港澳青年在粵就業保障制度探析
——以粵港澳大灣區法治合作為視角

嚴椰銘

由于經濟發展、社會變遷等多重因素的影響，長期以來，港澳青年在港澳本地的發展面臨諸多掣肘，諸如就業行業、發展上升空間有限、住房需求難以充分滿足等。數據顯示，港澳青年能選擇從事的行業十分有限，“進出口、批發及零售業”“公共行政、教育、人類醫療保健及社工活動”“住宿及膳食服務業”等行業，則吸納了近六成的香港青年就業人口；①香港特別行政區政府政府統計處：《香港2016年中期人口統計——主題性報告：青年》，2018年2月12日。澳門吸納就業人口前三位的行業亦集中在服務業，即“文娛博彩及其他服務業”“批發及零售業”和“酒店及飲食業”，有約15萬人從事有關行業，占總就業人口的五成以上。②澳門特別行政區統計暨普查局：《2019年第2季就業調查》。解決港澳青年的生存與發展問題，是港澳問題的重中之重，亦是影響到港澳青年能否以粵港澳大灣區建設契機，順利實現融入國家發展大局的重要方面。

2019年2月，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）發布以來，珠三角九市及周邊城市出臺了一系列鼓勵港澳青年在粵創業就業的專門性政策。梳理這些政策可以發現，現有政策側重于為港澳青年創業提供硬件設施、政策優惠與配套生活便利措施，但較少關注為在粵就業的港澳青年提供持續、穩定、有力的就業服務，建構相應的配套保障機制。青年創業者若想成功創業，需在商業經營、技術研發、團隊管理、市場拓展等方面具有較為充足的經驗或技能，與之相比，就業吸引人才的比較優勢明顯，能以更為多元的形式，吸引更多港澳青年深入粵港澳大灣區腹地，解決港澳青年生存發展問題。港澳青年因其成長環境、所受教育等因素的影響，有其不同的、專門性的就業服務、就業保障、勞動糾紛解決方面的需求。因此，有必要在現有就業保障制度的基礎上，結合港澳青年自身屬性、群體特征與實際需求，整合港澳青年來粵就業保障制度資源；在推進粵港澳大灣區法治合作視野下，結合本地產業發展定位與特色，為港澳青年融入粵港澳大灣區，乃至實現融入國家發展大局提供動力與支持。

一、支持港澳青年在粵就業的重要意義

（一）有利于深化區域法治合作的創新成果

粵港澳青年就業保障制度的實施與運轉，需統籌各項社會保障資源，實現各個層級的資源對接，保障各職能機構的信息暢通，離不開積極探索粵港澳大灣區法治合作。同時，港澳青年在粵就業保障制度的體系化，也能為粵港澳大灣區法治合作提供樣板，豐富合作形式與路徑，創新合作理論，深化合作成果。當前，粵港澳大灣區法治合作的壁壘集中在公法領域，特別是，珠三角九市地方政府之間的合作如何展開，依然是困擾區域法治合作的重要問題之一。①王春業、丁楠：《論粵港澳大灣區合作中法治壁壘及其消解》，《天津行政學院學報》2019年3期。珠三角九市經濟水平和產業發展情況各不相同，港澳青年就業保障制度也應各有側重。隨著粵港澳大灣區區域一體化程度加深，可以預見的是，人才要素在大灣區內流動機會與流動速度也將進一步提升。港澳青年在粵就業保障制度的構建也應適應這一趨勢，盡力消解港澳青年在珠三角九市就業的法治壁壘，以更為靈活的方式解決就業服務制度、專業人士執業準入制度、社會保險制度銜接層面存在的問題，所積累的經驗和方法，對其他領域的法治合作亦有參考價值。

（二）有利于提升粵港澳大灣區區域治理能力

建設粵港澳大灣區，是基于區域內各城市的發展特點與區位優勢，重點謀劃、統籌布局，以繼續發揮該區域開放程度高、經濟發展活力強的優勢，助力新時代全面開放新格局與“一國兩制”事業的發展，推動港澳融入國家發展大局為目標，而制定的重要國家戰略，亦是提升粵港澳大灣區區域治理能力的新思路。區域治理能力理論發端于，對歐洲一體化中城市群多層次治理模式問題的解決過程，其描述了城市群內部的各成員在面對發展機遇時，如何尋求共同決策，即積極協商，取得共識，協同行動，達成共同發展目標的狀態。②歐時新：《歐洲一體化的區域治理對粵港澳大灣區發展的啟示》，《知識經濟》2018年9期。區域治理機制的核心在于區域整體發展，而區域治理能力則由區域治理社會基礎、合作機制、治理理念、治理體系等要素決定。③官華、唐曉舟、李靜：《粵港澳大灣區建設中的區域治理體系研究》，《港澳研究》2018年第3期。

與歐洲一體化所不同的是，粵港澳大灣區的區域治理在“一國”之下的區域治理，有其自身的特點。其保障機制是“一國兩制”下府際合作制度，其意義不僅在于為了共同的利益訴求，區域成員之間互相合作，取得更為長遠的發展，更重要的是破除阻礙生產要素流動的制度壁壘，④官華、唐曉舟、李靜：《粵港澳大灣區建設中的區域治理體系研究》，《港澳研究》2018年第3期。形成區域治理的制度創新，為國家治理的制度創新提供經驗。⑤官華、唐曉舟、李靜：《粵港澳大灣區建設中的區域治理體系研究》，《港澳研究》2018年第3期。作為生產要素中最為活躍因素的人的要素，是粵港澳大灣區區域治理的出發點也是落腳點，而支持港澳融入國家發展大局，也是支持包括港澳青年在內的港澳同胞與祖國共命運、同發展，實現香港、澳門更好地發展。

當前，實現粵港澳大灣區的區域協調發展，仍有一些問題亟待解決，比如粵港澳大灣區尤其是珠三角九市之間存在產業趨同的現象，①覃成林、潘丹丹：《粵港澳大灣區產業結構趨同及合意性分析》，《經濟與管理評論》2018年第3期。未來應提升產業合理化、產業高級化的水平，鞏固金融、外貿、物流等優勢產業在全球的地位，并為其在大數據、人工智能等領域有所作為而做準備。②張震：《粵港澳大灣區產業結構變遷對經濟協調發展的影響分析》，《科技進步與對策》2019年第7期。從這一意義上講，支持港澳青年來粵就業，是破除阻礙港澳青年深度參與粵港澳大灣區建設的要素，將實現區域協同發展與提升區域在國家經濟發展和對外開放中的支撐引領作用為目標，提升粵港澳整體綜合競爭力。

（三）有利于港澳青年融入國家發展大局

正如前文所述，港澳青年在香港、澳門本地的生存發展空間有限，受本地經濟產業發展的限制，大部分青年流向傳統服務業等勞動密集型行業，創新型、技術型人才外流。在粵港澳大灣區建設的視野下，如何吸引優秀人才進入灣區發展，培育經濟、社會發展新的驅動力，既是粵港澳區域協同發展面臨的重要問題，也是港澳青年如何激發自身創造力與積極性，將自身發展與粵港澳大灣區建設相結合，增強對內地的了解，增強對國家的認同感。

綜上所述，支持港澳青年來粵就業在區域法治合作、區域綜合競爭力提升與國家發展層面上，均具有重要的現實意義，是粵港澳大灣區建設背景下，亟待解決的重要議題。

二、現有港澳青年在粵就業保障制度存在的問題

2018年港澳臺居民內地就業所需辦理的《臺港澳人員就業證》被正式取消，為港澳青年赴內地就業創造了更為適宜的就業環境，降低了用人單位因聘用港澳人員而額外支出的用工成本。可以預見，隨著就業限制的逐步放開，在現有的政策條件保持不變的情況下，相較而言，將會提升港澳青年進入內地就業的意愿和信心。《規劃綱要》提出，擴大某些領域專業資格互認范圍、推廣“一試三證”、擬定執業的業務范圍等舉措，也在一定程度上，為港澳青年進入內地尋求職業發展空間提供更多便利。在此背景下，分析粵港澳大灣區③本文選取廣州、深圳、珠海為代表的珠三角九市部分地區的區、市兩級作為分析樣本，進行統計和分析。的就業政策環境（見表1），發現支持港澳青年來粵就業的政策與工作實踐，仍存在如下問題：

穗、深、珠三地支持港澳青年就業政策匯總分析④ 信息來源于廣州市行政規范性文件統一發布平臺、深圳市人民政府網、珠海市人民政府網。表中，√表示有相應政策，×表示沒有相應政策，○表示有相應政策，但在廣東政務服務網未見公示有相應的辦理渠道。

第一，就業保障制度的框架有待完善。側重于就業人數數量的增加，較少關注就業群體動態發展。各地出臺的支持港澳青年來粵就業政策，多以向聘用港澳青年的企業發放補貼、按一定比例獎勵本地就業的港澳青年以及開展實習計劃提前招收港澳實習生等方式，吸引更多港澳青年赴粵就業。目前，各地支持港澳青年來粵就業，少有關注港澳青年實現就業后社會保險的銜接。

第二，工作方式未充分契合港澳青年需求。目前，廣州、深圳兩地已出臺相應政策，計劃設立專門的港澳青年服務機構，但僅有廣州市天河區已成立并實際投入使用一家專門性的服務機構。現有的就業服務機構，并未對港澳青年就業服務需求予以回應，且工作方式對個人自主性的尊重較為不足。尤其是，港澳社會環境不同于內地，港澳青年形成了與內地青年不同的價值觀，具備較強的隱私保護意識，若不尊重港澳青年的認識規律和生活習慣，可能會適得其反，不能讓港澳青年對粵港澳大灣區產生應有的認同感。

第三，政策實施效率有待優化。珠三角九市以港澳青年為主要受益者的專門性政策，大多由省級、市級、區（縣）級政府制定，少數由單個或幾個政府職能部門牽頭制定。政策制定主體的屬性和職能，決定了政策的內容是以原則性、框架性的規定為主，詳盡的操作細則仍需要各職能部門加以完善和補充，是符合職權法定原則的。但實踐中較突出的問題是，規范性文件已做出規定，實際執行力度則稍顯不足，政策出臺與實施時間間隔過長，政務服務在線平臺更新不及時等。①以深圳為例，深圳市人民政府《深圳市加強港澳青年創新創業基地建設工作方案》（深府函〔2019〕207號）第2條規定，“擴大港澳專業人才在前海直接提供服務的試點成果，拓展香港會計師、醫生、律師、建筑師等各領域專業服務人士的就業和執業空間”。但以“港澳”為關鍵詞，查詢廣東政務服務網（深圳市）公示的辦理信息，截至2019年10月24日，暫未有可供港澳專業人士申請相關資格認證或者執業許可的辦理事項。2019年10月29日再次查詢，僅有港澳醫師內地醫師資格認定（口腔)和港澳醫師內地醫師資格認定（臨床)兩種行政許可可供港澳相關專業人士申請。而根據《國務院關于在線政務服務的若干規定》（國令第716號，2019年4月30日發布）第4條、第6條的規定，申請專業資格認證的政務服務事項應納入在線平臺辦理，且應在線上平臺公示受理條件、所需材料和流程。這一問題，在為港澳專業人士提供執業便利方面尤為突出。

總而言之，港澳青年內地就業保障制度的完善，宏觀上講，主要有三個問題亟待解決，即就業保障制度體系有待完善，工作方法未契合港澳青年需求，政策執行效率有待提升。具體到制度層面，若以勞動者實現就業的各階段劃分，則包括就業前就業服務水平的提高、專業人士執業便利化、港澳青年參與社會保險規則的完善等多個方面。下文將從具體制度出發，從港澳青年在粵就業服務制度、執業準入制度、社會保險制度的構建提出相應建議。

三、就業服務制度的區域統籌設想

按照常規的分類方法，青年就業的法律保障制度，一般分為就業機會提供、就業服務、社會保障、勞動糾紛、就業救濟等幾個方面。但港澳青年由于所處社會與內地就業市場供求關系、法律制度、社會保障制度等方面存在較大差異，在粵港澳大灣區建設的契機下，支持港澳青年在粵就業，還需結合港澳青年自身特點與需求，對港澳青年在粵就業保障制度做出不同于一般就業保障制度的設計與安排。如何為港澳青年提供與其能力、期待相匹配工作崗位，是首先應當解決的問題。

（一）現有就業服務機構及其就業服務產品

《就業促進法》第33條規定，就業服務機構按照運營主體的不同，可以分為公共就業服務機構和職業中介機構兩種，前者由縣級以上政府設立，后者則是經營性主體設立的。此外，地方教育主管部門有對高校畢業生就業進行引導、協調、宣傳的職能。②國家教育委員會《普通高等學校畢業生就業工作暫行規定》（1997年3月24日發布，教學[1997]6號）第5條、第8條。以廣東省高校就業指導中心運營管理的“智慧招聘平臺”為例，該平臺是專門為省內高校應屆大學生（包含港澳籍學生在內）提供就業服務的網上平臺，開設了畢業生求職、就業創業信息、電子報到證、電子三方協議③三方協議，即普通高等學校畢業生,畢業研究生就業協議書，是畢業生、用人單位、學校三方簽定的，學校派遣畢業生的依據。在學生畢業離校前，學校將根據協議書的內容開具畢業生就業報到證和戶口遷移證，并轉遞學生檔案。等專欄，為畢業生就職提供在線服務。啟用該平臺需要填寫生源信息（個人資料），并提交所在院系和學校審核。平臺要求提供的資料主要有三大類，有學籍信息，比如學校、專業、學號、生源地；個人基本信息及聯系方式，比如身份證號、微信、QQ號、郵箱、電話；此外，還包括家庭信息，比如提供家長姓名、電話、家庭住址、郵編。就業服務網上平臺收集學生信息的本意是為提供更好的就業服務，推廣電子報到證、電子三方協議等應屆畢業生就業所需的重要憑證和書面文件，以上信息亦是三方協議必填信息，但提供家庭信息的必要性仍有待商榷。①雖然家庭住址信息是為了解決學生戶口、檔案退回原籍時的對接問題，但無論從個人信息保護抑或青年學生自我成長的角度，提供家庭信息尤其是家長聯系方式都有失妥當。畢業生所提供的學籍信息、個人聯系方式已達到就業服務提供者、學校、用人單位對掌握畢業生就業動向所需信息的最低要求，提供家庭信息非但不必要，而且不利于即將以勞動者身份參與社會生活的青年學生的個人成長，使其較難消解對家庭的依賴心理。

目前，廣州、深圳兩地均已規劃設立專門性的港澳青年就業服務機構，為港澳青年在粵就業提供政策咨詢、就業引導、政務事項代辦等服務。比如，廣州市計劃籌建的港澳青年創業就業服務中心，②廣州市推進粵港澳大灣區建設領導小組支持港澳臺青年來穗創新創業專項小組《發揮廣州國家中心城市優勢作用支持港澳青年來穗發展行動計劃》，2019年5月30日發布，第14條。深圳市規劃在每個創新創業服務基地均內設 “港澳青年人才一站式服務窗口”，③深圳市人民政府《深圳市加強港澳青年創新創業基地建設工作方案》（深府函〔2019〕207號）第2條。深圳前海擬籌建的港澳青年前海發展服務中心、前海港澳青年互聯網服務平臺等服務平臺。④深圳市前海深港現代服務業合作區管理局《關于支持港澳青年在前海發展的若干措施》（深前海規〔2019〕4號），第29條（港澳青年前海發展服務中心，提供港澳青年申請享受有關政策的業務受理、咨詢和權益保障等服務）、第31條（前海港澳青年互聯網服務平臺，圍繞港澳青年實習、就業、創業開展人才信息采集和歸檔、人才供需發布、創新創業服務及相關業務受理工作）。此外，廣州市天河區還設立了天河區港澳青年支援中心，為港澳青年提供包括政策解答、法律咨詢、法律援助、人民調解等多方面的支援服務。⑤2019年5月16日，天河區港澳青年支援中心成立，依托于天河區公共法律服務中心，服務在天河區的港澳青年，為其提供政策解答、法律咨詢、法治宣傳、法律援助、人民調解、心理輔導、臨時救助等9大類服務。

（二）提升專門性就業服務機構的服務機制

結合上文所述，現有的公共就業服務機構大致可以分為三類：一是勞動就業服務機構，即面向全體勞動者提供就業服務（一般多為提供檔案、戶口、職稱、人事代理服務）的人才市場；二是教育主管部門主辦的，專門針對高校畢業生提供就業服務的就業指導中心；三是專門性就業服務機構。目前，三者之中，專門性就業服務機構力量較弱、影響力有限，應予以更多關注。提升專門性就業服務機構的服務質量，需要將專門性就業服務機構納入就業服務體系中，處理好專門性就業服務機構與其他就業服務機構在業務范圍、職能分工、管理方式、信息共享等方面的關系。具體而言，應從以下兩方面加以完善：

一是專門性就業服務機構的統籌。粵港澳大灣區城市雖各自的優勢與發展定位各不相同，但長遠來看各地相互協作、揚長避短，避免形成同質化競爭，實現區域協調發展是應有之義。專門性就業服務機構的建設亦宜由一個機構進行統籌，實現各就業服務機構相互協作、就業服務資源相互補充。

統籌專門性就業服務機構有兩種方案可供選擇，即分設省級、市級港澳青年就業服務機構，由其統籌下一級專門性就業服務機構；或者由現有機構負責統籌。綜合來看，選擇新設機構的方案更具有可行性。原因在于，一方面，新設機構能更為方便對接本級有關職能部門，接受本級主管單位的監督和管理；也有利于更全面地掌握下級就業服務機構運行情況，開展就業政策宣傳、信息發布的統籌工作。另一方面，基于職權法定原則，現有的單一機構或政府職能部門，較難完成協調和統籌工作。港澳青年就業服務不僅涉及各級就業和社會保障主管部門，也可能涉及教育主管部門、住房主管部門、醫療衛生主管部門等多個職能部門，但若由各級政府出面統籌，則較難保證執行效率。

因此，已有的以港澳青年為服務對象的專門性就業服務機構分屬不同的行政區劃，業務主管部門也稍有差異，有必要在省級、市級分設專門性就業服務機構。考慮到各地區經濟發展差異和實際需求，對區級的專門性就業服務機構可不做統一安排，由各地按照實際情況自行決定；而已設立的區（縣）級專門性的港澳青年就業服務機構，亦應納入專門性就業服務體系中，由省、市級機構進行統籌和管理。

二是專門性就業服務機構的服務范圍。除了常見的服務內容之外，專門性就業服務機構應考慮港澳青年群體的特征與所在地的實際情況，為港澳青年提供就業服務，包括但不限于：

就業優惠政策咨詢。各級政府以及職能部門、由公共財政支持設立的港澳青年創新創業基地制定和推出的各類政策，需要由統一對外的機構或窗口進行宣傳，僅依靠政策發布部門宣發、港澳青年自行檢索、親友推薦等途徑，很難獲悉以及掌握政策內容、適用條件、申請方式等信息。

就業信息發布。進行招聘信息發布時，對不同行業、不同資質要求的崗位進行分類，優先推送港澳青年較為青睞的行業、職位的信息。同時，在建設就業服務網上平臺時，將港澳青年較為關注的因素設置為檢索標簽，比如行業、薪酬待遇、發展前景等，方便獲取相應的信息。

法律咨詢和培訓。為港澳青年提供法律咨詢服務，有利于保護港澳青年應有權益，化解因不熟悉內地法律規定產生糾紛時，對內地法律制度不信任感和社會環境的疏離感，從而提供更好的保障。咨詢的范圍應不限于勞動糾紛、勞動保障有關的法律問題，還應當提供與個人生活緊密相關的民商事、刑事、行政法領域的法律咨詢服務；同時，可向港澳青年提供線上或線下的法治宣傳課程，方便港澳青年掌握有關法律規定。

四、港澳專業人士執業準入制度的構想

《國務院關于在線政務服務的若干規定》（國令第716號）規定，在全國開展建設一體化的政務服務平臺，“除法律、法規另有規定或者涉及國家秘密等情形外”政務服務事項應納入在線平臺辦理，①《國務院關于在線政務服務的若干規定》（國令第716號，2019年4月30日發布）第4條第1款。且應在線上平臺公示受理條件、所需材料和流程。②《國務院關于在線政務服務的若干規定》（國令第716號，2019年4月30日發布）第6條。該規定的出臺，也對港澳青年在粵就業保障制度提出了更新、更高的要求，地方政府不僅需要配置相應政策，而且應將便利港澳青年辦理有關政務服務作為工作目標。具體來說，便利化的執業準入制度應當關注以下兩個方面：

首先，執業便利措施的多元化。執業便利措施包括但不限于“單方認可港澳執業證書”、證件互認、“一考三證”、發放短期執業許可、鼓勵港澳專業人才申請國家職業資格證書等方式。采用何種方式實現便利化的執業，應當從行業特點、三地行業發展程度、執業需求、人才流動的便利性等因素，綜合考慮。比如，對于香港的會計、金融等對接國際標準、國際認同度較高行業的專業人才，可以用“一試三證”方式提供跨境執業的便利。

以港澳醫師在內地執業準入管理為例，廣州市、深圳市實行的是向港澳醫師發放內地醫師的執業資格證書，③對應的政策如下：廣州市推進粵港澳大灣區建設領導小組支持港澳臺青年來穗創新創業專項小組《發揮廣州國家中心城市優勢作用支持港澳青年來穗發展行動計劃》，2019年5月30日發布，第8條（鼓勵申請國家職業資格，實現專業人才的便利執業），第12條（提供醫師注冊便利）。深圳市人民政府《深圳市加強港澳青年創新創業基地建設工作方案》（深府函〔2019〕207號）第2條規定，“擴大港澳專業人才在前海直接提供服務的試點成果，拓展香港會計師、醫生、律師、建筑師等各領域專業服務人士的就業和執業空間”。申請需滿足四項條件：（1）符合《中華人民共和國執業醫師法》及其有關規定；（2）2007年12月31日前已取得香港或澳門特別行政區合法行醫資格滿5年；（3）具有香港或澳門特別行政區專科醫師資格證書；（4）在香港或澳門特別行政區醫療機構中執業。而珠海則是向港澳醫師發放專用的短期執業證書。④申請需符合的條件有：（1）港澳醫師是指具有香港特別行政區或者澳門特別行政區合法行醫資格的醫師；（2）港澳醫師在內地短期行醫，應當符合內地有關港澳人員的就業規定，由內地具有獨立法人資格的醫療機構邀請并作為聘用單位。主要區別在于:一是受理主體和權力來源不同，港澳醫師在廣州、深圳可以申請港澳醫師內地醫師資格認定（口腔)和港澳醫師內地醫師資格認定（臨床)兩種行政許可，受理主體分別為廣州市衛生健康委員會、深圳市衛生健康委員會，是經廣東省衛生健康委員會委托辦理的行政許可事項；港澳醫師在珠海申請辦理港澳臺醫師來內地短期行醫核準，受理主體為珠海市衛生健康局。二是許可內容不同，前者審批通過后發放《醫師資格證書》，與內地醫生享有同等的執業權利；后者則發放《港澳醫師短期行醫執業證書》，允許在珠海市的醫療機構從事短期（不超過3年）診療活動。以上例子說明，同一行業在不同地區，亦可以根據自身需要和有關主管機關享有的事權,設置不同的執業便利措施。

其次，確定職業資格互認具體覆蓋的行業或職業，宜循序漸進，以本地的產業發展情況和人才需求為主，不宜過于強調各地的統一和協作。比如，橫琴新區結合自身的區位和旅游資源優勢，試點對港澳導游開放申請本地導游證，已有港澳導游成功申領了首批橫琴新區專用導游證并在2019年國慶期間帶團成行。①《首批領取橫琴新區專用導游證港澳導游“十一”帶團體驗琴澳一日聯游》，《珠海特區報》2019年10月3日第5版。

五、港澳青年參與社會保險制度的銜接規則構建

目前，在粵港澳大灣區內地城市工作的、符合條件的港澳青年，參與工作所在地的社會保險并享受社保市民待遇是主流趨勢，但相關規范性文件未對社會保險制度的銜接問題，做出更詳細的規定。港澳青年參與內地社會保險是保障港澳青年的基本權益，增強抵御就業市場風險的能力，在一定程度上，也起到了促進港澳青年融入當地社會、增強認同感的作用。在對社會保險規則進行設計時，需要考慮和關注的，除了保障港澳青年平等享有社會保險待遇之外，還應當對勞動者跨境的自由流動預留空間。

（一）社保制度銜接對跨境流動勞動者的影響

20世紀90年代，廣州市、江門市等地因與港澳存在天然地緣關系，不少原屬國有企業或單位的職工，離職前往港澳就業并定居。其中，部分已定居港澳的人士，后又回到內地就業，或雖未返回內地但已達到退休年齡，向當地勞動和社會保障部門申請領取養老保險待遇。由于新舊制度更替，部分申請人當年的離職時間，恰在本單位實行職工個人繳納養老保險費之前，其按照國家原規定計算的連續工齡，并不能視為繳費年限，②廣州鐵路運輸中級法院（2018）粵71行終1859號行政判決書。且根據當時的規定，職工前往境外定居社會保險關系即終止。③廣東省江門市中級人民法院（2017）粵07行終108號行政判決書。根據《社會保險法》，享受養老保險待遇，需同時滿足符合法定退休年齡和累計繳費年限的規定，④《中華人民共和國社會保險法》第16條。也就是說，這部分申請人因離職前往港澳定居，按照當時的政策，之前的工作年限不能再作為繳費年限累積計算，直接影響了其達到法定退休年齡后能否按時享受養老保險待遇。

社保制度的銜接，不僅僅是粵港澳三地相關社會保障制度的對接，也應當包括同一勞動者實現跨境就業后，又返回來源地就業的情形。這對于消除阻礙人的要素在粵港澳大灣區自由流動有重要的作用，同時也有利于以更為靈活、更為多元的方式吸引港澳青年赴粵就業。

（二）探索制定社保制度銜接規則

由于社會保障制度的復雜性和專業性，在此不進行展開，但對原則性的規則可予以探索。首先，需要明確社會保障制度銜接的目的。社會保險制度銜接目的，是消除因三地制度差異給勞動者跨境流動帶來的阻礙，并在勞動者遭遇風險時，保障其維持基本生活的權益。其次，需要明確社會保障制度銜接的范圍與方法。三地社會保險制度的銜接，并不是簡單地達成相應制度要素的對接，而是在三地之間合理配置資金供給義務，同時為跨境就業者享受社保待遇，提供便利的措施和路徑。此外，社保制度銜接還應包括為跨境就業者返回來源地或前往粵港澳大灣區其他地方就業預留相應的空間。再次，可以在推行區域一體化的基礎上，推行港澳居民自愿參與內地社會保險制度。例如，珠海市橫琴新區開展的常住橫琴的澳門居民參與基本醫療保險的試點，供款由個人和橫琴新區共同負擔，納入珠海市市級統籌的保險基金進行管理。⑤珠海市人民政府《關于常駐橫琴的澳門居民參加珠海市基本醫療保險試點有關問題的通知》（珠府函[2019]226號），第1條、第2條、第3條第1款。

《規劃綱要》發布以來，珠三角九市以支持港澳青年就業為目標，出臺了一系列政策，使港澳青年內地就業保障制度初具規模。然而，就業保障制度體系仍有待完善、工作方法還有待優化、相關政策執行效果欠佳等三大問題，仍是港澳青年在粵就業保障制度必須面對和解決的。實際上，是對包括就業服務制度、專業人士執業準入制度、社會保險制度等在內機制的體系化。制度設計的總體指導原則是因地制宜，既強調區域統籌，又強調各地的自主性，選擇符合本地實際的方案，尊重港澳青年群體的認知習慣和就業偏好。因此，建議加強對專門性就業服務機構的投入，建立統籌轄區內就業服務機構、就業服務范圍符合港澳青年需求的就業服務制度，將法律服務納入服務體系；以循序漸進選擇執業便利化措施所覆蓋行業范圍和運用方式，為專業人士執業準入制度設計的總體思路；明確實現社會保險制度銜接的目的，是消除勞動者跨境流動的壁壘，并保障其維持基本生活的權益，還應為跨境就業者再次實現跨境流動預留相應的制度空間，在區域一體化的基礎上，探索推行港澳居民自愿參與內地社會保險。

除上文所述，港澳青年在粵就業保障制度的構建，還應包含以下兩方面：一是加大對職業技能培訓制度的投入。現有政策中有關職業技能培訓的規定，多是對港澳未就業的青年學生在內地接受職業技術教育以及粵港澳職業教育的教學合作予以支持，①廣州市推進粵港澳大灣區建設領導小組支持港澳臺青年來穗創新創業專項小組《發揮廣州國家中心城市優勢作用支持港澳青年來穗發展行動計劃》（2019年5月30日發布），第5條（舉辦面向港澳青年的專業技能培訓班，引進港澳職業技能培訓課程，職業教育實訓基地相互交流）。深圳市人民政府《深圳市加強港澳青年創新創業基地建設工作方案》（深府函〔2019〕207號）第10條（深港澳三地職業教育領域開展合作，創新合作辦學方式，支持職業教育實訓基地的合作）。對鼓勵在崗、在職人員參與技能培訓或職業素養培訓關注不足。相較之下，珠海市建立的較為完備的職業技能培訓體系值得借鑒和推廣。②珠海市人力資源和社會保障局、珠海市財政局《珠海市支持港澳青年來珠就業（創業）和技能培訓（訓練）若干政策措施》（珠人社[2019]119號）。第5條（鼓勵澳門居民赴珠海參與職業技能培訓，對符合條件者給予培訓鑒定補貼、職業培訓補貼）、第6條（港澳在珠企業職工參加技能培訓的，給予相應的職業技能補貼）、第7條（港澳從業人員、青年、大學生的職業訓練）、第9條（港澳青年、大學生的就業技能實踐活動）。二是建立勞動糾紛的多元化解決機制，以應對港澳青年就業中面臨的問題與挑戰。