先行示范區建設與深圳公共住房制度改革研究

宋立燾

一、政策與背景

黨的十九大報告提出加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民“住有所居”。①黨的十九大報告：“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”。2019年8月，《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》（以下簡稱《意見》）支持深圳創建社會主義現代化強國的城市范例，探索全面建設社會主義現代化強國新路徑。《意見》在住房單項改革領域為深圳指明了新的改革和創新方向，明確深圳民生幸福標桿的戰略定位，要求建立和完善房地產市場平穩健康發展長效機制，加快完善保障性住房與人才住房制度，實現“住有宜居”。②《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》，北京：人民出版社，2019年。《意見》將十九大報告中的“住有所居”升華為“住有宜居”，一字之變，既是對深圳住房制度改革所取得歷史成就的肯定，也是對未來補全關乎廣大群眾切身利益民生短板的更高要求，更是對深圳從“先行先試”到 “先行示范”，從“摸著石頭過河”的經濟特區，到未來可復制、可借鑒的社會主義現代化城市范例的殷殷期盼。

為實現《意見》要求的目標，在住房領域深圳將承擔更多重大發展任務。公共住房制度改革是深圳正在謀劃的一批有含金量、示范性的重大改革創新政策之一。為深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，全面落實黨的十九大關于住房制度的部署，深圳市政府于2018年8月出臺了《關于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購并舉的住房供應與保障體系的意見》，①深圳市人民政府關于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購并舉的住房供應與保障體系的意見（深府規〔2018〕13號），http://www.sz.gov.cn/zfgb/2018/gb1064/201808/t20180809_13864500.htm 。即廣受關注的“二次房改”方案，提出以建立租購并舉的住房制度為主要方向，以市場為主滿足多層次需求，以政府為主提供基本保障，進一步深化住房制度改革，系統構建面向2035年的住房供應與保障體系。簡而言之，未來的深圳住房體系將由市場商品住房（占住房供應總量的40%）、安居型商品房（20%）、人才住房（20%）以及公共租賃住房（20%）組成。以政策性支持住房（人才住房+安居型商品房）和公共租賃住房（社會保障住房）為主構建的公共住房體系占未來住房總供應總量的60%，涵蓋了《意見》關于加快完善保障性住房與人才住房制度的要求，成為深圳在住房領域進行引領性、突破性先行先試政策，創造可復制、可推廣的改革經驗的重點。

《意見》中關于住房單項改革的要求需要完善的政策去落實和保障。把握“先行示范”的新時代使命擔當，不僅需要對標國際國內最高、最好、最優發展模式，更需要深圳創造、總結更多可復制可推廣的經驗，在新時代走在前列、新征程勇當尖兵。2020年是深圳經濟特區成立40周年的重要歷史節點，通過比照國際公共住房發展與積淀的經驗，將深圳公共住房制度改革的創新性實踐經驗經過積累驗證，上升為提升社會主義現代化城市治理水平的改革窗口，為社會主義先行示范區建設提供更具有說服力的理論支撐與實踐模式具有重要意義。

二、公共住房的主要形態和國際經驗

（一）公共住房的主要形態

公共住房是指政府直接投資建設或者通過其他方式籌集并提供的限定供應對象、建設標準、銷售價格或租金標準、具有社會保障性質的住房。公共住房主要針對在市場機制下缺乏支付能力的中低收入群體，由政府通過對象的優先性、租購補貼、貸款擔保等方面的政策優惠保障其基本的住房權利。羅爾斯（J.Rawls）提出了正義論（a theory of justice）的基本原則：“第一原則：在所有的人均有同樣的自由條件下，任何人均享有最大極限基本自由的平等權；第二原則：將社會及經濟的不平等加以特別安排，以便使處于劣勢者能獲得最大的利益，并且使所有的人能獲得平等的機會。”②于瓊：《羅爾斯的正義理論及其對我國的啟示》，上海社會科學院，2015年。公共住房政策的社會福利性是正義論基本原則的具體體現。

公共住房受本國（地區）經濟社會發展水平、人口結構、住房市場發展程度、政治傳統、歷史背景、社會治理模式等因素影響，其內涵與形態、保障人群、供給方式、產權模式也都不盡相同。

（二）公共住房的國際經驗

公共住房制度體系的構建是一個不斷發展完善的過程，隨著社會經濟發展水平、住房供求關系等因素的變化，公共住房政策也在不斷調整和演變。

首先，各國（地區）解決住房問題的基本原則是，有支付能力的家庭其住房需求由市場解決，公共住房主要保障中等和偏低收入家庭的住房需求。公共住房是政府在住房領域承擔克服市場失靈責任、重申其社會和公共義務的體現。因此，公共住房體系的構建基本上采取政府主導的模式，政府是公共住房的責任主體。一般而言，公共住房的籌集和管理由政府及其委托機構負責，如美國的聯邦住房和城市發展部（HUD）及公共住房代理機構（PHA），英國的環境、交通和區域部，法國的低租金住房聯合會（HLM），新加坡的建屋發展局（HDB），加拿大的加拿大抵押貸款和住房公司（CMHC）等。公共住房的開發、建設、分配和管理等各個環節，都有明顯政府介入的影子。

雖然各國（地區）確立了政府的主導地位，但是對公共住房的介入程度卻不盡相同。比如全面主導型（如新加坡、中國香港）中，政府對于公共住房的資金、建造、分配、管理等都有著統一的規劃，對公共住房體系具有完全的掌控；政府部分干預+社會力量參與型（如德國、法國、瑞典和荷蘭）中，政府在發揮主導作用的同時注重社會和市場的角色，如在公共住房領域流行的公私合作（Public-Private Partnership, PPP）模式；間接調控型（美國、英國、日本）中，市場成為解決社會住房問題的中堅力量，政府采取適當的政策手段對無購房能力的公民給予補貼而很少直接進行住房的供給，另一方面積極推動公共住房的私有化。①劉樺、江波：《發達國家保障性住房供給發展軌跡及啟示》，《商業時代》2013年第9期。

其次，公共住房政策具有變動性和差異性。公共住房體系的構建有賴于國家和政府在各個環節的投入和管理。因此，一國（地區）經濟社會的發展水平往往會決定公共住房的政策目標、受益對象、保障范圍以及政策的適用性。此外，公共住房的受益群體自身的住房需求易受如收入水平、家庭人口、就業等因素的影響，也會導致公共住房政策的變動性。

公共住房政策也存在明顯的差異性。例如在英國和日本，具體的政策手段主要以為商業銀行或房屋開發的專門銀行提供優惠的方式為公共住房供給提供資金支持；加拿大則主要為購房者提供優惠貸款和稅收優惠政策；美國通過對建設者提供金融支持和稅收優惠等措施明確其在住房建設與發展中的責任；德國采取了較為平衡的政策，既有針對公共住房建造的相關政策，也有完善的房租管制措施和住房補貼手段。②張磊、江麗：《發達國家公共住房金融模式借鑒》，《中國物價》2016年第12期。需要強調的是，公共住房政策手段的差異恰恰證明構建公共住房體系的措施并非是單一的，具有本國（地區）特色的政策是在解決住房問題的過程中所形成的公共住房模式的差異的具體體現。

第三，完善的公共住房法律制度保障。各國（地區）都通過立法的形式將其住房保障政策進行法定化。如美國1934年的《國民住房法》和1937年的《住房法》、英國1919年的《住宅與城市規劃法》、德國1950年的《住宅建設法》和《住宅補貼法》、法國1930年的《社會保障法》和2000年的《社會團結與城市更新法》、日本的《公營住宅法》和《城市住房規劃法》、中國香港地區的《房屋條例》等。相關法律法規體系的構建使得各國（地區）的公共住房政策目標明確化，保障措施公開化，保障程序權威化。更為關鍵的是公共住房政策得以以法律的形式實現政策的延續，強化了其執行力。

表1 代表國家（地區）公共住房的主要形態

三、從“先試先行”到“先行示范”：深圳公共住房制度改革的跨越與展望

（一）強化政府在公共住房中的責任主體定位

強化政府的主體責任，并非要政府取代市場在資源配置中的決定性作用，而是在市場機制無法充分發揮供應與配置住房資源作用的情況下，由政府在住房領域履行其社會和公共職能，保障公民基本的居住權利。從公共住房的國際發展趨勢來看，政府的角色由直接建設和供給者逐步向公共住房體系建設的引導者轉變。政府逐漸退出作為開發商的角色，通過優惠的金融、財政、投資等市場手段支持市場和社會主體進行公共住房的建設投資，①沈惟維：《發達國家政策性住房金融體系的經驗借鑒》，《青海金融》2017年第5期。引導社會資源向公共住房的建設和供給傾斜，拓展公共住房的供給和保障渠道，從而達到間接干預住房供應，調控住房保障的目的。采取多種方式搭配組合進行住房保障即公共住房的社會化、市場化趨勢越來越明顯。比如，在韓國，社會住房的建設采取PPSP（public-private-socialpartnership）模式，注重社會力量的參與；②李恩平、李奇昤：《韓國快速城市化時期的住房政策演變及其啟示》，《發展研究》2011年第7期。德國的人才住房也是供給方式多元化的典型，既可以由政府提供和出租，也可以由非政府組織負責提供和出租。深圳住房制度改革方案明確了以市場為主滿足多層次需求，有負擔能力的群體通過市場機制解決住房問題。同時也注意通過頂層設計，強調政府的主體責任，以政府為主提供基本保障，通過建立有效的激勵機制，吸引社會主體參與公共住房供給，從供給主體、拓展供應渠道、用地供應、住房規劃、制度創新等方面加大公共住房的保障力度。

（二）公共住房的土地供給與城市空間發展模式轉型同步進行

深圳常住人口1300多萬，實際人口近2000萬，但全市土地總面積僅1997平方公里，約為北京的1/9，上海、廣州的1/3。深圳早已面臨巨大的土地資源約束，一方面，土地開發強度（指建設用地總量占行政區域面積的比例）接近50%，雖然建設用地總控制目標在通過《深圳市土地利用總體規劃（2006-2020年）》調整完善方案增加2800公頃，但依然面臨巨大的用地壓力；另一方面，在快速城市化進程中存在城市空間規劃不合理以及大量的征轉地歷史遺留問題等，給住房用地供應和空間開發造成不小的壓力。

此外，人口持續流入也給深圳住房帶來持續不斷的用地壓力。近年來，深圳年末常住人口數量與戶籍人口數量呈現穩步上升的趨勢。2015年以來，每年人口流入都接近或者超過50萬。

從具體人口指標來看，深圳的人口年齡中位數穩定在31歲左右，18-64歲常住人口占總人口的80%以上，戶籍人口平均每戶人口數已突破4人。具體人口指標數據一方面顯示出深圳人口結構年輕、創新力強，另一方面也暗含著巨大的住房潛力和壓力。此外，《意見》支持深圳實行更加開放便利的境外人才引進和出入境管理制度，允許取得永久居留資格的國際人才在深圳創辦科技型企業、擔任科研機構法人代表。為了照顧港澳居民，進一步爭奪港澳兩地的人才，《意見》還提出要推進在深圳工作和生活的港澳居民民生方面享有“市民待遇”。在《意見》帶來的歷史機遇下，在未來城市產業結構進一步轉型升級中，人口結構必將發生巨大改變，人口持續性流入將是大勢所趨。

有效的土地供給是保障公共住房供應的前提條件。盡管各國（地區）土地制度不一，但政府均采取了積極舉措保障公共住房的土地供給。在具體措施上，往往采取綜合平衡新增用地和既有存量住房用地的配置。在人口持續流入、用地壓力持續高位的背景下，深圳公共住房的土地供給模式向存量空間的二次開發利用轉型將成為必然選擇，即增加公共住房的土地供給必須與城市空間發展模式轉型同步進行，在保障新增土地供給的同時也要充分盤活存量用地用于保障公共住房的有效供應。一方面，通過城市更新、土地整備、利益統籌等系統化的政策手段和土地處置專項行動方案的抓手，拓展住房供應的渠道；③2019年10月10日，深圳市規劃和自然資源局已經就《深圳市落實住房制度改革加快住房用地供應的暫行規定》公開征求意見。《暫行規定》中政府將統籌引導各類住房用地供應，并提出了包括增加建設用地、盤活存量用地、各類用地配建等十一種用地供應渠道。另一方面，通過規劃調整，增強城市空間布局的合理性。《意見》指出在中央改革頂層設計和戰略部署下，支持深圳實施綜合授權改革試點，在城市空間統籌利用等重點領域深化改革、先行先試。深圳已對國土空間規劃改革進行多次嘗試，目前應著重把握《意見》賦予的權利，統籌城市空間全局發展，提升和完善城市功能。此外，《意見》還強調，深圳建設社會主義先行示范區要抓住粵港澳大灣區建設的重大機遇，所謂機遇除增強深圳粵港澳大灣區建設核心引擎功能之外，區域聯動也是未來深圳發展的應有之義。推進深莞惠聯動發展，探索深汕特別合作區管理體制機制，促進珠江口東西兩岸融合互動，也能為緩解深圳土地資源約束提供解決之道。

（三）確定多層次、差異化的公共住房保障對象

多層次、差異化的保障對象是公共住房政策為適應不同群體的具體需求及其市場承受能力的必然選擇。國際流行的做法是政府基于住房市場的價格承擔與居民支付能力的差距來分層次解決住房困難群體的住房需求。《意見》提出要建立和完善房地產市場平穩健康發展長效機制，加快完善保障性住房與人才住房制度。深圳市構建的多層次、差異化、全覆蓋的住房供應與保障體系，堅持以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的基礎上，將人才住房和安居型商品房這兩種具有政府和市場合作供給特征的政策性支持住房納入到供給體系中來，在基本住房保障（公共租賃住房）和商品住房市場之間架起一個橋梁，具有重要的創新意義。

此外，產權私有化及住房自有率提高是國際住房發展的重要趨勢，公共住房政策的重點最終轉向鼓勵和支持受益群體購買公共住房，實現住房自有化。①蘇多永、吳潔：《國際住房政策演變及其啟示》，《中國房地產》2011年第6期。該發展趨勢基于一個共識，即擁有穩定的住房財產可以為社會帶來穩定性。②楊城晨：《住房與城市居民的階層認同》，上海大學，2017年。而且，通過推動公房私有化，也會節約政府的維護和運營成本，減輕政府的財政壓力。根據深圳市住房制度改革的方案，雖然出售的人才住房和安居型商品房在一定年限內封閉流轉，但經批準后進入市場流轉，與國際發展趨勢不謀而合。

表2 深圳常住人口年齡情況表

圖1 深圳常住人口戶籍平均每戶人口趨勢圖

（四）發揮住房租賃市場在公共住房供給中的作用

住房租賃市場主要是出于新增住房供應緊缺的情況下充分發揮存量住房作用的考量。租房補貼具有方式選擇多樣性的優勢，③大多數國家的租金補貼制度受居民個人家庭的財政狀況、家庭成員、職業、身份、市場租金水平等一系列因素的制約。一般形式為在租房時，其實際交納租金與可承受租金的差額部分由政府負擔。例如在德國，租戶可承受租金一般按照家庭收入的25%確定。④ 趙學剛：《美國租房券的效果與作用》，《中國房地產金融》2012年第11期。對政府具有較強吸引力。從公共住房的國際趨勢來看，各國（地區）對低收入者的補貼方式逐漸由磚頭補貼（住房建筑業）向人頭補貼（住房需求者）轉變，政府提供一定補貼鼓勵低收入群體租房居住已成為幫助低收入家庭的主要方式。④

租金管制制度（指導租金制度）在一定時期內也曾起到積極的作用。⑤高榮偉：《海外房屋出租市場法律法規》，《上海建材》2018年第2期。一般做法是，政府充分掌握當地所有住房的面積大小和占用情況等信息，按照不同區位、不同房屋結構和房屋質量提出相應的指導租金水平，作為住房出租人和承租人確定住房租金的參考標準，防止中介機構壟斷房源提高房租，保障住房需求群體的租房權。2019年8月出臺的《深圳市人民政府關于規范住房租賃市場穩定住房租賃價格的意見》，通過加大新增建設籌集、盤活存量住房、規范城中村規模化改造和租賃經營行為等規范住房租賃市場，向加強住房租賃行業標準和行業管理制度建設加速邁進。

（五）加強法律規范保障

如前所述，各國（地區）公共住房制度體系以法律規范為支撐，為制度的良好運行提供了完備的法律依據。經過對住房改革的法律法規政策進行梳理，目前國家層面雖然就住房保障及住房制度改革出臺了一系列政策性文件，但尚未制定公共住房方面專門的法律、法規。北京、上海、廣州、杭州、南京、廈門等城市也主要通過政策性文件推進住房制度改革和住房制度構建。從深圳市情況來看，《深圳市保障性住房條例》于2010年頒布實施，《公共租賃住房建設和管理辦法》《安居型商品房建設和管理辦法》《人才安居辦法》作為專項規定，對幾類住房涉及的具體制度和操作規則進行規定。《意見》鼓勵深圳要用足用好經濟特區立法權，在遵循憲法和法律、行政法規基本原則前提下，允許深圳立足改革創新實踐需要，根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定。目前，應按照深圳市住房制度改革方案的部署，充分用足用好社會主義先行示范區的立法權，進一步優化和完善公共住房立法體系，為公共住房提供完善的法制保障。

《意見》的發布對深圳而言是新時代黨中央賦予的新使命，為深圳進行社會主義現代化城市治理和探索確立了新目標、新定位、新方向；對國家而言，通過在深圳建設中國特色社會主義先行示范區，發揮先行優勢和示范引領作用，有利于加快實現社會主義現代化強國的進程。本文結合《意見》在住房單項改革領域的要求，通過對國際公共住房的經驗進行比較對照，對標最優最好；對深圳公共住房體系的構建反思其政策含義，歸納總結可復制可推廣的經驗；并針對性地對公共住房制度改革需要補齊的政策短板和優化方向提出建議，為深圳的公共住房制度改革從“先試先行”向“先行示范”跨越，率先踐行中國特色社會主義先行示范區建設提供具有說服力的理論支撐與實踐模式。