北省化解煤炭過剩產能是切實落實國家供給側結構性改革和“四個革命，一個合作”能源革命戰略的具體體現;是推進煤炭供給側結構性改革、助力高質量發展，提升河北煤炭行業可持續發展能力和河北整體競爭力的重要舉措。河北省化解煤炭過剩產能的復雜性遠超其他省份。未來我國中東部煤炭資源城市(區域)也將大幅度甚至完全退出煤炭產能，作為典型代表，河北省化解煤炭過剩產能面臨的困難和取得的經驗教訓，將為中東部煤炭資源城市(區域)提供有益經驗借鑒。

2 河北省化解煤炭過剩產能取得積極進展但仍面臨一些突出共性問題

近年來，河北省通過創新工作體制機制、明確企業主體責任、完善政府配套政策等措施，堅持市場倒逼和政府支持相結合原則，強力落實化解煤炭過剩產能工作，在積極應對煤炭市場形勢變化的同時，超額完成了2016-2017年的“去產能”任務。然而，伴隨著煤炭產能的退出，產生的后續問題十分突出，對河北省經濟發展和社會穩定造成多重壓力，如不及時解決，將對“去產能”工作的繼續開展產生負面影響。

2.1 存量債務處置難，嚴重拖累存續企業生存發展

(1)河北省兩家主要煤炭企業(開灤集團和冀中能源集團)下屬多數礦業子公司資產負債率居高不下，融資性債務利率成本平均6%左右，遠超銀行企業貸款基準利率，債務負擔十分沉重。

(2)兩大煤炭企業均為國有企業，債務關聯性復雜，加之前期在整合地方煤礦過程中，改革并不徹底，股權關系復雜，合作模式多樣，增加了債務處置格局中的利益訴求復雜性。

(3)產能退出礦井原有井筒、巷道、支護、運輸設施等固定資產雖有財務賬面價值，但幾乎無使用價值，存量資產價值顯著減少，加之土地和房產等資產地處偏遠，缺乏變現和盤活能力，嚴重削弱了煤炭企業債務處置的基礎能力。

(4)“去產能”礦井多數是老礦井，歷史遺留問題多，關井后沉重的人員安置負擔以及環境治理和土地塌陷補償(如開灤集團僅房屋修理費及青苗補償費每年就高達約7000萬元)等新的非融資性債務，制約了融資性債務的處置能力。

鑒于目前國家對煤炭“去產能”債務處置尚無專門明確意見和政策，國家發改委等部門剛剛出臺的《關于進一步做好“僵尸企業”及去產能企業債務處置工作的通知》對煤炭行業債務處置的特殊性考慮尚不足且落實效果仍有待觀察，完全運用市場化手段難有實質性進展，且“去產能”單位仍單獨核算，根本無力靠生產經營、“借新還舊”償還債務，造成存量債務留給存續企業負擔，嚴重拖累存續企業的生存、轉型和發展，而且容易造成資金鏈斷裂，進一步增加債務處置的難度。按照河北省化解過剩產能的總體任務安排，2020年前產能退出煤礦負債總額接近200億元，如不能妥善處置，將對存續企業形成巨大負擔，且如果集中爆發或處置，還會對金融系統造成較大影響。

2.2 職工分流安置渠道窄、就業崗位少、資金缺口大

(1)職工分流安置渠道窄。由于內部退養有明確的條件(距法定退休年齡不足10年)限制且必須職工自愿、解除或終止勞動合同也必須在職工自愿基礎上，安置人數有限，大多數職工需要在集團內部進行轉崗安置。

(2)職工就業崗位少。一方面，煤炭企業職工綜合素質偏低、就業適應能力較差、渠道有限，多數不愿意與企業解除勞動合同，而實施內部退養又有年齡等條件限制，完全依靠企業內部分流安置職工、消化富余人員的難度越來越大。另一方面，國家和地方政府在加大公益性崗位開發力度提供托底幫扶方面還缺少具體可操作性政策，省政府提供的“4050”公益性崗位十分有限，相應的為省屬企業提供的公益性崗位則基本為零。再者，“去產能”煤礦大多數都是開采時間較長的國有煤炭企業，本身也不同程度存在人員富余問題，再安置“去產能”煤礦的職工困難較大。

(3)安置資金缺口大。按照國務院《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》中員工安置的相關規定測算，內部退養人員發放生活費、繳納養老保險和醫療保險，平均每人約需18.5萬元；解除或終止勞動合同人員按國家規定支付經濟補償金，平均每人約需9.6萬元；內部轉崗安置人員繳納社會保險，平均每人每年繳費1.77萬元，僅3年就達5.31萬元。可見，按上述不同渠道安置所需費用都高于目前人均4.02萬元的國家獎補標準。同時，內部退養人員發生的費用需要一直支付到其正式退休，后期很可能出現企業無力支付的問題。

2.3 轉型升級基礎薄弱、歷史包袱沉重

(1)新興產業發展基礎薄弱。與我國多數傳統煤炭企業一樣，河北省煤炭企業往往圍繞煤炭主業發展，有較強的專業性和比較優勢，但省內缺乏優勢煤炭資源接續，省外整合資源具有一定難度和風險。雖然在熱電、煤化工等方面有所布局，但起點低、規模小，面臨產能退出和結構調整的雙重壓力。就發展新興產業、高新技術產業而言，盡管前期開展了一些積極探索，如發展新能源、新材料產業等，但起步晚、基礎弱，不足以支撐經濟轉型、接續發展。

(2)國有企業歷史包袱沉重。河北省國有煤炭企業歷史悠久，發展過程中存在較大數額的非經營性資產，企業辦社會包袱沉重。同時，前期整合的小煤礦多是個人投資，產權關系十分復雜，經濟利益矛盾突出，管控十分困難；加之企業在申請退出整合主體資格、解除整合重組協議、變更股東股權登記等方面，缺乏政府層面的明確政策和程序，企業實操存在困難，導致產能退出難度大，給企業形成巨大的包袱。此外，退出礦井土地和房屋設施等資產難以處置和盤活，也進一步加重了未來企業轉型發展的負擔。

3 加大地方政府對化解過剩產能的指導、協調與支持

3.1 充分發揮省委省政府的協調溝通作用

可由省委省政府出面協調與富煤省份建立溝通機制，在煤炭資源獲取、聯合開發、技術勞務合作等方面為省內煤炭企業創造更多發展機會；協調與銀行等金融機構建立溝通機制，促進銀行債轉股政策落地，避免企業資金賬戶和貸款信用因“去產能”而被“一刀切”式凍結；協調與稅務部門建立溝通機制，允許“去產能”企業在依法納稅情況下，在規定期限內緩交、欠交相關稅款；協調與城建規劃部門建立溝通機制，確保在制定城市規劃時，盡量避免覆壓煤炭資源。

3.2 進一步做實聚焦于煤炭工業的國有資本投資運營公司

國有資本投資運營公司具有產業發展使命，側重以服務河北省經濟發展戰略、做優做強煤炭工業為目標，以市場化融資和產業資本投資為主要手段，積極開展存量資源整合、資產處置和管理、戰略性新興產業培育，改造和搞活所屬國有出資企業，優化煤炭領域的國有資本布局，對省內能源及相關領域具有較強控制力和影響力，對戰略新興產業具有較大引導力和帶動力。目前，冀中能源集團已被確定為國有資本投資運營公司試點單位，下一步要加快做實，積極發揮改造實體企業、促進產業轉型、優化調整布局等功能。

3.3 加快煤炭領域企業資產的資本化

煤炭領域存量國有資本布局調整一般需要具備三個條件：一是形成調整機制；二是建立調整平臺；三是存量資產實現資本化。其中，存量資產的資本化是布局調整的基礎。要充分發揮國有資本投資運營公司的市場化能力，對所屬國有企業進行現代化改革，推動煤炭領域更多企業資產上市，實現資本化。

3.4 加大公益性崗位供給，促進配套資金落實，加大政策支持

一是加大地方政府公益性崗位開發力度，按各企業“去產能”工作的完成情況，差異化地為“去產能”企業提供公益性崗位。二是積極落實地方“去產能”人員安置、援企穩崗、“4050”人員相關政策補貼和配套資金，保障民生，減輕企業壓力；盡快完善相關政策，對產能退出企業的相關歷史遺留問題開展調查研究，針對性地出臺支持解決產能退出企業歷史問題的政策。三是加大對“去產能”企業轉型升級相關產業培育的扶持力度。

3.5 成立地方煤炭轉型發展(補助)基金

可由省級財政出資設立煤炭轉型發展(補助)基金，性質為母基金，引導國有資本、保險資金、社保資金、銀行資金、私募股權基金、外資私募基金等各類社會資本參與，形成若干股權投資基金，通過市場化運作，為煤炭行業尤其是“去產能”企業并購重組、轉型升級等提供資金支持和相關服務。

4 中央應高度重視并通過完善政策體系統籌解決“去產能”后續問題

4.1 進一步強化國家對“去產能”工作的統籌協調

鑒于全球綠色低碳發展的必然趨勢以及國內生態文明建設和高質量發展的內在要求，我國煤炭“去產能”工作將是一項長期堅持且必須完成的任務，是關系中國實體經濟轉型和金融體系穩定的全國性乃至世界性議題。同時，考慮到當前這一工作仍然帶有一定的行政色彩，并不完全是企業自主經營行為和市場因素導致的結果，“去產能”企業債務處置、人員安置、轉型升級等相關工作政府應適度介入。為此，要將“去產能”煤炭企業遇到的問題納入到煤炭產業的未來定位和轉型發展的整體思路下予以應對和解決，在中央政府層面盡快對全國“去產能”煤炭企業的后續問題進行統籌協調和統一安排。

4.2 盡快開展“去產能”政策中期評估

針對已經推進的“去產能”政策及其實施成效，盡快開展自我評估和第三方評估。在客觀評價各地實踐和經驗的基礎上，以妥善解決資產處置、人員安置、轉型升級等方面的突出問題為核心，及時對“去產能”方案及配套措施，涉及目標制定、標準設置、資金支持、政策保障、指標考核等方面，進行必要的完善和調整，實現“精準支持”，并部署下一階段工作安排，切忌急功近利。

4.3 加快制定出臺專門針對“去產能”煤炭企業債務和資產處置具體實施辦法

(1)對由存續企業承擔的已關閉煤礦所涉及的資產、負債，應允許剝離，進行集中處置，避免讓已經“擱淺”的資產及相應的負債繼續拖累留存企業發展。在國家未出臺明確處置意見前，可允許暫掛賬免息，以減輕企業負擔。

(2)對關閉礦井的新增債務要明確規定，以緩解“去產能”企業資金和職工安置壓力。

(3)對“去產能”單位報廢、減值的特定資產可以多種形式適當補償資產處置損失。

(4)盡快落實市場化債轉股配套政策，包括提供財政補貼和稅收優惠，明確資本市場對煤炭企業市場化債轉股的相關支持，同時出臺對“去產能”債轉股國有企業移交“三供一業”等剝離社會負擔的相關政策支持細則。

(5)鼓勵對“去產能”煤礦采用銀行核銷、資產管理公司打包收購、市場化債轉股等多種組合處置手段，并從政策制定和實施方面給予適當傾斜。

(6)進一步完善《企業破產法》，規范和簡化破產國有企業特別是整合小煤礦的資產處置程序，妥善解決前期整合地方礦井中的民營股份問題，并協調最高法院支持地方資產管理公司取得破產管理人資格。

(7)著力解決“去產能”過程中的土地綜合開發利用或流轉盤活等工作遇到的實際問題。如可將“去產能”煤礦中的存量土地由政府集中收購、重新規劃；對于“去產能”煤礦轉型所需要的工業用地需求予以優先支持等。

4.4 加大對“去產能”煤炭企業政策支持力度

(1)在科學評估基礎上，結合煤炭行業以及不同區域煤炭企業實際，科學確定差異化的煤炭企業“去產能”獎補資金標準，并優化使用范圍，更高發揮獎補資金效率。

(2)出臺對“去產能”煤炭企業相關稅收優惠政策。降低煤炭產品稅率標準，同時擴大煤炭增值稅抵扣范圍，實施關停企業土地房產稅收、“去產能”企業及母公司所得稅等優惠，明確給予減征或免征。此外，可對“去產能”企業失業保險金采取緩交、免交等方式，切實減輕企業負擔。

(3)綜合利用財稅、金融、資源、產業等政策工具，加大對“去產能”企業發展符合國家產業政策的相關產業的扶持力度。

(4)在煤炭資源配置上向“去產能”存續優勢煤炭企業傾斜。

(5)通過加大中央財政補貼力度、擴大失業保險金使用范圍等手段，支持社會保障體系在“去產能”煤炭企業人員安置方面發揮更大作用。

(6)制定“去產能”煤炭企業人員安置具體實施辦法，加大公益性崗位供給，促進各級配套資金落實。

4.5 從戰略高度重視獨立工礦區振興及其長遠可持續發展

加快理念和思路創新，結合鄉村振興、扶貧攻堅、生態文明等國家戰略，盡快實施獨立工礦區振興戰略，加快制定獨立工礦區發展規劃，全面加強獨立工礦區基礎設施、公共服務設施和接續替代產業發展平臺建設，創新財政、稅收、金融、產業等政策支持，加大煤炭和土地資源配置方面傾斜力度，并確保落實到位，因地制宜、統籌解決獨立工礦區尤其是“去產能”后的長遠發展問題。