經濟發展中的政府行為：理論反思與啟示

張永會

使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，是黨的十八屆三中全會以來所形成的關于政府與市場兩者關系的重大成果。不過，迄今為止，學術界關于政府在經濟發展中作用的認識還有很大分歧，典型表現就是國內關于“產業政策”和國際上“華盛頓共識”“北京共識”所引致的廣泛論爭。因而，怎樣認識并更好地發揮政府作用是一個重大的研究課題。本文將對此做出簡要剖析。不言自明的是，這里所講的“政府”并不單單只是狹義上以“執行”為核心職能的行政系統，而是以“公共權力”為核心而運行的整個決策——執行體系，在我國，是包括了黨、政等國家權力載體及行使的整個體系。

一、政府是影響經濟發展的關鍵性和必要性因素

人們對市場和政府兩者在經濟發展中作用的看法是大相徑庭的。盡管“市場失靈”的問題早已出現，但是相比政府而言，人們對市場的看法相對還比較正面。盡管如此，對政府行為，特別是制度在經濟發展中的作用一直在學界都受到較大關注并有相當豐富的成果，有些思路、觀點甚至影響到具體的國家實踐。

從研究的歷史脈絡來看，對政府的關注是一以貫之的。這一點，從傳統古典的政治經濟學到現代制度經濟學，無論是亞當·斯密的“守夜人”政府，馬克思的政治——經濟的辯證關系，還是現代某些推至極致的“制度決定論”，盡管大家的關注重點和結論有差異，但對于經濟的政治（政府、制度）分析思路始終沒有斷裂。在眾多研究中，盡管對于經濟發展中政府作用的范圍、方式與效果看法各異，但是都承認政府對于經濟發展能夠起到不可或缺的，甚至是關鍵性的影響和制約作用，其中的一些理論成果甚至直接影響到具體國家的政策實踐。

以道格拉斯·諾斯的“新古典國家理論”為例。通過對西歐一些國家經濟發展歷史的研究，諾斯認為，“有效率的經濟組織是經濟增長的關鍵，它在制度上作出安排和確立所有權以便造成一種激勵，將個人的經濟努力變成私人收益率接近社會收益率的活動”,而確立和實施所有權這一制度安排是需要花費成本的。在這方面，國家/政府（或其代理）所花費的成本比其他組織都低。所以，在此意義上，政府可以被簡單地看成是一種提供保護和公正而收取稅金作為回報的組織。①參見[美]道格拉斯·諾斯，羅伯特·托馬斯：《西方世界的興起》，北京：華夏出版社，2009年。在諾斯的分析中，他對于國家及其代理人作用的引入并作為經濟增長關鍵性因素予以分析，建立了一個能夠自洽的并且有一定歷史和現實支撐的分析框架。而國家/政府以及存在委托——代理關系的代理人等概念，傳統上都屬于政治學研究的范圍。所以，諾斯實際上是給我們提供了一個全新的認識國家/政府（及其代理人）的視角。

綜而論之，政府行為之所以關鍵，至少有幾方面的因素。首先，從馬克思主義的基本原理來講，經濟基礎決定上層建筑，上層建筑對于經濟基礎具有反作用。而在所有的上層建筑領域，政治及其實現形式相對于文化、意識形態等，對于經濟基礎的反作用力最為直接和有力，在很大程度上，政治狀況甚至可以影響乃至于決定經濟發展的路徑和績效。其次，政府界定了經濟發展的邊界、方向和動力。經濟發展都是在一定的約束性條件下進行的，包括產權界定、資源配置、收益分配等。這些約束性條件其實質是制度性規定，最終是由國家/政府所確認和維護的，反映了國家在政治目標和經濟收益之間的復雜追求。因而，經濟問題，在很大程度上是政府問題的反映，經濟活力與政府行為直接相關。第三，政府是經濟危機狀態下最重要的迅捷穩定力量。以大蕭條為界，政府對于經濟危機的處理態度截然不同：在資本主義早期階段，對周期性爆發的經濟危機,政府的態度基本上是“自由放任”。然而，大蕭條，特別是凱恩斯主義誕生以來，政府對于經濟危機普遍采取積極介入的態度，2008年始于美國，由“次貸”而引發的全球性經濟危機下的各國政府行為還歷歷在目。盡管對此還存在爭議，然而與放任不管可能造成難以收拾的災難性后果相比，政府是唯一能夠及時介入并可能制止危機深入的有組織力量。

政府的這種關鍵性作用表現在經濟發展上，是必要條件，而不是充分條件。換言之，經濟發展和穩定，離不開有效的政府行為；但具備了相應條件的政府行為，經濟不一定能夠得到發展。某個國家/地區經濟能夠得以發展，往往體現為必然中的偶然，取決于特定歷史時空下綜合因素的復雜作用。

二、我國經濟發展中的政府行為

建設和改革構成了我國經濟建設的兩個基本分期。其中，建設階段形成了我國經濟發展的基本結構和物質基礎：與西方自然發展的經濟社會歷程不同，我國是通過革命首先建立國家政權，隨后通過政權的力量建立起了社會主義的公有制、傳統國營企業的經營方式和計劃經濟的管理手段。這一前提，構成了改革階段的物質起點和約束條件。以歷史的視角來看，改革開放以來對經濟發展具有明顯促進作用的政府行為主要有：

經濟變革的政治先導。沒有政治上的首先改變，就不可能有經濟領域的相應變化。中國改革開放最直接的起點應該是1978年的“解放思想、實事求是”思想大討論。這個大討論實際上是政治性行為，為黨的思想路線上的轉變做了輿論和思想準備。也正是有了政治思想領域中的首先撥亂反正，才有了后面比較順利的經濟領域的改革嘗試和大規模實踐。

指導思想的與時俱進。指導思想的與時俱進為中國經濟的發展及時指明了方向：黨的十四大確立了社會主義市場經濟的改革目標，結束了關于改革方向的思想論爭。“三個代表”重要思想既是對改革開放以來新的經濟事實和新的社會階層的肯定性表述，也為黨擴大政治吸納從而使黨的執政基礎適應新形勢而更為堅實，為經濟發展新的活力因素的增加提供了政治上的保障。科學發展觀則是在中國入世后經濟增長數據亮眼的背景下對于中國發展新的戰略性修正,全面協調可持續發展成為黨和政府新的發展目標。在科學判斷中國社會基本矛盾變化的基礎上，中國共產黨又形成了習近平新時代中國特色社會主義思想，為未來中國經濟圍繞“以人民為中心”的高質量全面發展提供了新的指引和努力方向。

統一市場背景下的地方政府的經濟競爭。中央政府維持著統一市場的總體格局，同時又激勵地方政府以發展經濟為中心，從而形成了張五常所謂的“縣域競爭”格局。在以“GDP”為政績導向的政治安排下，長達幾十年的區域經濟競爭使地方政府想盡各種辦法招商引資發展經濟，從而形成了具有鮮明特色的經濟發展格局。

持續不斷的行政改革。自改革開放始，中國政府就將自己置于改革的前沿，行政領域內的變化甚至不亞于經濟領域的變革。第一，政府機構改革。改革開放以來，國務院政府機構改革就進行了七次，以降低行政成本，提高行政效率。在地方層面，作為經濟特區的深圳從1981年到1993年，就進行了五次大規模的機構改革，形成了有別于其他地方的“大系統”管理模式，實現了經濟——政治的協調共進。而2018年推行的黨和國家機構改革的深化更是新時代下具有整體性協調和深遠意義的變革。第二，政府職能轉變。20世紀90年代始，以深圳探索為起點，以“解制與再規制”為主要特點的審批制度改革探索了有效轉變政府職能的新路徑。黨的十八大以及新一屆中央政府成立以來，把“簡政放權”作為重要的改革抓手來看待并大力推動落實。“簡政放權”從其實質上就是通過重新梳理政府職能并合理化職權分配，以減少市場壓力，刺激社會活力，為經濟社會發展在體制機制和政府具體行為上做出新的適應性改革。第三，政府行為流程再造。政府流程隨著技術條件的變化而不斷予以改善性梳理,極大地提升了政府效率,減輕了經濟社會主體的壓力,促進了經濟活力的迸發。

上述政府行為在促進經濟發展方面具有以下特點：一是整體性推進。所謂整體性推進，主要是指國家/政府的工作，從思想指導、政策法律到貫徹執行，都是圍繞著更好地實現“一個中心”而合力展開，始終堅持依靠發展、在發展中解決我們面臨的各種問題不動搖。長達40余年的持續建設是今天發展成果的最大塑造者。二是適應性調整。在推進經濟建設的過程中，各級黨、政機關能夠根據內外部環境的變化，以持續不斷的改革而不斷調整那些不適于經濟發展要求的機構、法律法規和政務流程。從黨的指導思想的繼承型發展到政府機構的動態性調整，再到國家法律、政府規制的廢止修訂，政府從來沒有停止過通過自身變化而促進經濟發展的變革努力。

三、更好發揮政府作用,促進經濟發展

較為成熟的經濟理論特別是發展經濟學理論主要是建立在西方早發國家的經濟發展事實上，因而在解釋發展中國家包括原計劃經濟體制轉型國家的發展經歷時往往存在力所不逮或者意識形態先行的缺陷。需要明確的是，經濟發展中的政府行為并不是恒定的，而應該隨著經濟社會背景的變化而發生動態性的變遷，從而能夠適應快速變化的社會現實。不過，從歷史經驗特別是后發國家和地區，如亞洲四小龍，特別是作為超大型國家的中國的經驗中，一個政府在經濟發展要能夠更好地發揮其作用，至少有以下幾方面需要滿足，這構成了經濟發展中不斷變革的政府行為中相對穩定的要求：

（一）政府必須是強有力的。政府的強而有力，不單單是指行政力量的強大，而是體現在以政府為代表的整個政治體系運轉的有效，從而能夠維持整個國家形成穩定的秩序并能夠為整個經濟社會的有效運轉提供穩定的預期。歷史的反思告訴我們，凡是經濟發展良好的國家/地區，無一例外都是政治穩定、社會秩序井然的；反之，凡是政府行為軟弱、秩序難以維護的，沒有任何經濟成功的先例。前者如先發的西方國家、經濟騰飛時的“亞洲四小龍”和現在的中國，后者表現為大量存在的“失敗國家”。從研究視角而言，正是因為這一因素在西方發達國家是不成問題、現實存在的，所以往往被很多西方的研究者所忽視。實際上，這一因素在現實世界中是稀缺資源，并非政府一建立起來就能夠發揮其秩序建構和維持作用。這正如福山所觀察到的，把國家、法治和負責制政府結合在穩定的平衡中，這對于西方本身就是現代政治的奇跡①[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源》，桂林：廣西師范大學出版社，2012年，第16頁。——世界上許多國家和地區因為種種因素影響而難以有效發揮政府作用。

（二）政府必須是有限的。國家/政府是一個比市場具有更多目標追求的存在。在諾斯看來，國家一方面界定和實施產權，另一方面又存在掠奪產權的傾向。這是國家的“諾斯悖論”，是兩個存在矛盾的目標追求：社會產出最大化和最大限度增加自己的收入，在統治者及其團體最大限度增加其租金的所有制結構同減少交易費用和鼓勵經濟增長的有效率的制度之間，一直存在著緊張關系。另外，即使統治者能夠約束自己，但是其代理人的效用函數又與其不盡相同，這會產生潛在的其他問題。解決這一問題，就要求政府必須是有限的。要約束政府行為，界定政府行為的邊界。普遍使用的方式就是法治。通過不斷完善國家的法治建設并嚴格執行，使政府權力的“有形之手”不能夠隨意干涉經濟社會生活，從而為經濟社會的良性、有活力運轉留出足夠的空間。從我國的實踐來看，為了約束政府行為，突出表現為早期通過裁撤、轉型與計劃經濟相匹配的專業經濟管理部門而迫使政府“斷手”無力干涉，到后面通過審批制度改革、“簡政放權”改革從職能及其實現上“釜底抽薪”規范干涉，到近幾年的“清單式”改革，都是以法規明示的方式把政府行為限制在可視可查可檢的范圍內，從而使“有限”政府更好地落到實處。

（三）政府必須是有為的。政府“有限”并非“無為”。從歷史來看，純粹的“守夜人”式的政府從未存在過，即使是早期的西方國家在其經濟發展、擴張的過程中，政府在條件創制、制度完善、貿易支持等方面都發揮了主動的作用，比如歷史上臭名昭著的“羊吃人”運動，實質上是通過政權與資本的合謀而迫使大量的農業人口離開土地成為資本主義意義上的勞動力，才為工業發展創造了必要的條件。現代經濟的發展中，政府的“有為”則主要表現在：一是政府通過政策有意識的引導、支持甚至干預經濟發展的方向。特別是對于未來發展和國家安全具有重大影響的前沿產業，不少國家通過政府合同的方式資助大型企業、研究機構展開研究，以引導資源的流向并希望在未來的產業競爭中占據主導。同時，盡管對于產業政策是否應該存在一直都有爭論，但不可否認的是，二戰后確實有一些國家通過成功的產業政策引導實現了國家的躍遷式發展，少數還成功地躋身于發達國家行列。因而，我們需要研究通過相對有效的機制避免產業政策被特殊利益集團（個人）“捕獲”，形成尋租。一是通過不斷地改革而使政府行為與市場之間形成相伴而行的動態性適應關系。正如上述中國經濟發展始終伴隨著政府行為的相應性變革：意識形態的與時俱進、國家制度體系的調適性完善和穩固以及行政體系的整體性改善，通過制度變遷而不斷釋放制度“紅利”，從而為經濟發展不斷增添來自于政府的動力支持。