從海洋區(qū)域合作論“一帶一路”建設(shè)海上合作

鄭 凡

（1.四川大學(xué)，四川 成都 610064）

2017年6月20日國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家海洋局發(fā)布的《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》揭示了在21世紀(jì)海上絲綢之路重點(diǎn)方向所覆蓋的海域，圍繞海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋生物資源養(yǎng)護(hù)和管理、海洋科學(xué)研究與技術(shù)轉(zhuǎn)讓、海上航行安全、海上搜救等領(lǐng)域與沿線國(guó)開(kāi)展區(qū)域合作是“一帶一路”框架下海上合作的內(nèi)在一環(huán)。海洋區(qū)域合作有其獨(dú)特的內(nèi)在機(jī)理。在1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）尚處于談判階段的20世紀(jì)70年代，國(guó)際學(xué)術(shù)界便提出了“海洋區(qū)域主義”（Marine Regionalism）議題以探究海洋法中的區(qū)域合作，其中關(guān)注的問(wèn)題逐漸從是否需要在全球性公約中形成對(duì)區(qū)域性問(wèn)題的規(guī)定，過(guò)渡到探究各個(gè)區(qū)域的合作實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)。①?gòu)膬杀菊撐募煽闯鲞@一發(fā)展，一是當(dāng)時(shí)由夏威夷大學(xué)承辦的海洋法研究所（Law of the Sea Institute）1977年第11次年會(huì)論文集（Douglas M.Johnston ed.， Regionalization of the Law of the Sea， Ballinger Publishing Company， 1978）；二是美國(guó)學(xué)者馬克·瓦倫西亞有意回應(yīng)前者在20余年前所提出的議題而主編的論文集（Mark J.Valencia ed.， Maritime Regime Building： Lessons Learned and Their Relevance for Northeast Asia， Martinus Nijhoff Publishers，2001）。這表明在《公約》通過(guò)后的30余年里，隨著海洋區(qū)域合作的發(fā)展，區(qū)域?qū)蛹?jí)已內(nèi)嵌于國(guó)際海洋法律秩序當(dāng)中。本文將在明確海洋區(qū)域主義內(nèi)涵與結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，分析其發(fā)展趨勢(shì)，并以此為背景就推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)海上合作的法律路徑提出建議。

一、海洋區(qū)域主義的兩個(gè)層面

福西特（Louis Fawcett）在回顧國(guó)家間經(jīng)濟(jì)與政治區(qū)域主義的發(fā)展歷程時(shí)指出，《聯(lián)合國(guó)憲章》第八章“區(qū)域安排”較為間接地為戰(zhàn)后的區(qū)域主義發(fā)展提供了合法性基礎(chǔ)。②Louis Fawcett， “ Exploring Regional Domains： A Comparative History of Regionalism”， International Affairs， Vol.80，No.3， 2004， p.436.較之“陸上”的經(jīng)濟(jì)與政治區(qū)域主義，海洋區(qū)域主義的突出特征便是以《公約》為主體的全球性海洋法明確設(shè)立了各國(guó)開(kāi)展海洋區(qū)域合作的義務(wù)?！豆s》正文部分中有超過(guò)20個(gè)條文包含有對(duì)區(qū)域合作的不同表述，在多個(gè)功能領(lǐng)域中設(shè)立了沿岸國(guó)之間或沿岸國(guó)與海域使用國(guó)之間，直接或通過(guò)國(guó)際組織開(kāi)展區(qū)域合作的義務(wù)。③《公約》不僅依循海域路徑（Zonal Approach）將海洋空間劃分為不同法律地位，還在功能路徑（Functional Approach）上形成了關(guān)于各項(xiàng)海洋使用的法律規(guī)范。圍繞特定海洋使用亦即海洋法中特定功能領(lǐng)域的區(qū)域合作也被稱(chēng)為“功能性區(qū)域合作”。Cf.R.R.Churchill and A.V.Lowe， The Law of the Sea， 3rd Ed.，Manchester University Press， 1999， p.1.與之相應(yīng)，當(dāng)前全球范圍內(nèi)除歐盟以超國(guó)家體制在“歐盟?！钡暮Ｑ笳咭惑w化之外，其他典型的海洋區(qū)域合作均圍繞特定功能領(lǐng)域展開(kāi)。據(jù)此，海洋區(qū)域主義可定義為：沿岸國(guó)（在一些情況下還包括海域使用國(guó)以及相關(guān)國(guó)際組織）依據(jù)海洋法規(guī)定的合作義務(wù)，在特定海洋區(qū)域圍繞特定功能領(lǐng)域開(kāi)展制度化合作的過(guò)程，以及由此產(chǎn)生的合作機(jī)制、規(guī)范與措施等。④類(lèi)似于國(guó)際關(guān)系學(xué)界的區(qū)域主義研究，海洋法研究中對(duì)“（海洋）區(qū)域主義”的使用遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于作出定義。而從對(duì)該術(shù)語(yǔ)的使用可以歸納出：（1）區(qū)域合作是海洋區(qū)域主義所歸納或研究的對(duì)象；（2）法規(guī)伴隨著海洋區(qū)域合作的整個(gè)過(guò)程，既是構(gòu)建合作的基礎(chǔ)，也是合作過(guò)程中的產(chǎn)出物。Cf.Lewis M.Alexander，“New Trends in Marine Regionalism”， Ocean Yearbook， Vol.11， No.1，1994； Alan Boyle， “Globalism and Regionalism in the Protection of the Marine Environment”， in Davor Vidas ed.， Protecting the Polar Marine Environment： Law and Policy for Pollution Prevention， Cambridge University Press，2000.在這一定義之下，海洋區(qū)域主義涵括全球性海洋法中區(qū)域合作的法律基礎(chǔ)與具體區(qū)域性海洋合作機(jī)制兩個(gè)層面。

1.1 《公約》對(duì)海洋區(qū)域合作的框架性規(guī)定

在以海洋自由為原則、3海里領(lǐng)海為例外的傳統(tǒng)海洋法秩序中，各海洋區(qū)域并沒(méi)有特殊性。1882年《北海捕魚(yú)活動(dòng)監(jiān)管公約》與1911年《海狗條約》雖涉及區(qū)域性的捕魚(yú)問(wèn)題，其法律基礎(chǔ)仍為公海自由。⑤Lawrence Juda，International Law and Ocean Use Management： the Evolution of Ocean Governance， Routledge， 1996， pp.20，34-35.在二戰(zhàn)后以沿海國(guó)擴(kuò)大管轄海域?yàn)橹骶€的海洋法變革中，海洋法成文化的基本方向也是制定普遍適用的全球性規(guī)則。但正是在這場(chǎng)變革中，區(qū)域的特殊性以及為此制定特殊規(guī)范的需求得到了全球性海洋法的承認(rèn)，具體表現(xiàn)為《公約》中形成了“閉?；虬腴]?！睏l款以及要求各國(guó)在海洋生物資源養(yǎng)護(hù)和管理、海洋環(huán)境保護(hù)、海洋科學(xué)研究與技術(shù)轉(zhuǎn)讓等功能領(lǐng)域開(kāi)展制度化區(qū)域合作的框架性規(guī)定。⑥從第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議上的談判過(guò)程以及《第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議最后文件》附件六“關(guān)于發(fā)展各國(guó)海洋科學(xué)、技術(shù)和海洋服務(wù)基層機(jī)構(gòu)的決議”可以看到，“海洋科學(xué)研究”與“海洋技術(shù)的發(fā)展和轉(zhuǎn)讓”屬于同一功能領(lǐng)域，或者說(shuō)海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓從屬于海洋科學(xué)研究。雖然《公約》第十三部分“海洋科學(xué)研究”中并未明確論及“區(qū)域（regional）”或“區(qū)域合作”，但第242至244條明確規(guī)定了“主管?chē)?guó)際組織”是合作的參與方（依據(jù)第247條也是科學(xué)研究項(xiàng)目的發(fā)起者），《公約》顯然考慮到了由“主管?chē)?guó)際組織”發(fā)起的區(qū)域性項(xiàng)目。在實(shí)踐中，區(qū)域性合作與項(xiàng)目也是海洋科學(xué)研究國(guó)際合作開(kāi)展的主要方式。Cf.Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea Office of Legal Affairs，Marine Scientific Research：A Revised Guide to the Implementation of the Relevant Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea，United Nations Publication， 2010， pp.7-8， 19-21， 27-28.

從法史的角度，全球性海洋法公約中針對(duì)區(qū)域?qū)蛹?jí)作出特別規(guī)定的驅(qū)動(dòng)力有二。一是海洋使用越發(fā)密集使得地理上的特定海域環(huán)境與資源的脆弱性突顯。作為對(duì)“托利·卡尼翁號(hào)”（Torrey Canyon）觸礁原油溢出事故的反應(yīng)，1973年《防止船舶造成污染公約》針對(duì)船源污染形成了全球性的規(guī)定，又以“特殊區(qū)域制度”承認(rèn)了特定海域的特殊性。①特殊區(qū)域是指某些海域由于其海洋生態(tài)以及船舶交通運(yùn)輸?shù)奶厥庑裕枰扇√厥鈴?qiáng)制措施，防止船舶排放造成污染。首批由政府間海事協(xié)商組織指定的特殊區(qū)域均為半閉海，即地中海、波羅的海、黑海、紅海和“海灣”區(qū)域。與此同時(shí)，波羅的海與地中海沿岸國(guó)為防治海洋環(huán)境污染與養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源展開(kāi)的區(qū)域合作實(shí)踐，也對(duì)第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議上各國(guó)普遍接受區(qū)域的特殊性以及區(qū)域合作義務(wù)產(chǎn)生了直接影響。②這兩個(gè)區(qū)域的實(shí)踐對(duì)第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議談判的影響參見(jiàn)1974年第二委員會(huì)第38次會(huì)議記錄。A／CONF.62／C.2／SR.38，Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea， Volume II， pp.274， 276.如亞歷山大（Lewis M.Alexander）的評(píng)論：“在一個(gè)區(qū)域化正成為越來(lái)越重要政治現(xiàn)象的世界里，承認(rèn)海洋中特殊的區(qū)域性利益不僅是合理的，也是確保能夠就未來(lái)的海洋制度達(dá)成全球性協(xié)議的唯一可行辦法。”③Lewis M.Alexander， “Regionalism and the Law of the Sea：The Case of Semi-enclosed Seas”， Ocean Development and International Law， Vol.2， No.2， 1974， p.153.二是國(guó)家管轄海域的擴(kuò)展改變了海域的法律地位，進(jìn)而改變了原有的海洋使用格局。特別是在沿海國(guó)無(wú)法充分主張200海里界限的狹窄海域，海岸相對(duì)的國(guó)家轉(zhuǎn)而變成“海洋邊界”相接的鄰國(guó)，這種情況還往往涉及兩個(gè)以上國(guó)家，容易產(chǎn)生海洋使用與管轄權(quán)沖突。例如在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度下，邊界的劃定并不能完全解決養(yǎng)護(hù)和管理跨界種群與高度洄游種群的需求，反而形成一種相互爭(zhēng)奪的趨勢(shì)。就此，“直接或通過(guò)適當(dāng)?shù)姆謪^(qū)域或區(qū)域組織，設(shè)法就必要措施達(dá)成協(xié)議”（《公約》第63條）成為了合乎理性的應(yīng)對(duì)方式。時(shí)任第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議起草委員會(huì)秘書(shū)的尼爾遜（L.D.M.Nelson）在分析《非正式綜合談判文案》中所體現(xiàn)的區(qū)域主義時(shí)指出，區(qū)域合作條款的意義也在于緩和由沿海國(guó)擴(kuò)展管轄海域引發(fā)的矛盾。④L.D.M.Nelson， “The Function of Regionalism in the Emerging Law of the Sea as Reflected in the Informal Composite Negotiating Text”， in Douglas M.Johnston ed.， Regionalization of the Law of the Sea， Ballinger Publishing Company， 1978， p.25.以區(qū)域合作克服這組矛盾的邏輯，最為清晰地表現(xiàn)在第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議上曾出現(xiàn)的“區(qū)域?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)”方案當(dāng)中。⑤Cf.A／CONF.62／C.2／L.39， Official Records of the Third U-nited Nations Conference on the Law of the Sea， Volume III， p.217.一如學(xué)者們對(duì)經(jīng)濟(jì)與政治區(qū)域主義的觀察，海洋區(qū)域主義也是對(duì)沿海國(guó)擴(kuò)展管轄海域這種“國(guó)家主義”表現(xiàn)的反應(yīng)。⑥參見(jiàn)門(mén)洪華：“地區(qū)秩序建構(gòu)的邏輯”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2014年第7期，第16頁(yè)。

上述兩組驅(qū)動(dòng)力在半閉海交匯。半閉海的特殊性一方面在于面積小、受陸地封閉程度高的地理?xiàng)l件帶來(lái)的航行條件復(fù)雜、易受污染等問(wèn)題；另一方面則是適用海洋法一般規(guī)定可能產(chǎn)生的困難，是否需要為此類(lèi)海域制定特殊的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)適用方式、特殊的航行與劃界規(guī)則曾是談判的主要內(nèi)容。⑦Cf.Budislav Vukas， “Enclosed and Semi-enclosed Sea”， in Budislav Vukas ed.， The Law of the Sea： Selected Writings， Martinus Nijhoff Publishers， 2004， pp.275-277.《公約》第九部分“閉?；虬腴]?！弊罱K形成了對(duì)海洋區(qū)域合作相對(duì)完整的規(guī)定。第122條以定義“閉?；虬腴]海”的方式界定了合作區(qū)域。⑧由于《公約》第122條的定義未區(qū)分閉海與半閉海，在實(shí)踐與學(xué)術(shù)研究中，一般均籠統(tǒng)稱(chēng)為半閉海。第123條明確了合作領(lǐng)域與制度化的合作方式。⑨《公約》第123條的特殊之處是采用了鼓勵(lì)或勸導(dǎo)性的用語(yǔ)“should co-operate”?！豆s》第九部分使“閉?；虬腴]海”成為了海洋區(qū)域合作的法律—地理基礎(chǔ)，海洋區(qū)域合作實(shí)踐也率先在各半閉海鋪開(kāi)。

從海域法律地位的角度，半閉海“全部或主要由兩個(gè)或兩個(gè)以上沿海國(guó)的領(lǐng)海和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)構(gòu)成”，但《公約》中關(guān)于區(qū)域合作的規(guī)定實(shí)際以功能路徑跨越了國(guó)家管轄海域與公海。《公約》關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作（第197條、第200條、第207條、第210條等）、海洋科學(xué)技術(shù)發(fā)展與轉(zhuǎn)讓區(qū)域合作（第268條、第270、第272條、第276條等）的規(guī)定不以海域的法律地位為限，關(guān)于海洋生物資源養(yǎng)護(hù)和管理區(qū)域合作的規(guī)定則包括專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（第63至64條）與公海（第118至119條）兩個(gè)部分。綜合這些條款，《公約》為海洋區(qū)域合作搭建的法律框架如下：（1）劃分合作區(qū)域。除“閉?；虬腴]海”得到明確界定以外，《公約》關(guān)于公海區(qū)域合作的規(guī)定使得公?？杀粍澐?，在法律上不再必然被視為一個(gè)整體。（2）區(qū)域合作的義務(wù)?！豆s》規(guī)定的合作義務(wù)一般理解為采取行動(dòng)的義務(wù)，即“善意地為追求共同目標(biāo)而采取行動(dòng)，并考慮到其他相關(guān)國(guó)家的需求”。①Tullio Scovazzi，The Evolution of International Law of the Sea： New Issues， New Challenges， Martinus Nijhoff Publishers， 2000，p.132.《公約》第118、197條等條款中的“應(yīng)合作”（shall co-operate）所要求的行為是在區(qū)域基礎(chǔ)上“善意談判”并在合作建立后“善意執(zhí)行”。（3）明確合作領(lǐng)域。《公約》所規(guī)定的區(qū)域合作義務(wù)并不寬泛，而是明確指向前述三大功能領(lǐng)域。由此奠定的功能性區(qū)域合作路徑還有兩方面的影響。一是，雖然《公約》對(duì)海上安全領(lǐng)域的區(qū)域合作并無(wú)明確規(guī)定，但實(shí)踐中該領(lǐng)域的區(qū)域合作同樣沿循既定的功能性路徑展開(kāi)，如依據(jù)《公約》第100條“合作制止海盜行為的義務(wù)”形成的區(qū)域性打擊海盜合作。二是，功能性合作在很大程度上將海洋使用問(wèn)題與其他的政治與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題剝離開(kāi)，使海洋區(qū)域合作具有相對(duì)獨(dú)立性。（4）合作主體的開(kāi)放性。首先，《公約》將合作主體表述為“沿岸國(guó)”（第123條）、“各國(guó)”（第 197條、第 276條），因此區(qū)域內(nèi)所有沿海國(guó)均是參與區(qū)域合作的法定主體。其次，“在適當(dāng)情形下”進(jìn)一步擴(kuò)大參與面，如《公約》第123條中“邀請(qǐng)其他有關(guān)國(guó)家或國(guó)際組織”、第118條中所指的遠(yuǎn)洋捕魚(yú)國(guó)、第276條所提及的“各主管?chē)?guó)際組織”等。（5）合作制度化。半閉海條款以及《公約》中其他區(qū)域合作條款均論及了“通過(guò)”或“設(shè)立”國(guó)際組織或安排展開(kāi)合作?？紤]到實(shí)踐中國(guó)際組織或安排的差異性，可概括為區(qū)域性合作機(jī)制構(gòu)成海洋區(qū)域合作的程序載體，上述框架通過(guò)區(qū)域性海洋合作機(jī)制轉(zhuǎn)化為具體實(shí)踐。

1.2 海洋區(qū)域合作基本文件中的機(jī)制設(shè)計(jì)

參考克拉斯納（Stephen D.Krasner）對(duì)國(guó)際機(jī)制的定義，②“一組原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序，行為主體在特定問(wèn)題領(lǐng)域的預(yù)期以此聚攏?！盨tephen D.Krasner，“Structural Causes and Regime Consequences： Regimes as Intervening Variables”， in Stephen D.Krasner ed.， International Regimes， Cornell University Press，1995，p.2.一項(xiàng)區(qū)域性海洋合作機(jī)制涵括基本文件、區(qū)域性國(guó)際組織或聯(lián)絡(luò)平臺(tái)，以及在區(qū)域性平臺(tái)上達(dá)成的針對(duì)特定功能領(lǐng)域的原則、規(guī)范及措施等。當(dāng)前全球有超過(guò)20個(gè)區(qū)域海洋環(huán)境項(xiàng)目以及約50個(gè)區(qū)域漁業(yè)組織，差異性無(wú)疑是區(qū)域性海洋合作機(jī)制的顯著特點(diǎn)。不過(guò)，透過(guò)建立區(qū)域性海洋合作機(jī)制的基本文件（區(qū)域性條約或表現(xiàn)為“行動(dòng)計(jì)劃”、“宣言”等形式的軟法文件）來(lái)看，以下機(jī)制設(shè)計(jì)要素不可或缺。

（1）確定功能區(qū)域與成員資格。所謂“功能區(qū)域”，指面臨共同問(wèn)題且由國(guó)際條約或安排覆蓋的海域。③Lewis M.Alexander， “New Trends in Marine Regionalism”，Ocean Yearbook， Vol.11， No.1， 1994， p.3.“陸上”的經(jīng)濟(jì)與政治區(qū)域合作實(shí)際以參與國(guó)家劃定“區(qū)域”的地理范圍，因此呈現(xiàn)出“接納受歡迎的國(guó)家，拒不受歡迎的國(guó)家在外”的特征。④Louis Fawcett， “ Exploring Regional Domains： A Comparative History of Regionalism”， International Affairs， Vol.80，No.3， 2004， p.432.除少數(shù)例外，⑤如1981年印度尼西亞、馬來(lái)西亞、菲律賓、新加坡及泰國(guó)在聯(lián)合國(guó)環(huán)境署支持下通過(guò)的《東亞海區(qū)域海洋環(huán)境和沿海區(qū)域保護(hù)及發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》第2條將適用范圍界定為參加國(guó)的“海洋環(huán)境以及沿海區(qū)域”。區(qū)域性海洋合作機(jī)制以地理描述或坐標(biāo)劃定功能區(qū)域，⑥地理描述者如1976年《保護(hù)地中海免受污染公約》（又稱(chēng)《巴塞羅那公約》）第1條，劃定地理坐標(biāo)者如2004年《中西部太平洋高度洄游魚(yú)類(lèi)種群養(yǎng)護(hù)和管理公約》第3條。該區(qū)域的沿岸國(guó)均可參與合作。在區(qū)域外國(guó)家的成員資格方面，不同功能領(lǐng)域呈現(xiàn)出不同特征。在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，區(qū)域性合作機(jī)制的成員資格原則上局限于沿岸國(guó)，同時(shí)部分機(jī)制以觀察員國(guó)制度向區(qū)域外國(guó)家開(kāi)放。⑦例如1995年經(jīng)修訂的《地中海海洋環(huán)境和海岸區(qū)域保護(hù)公約》第20條增設(shè)了觀察員制度。在功能區(qū)域存在公海的情況下，漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理是區(qū)域外國(guó)家（遠(yuǎn)洋捕魚(yú)國(guó)）參與的重點(diǎn)領(lǐng)域，但除少數(shù)例外，①例如大西洋金槍魚(yú)養(yǎng)護(hù)國(guó)際委員會(huì)成員資格完全開(kāi)放。區(qū)域性合作機(jī)制成員資格實(shí)際是有限開(kāi)放。多數(shù)區(qū)域漁業(yè)管理組織對(duì)接納新成員作出了一定限制，如需締約方邀請(qǐng)、需在功能區(qū)域有漁獲史等。②Hyun Jung Kim，“The Return to a Mare Clausum Through Regional Fisheries Management Organizations？” Ocean Development and International Law， Vol.44， No.3，2013，pp.207-208.同時(shí)，一些區(qū)域漁業(yè)管理組織適用了“配合的非締約方”制度。③例如2014年經(jīng)修訂的《建立地中海漁業(yè)總委員會(huì)協(xié)定》第17條規(guī)定的“配合的非締約方”指遵守委員會(huì)所制定的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理措施的非締約方。其特殊地位需向委員會(huì)申請(qǐng)，而其享有的權(quán)利主要體現(xiàn)在《地中海漁業(yè)總委員會(huì)程序規(guī)則》第4條、第15條、第17條規(guī)定的信息交流以及應(yīng)對(duì)非法、未報(bào)告和未加管制捕撈的相關(guān)措施上。

（2）確定機(jī)制職能?！豆s》第277條以及1995年《魚(yú)類(lèi)種群協(xié)定》第10條分別就區(qū)域性海洋科學(xué)和技術(shù)研究中心與區(qū)域漁業(yè)管理組織的職能進(jìn)行了枚舉，但其更多是起一種建議與指導(dǎo)意義。在實(shí)踐中，各個(gè)區(qū)域性海洋合作機(jī)制即便屬于同一功能領(lǐng)域也表現(xiàn)出很強(qiáng)的差異性。結(jié)合既有研究，④Cf.Are K.Sydnes， “Regional Fishery Organizations： How and Why Organizational Diversity Matters”， Ocean Development and International Law，Vol.32，No.4，2001.區(qū)域性海洋合作機(jī)制的職能大體可分為四個(gè)類(lèi)型。一是，海洋科學(xué)研究職能。在當(dāng)前，除獨(dú)立的區(qū)域性海洋科學(xué)組織之外，⑤例如1992年成立的北太平洋海洋科學(xué)組織。海洋環(huán)境保護(hù)與海洋生物資源養(yǎng)護(hù)和管理領(lǐng)域的區(qū)域合作機(jī)制多兼具發(fā)起相關(guān)海洋科學(xué)研究項(xiàng)目并分享科學(xué)信息的職能。二是，提出建議與協(xié)調(diào)政策職能。區(qū)域性海洋合作機(jī)制在科學(xué)研究基礎(chǔ)上提出的此類(lèi)管理建議不具有強(qiáng)制力，目的在于促進(jìn)各國(guó)相關(guān)政策的協(xié)調(diào)。依據(jù)《聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織章程》第6條建立的區(qū)域漁業(yè)組織均屬于此類(lèi)。⑥依據(jù)《聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織章程》第6條，由糧農(nóng)組織大會(huì)或理事會(huì)設(shè)立委員會(huì)，“在制訂和執(zhí)行政策方面提供意見(jiàn)及協(xié)調(diào)政策的執(zhí)行”。依此設(shè)立的區(qū)域漁業(yè)組織是糧農(nóng)組織的附屬機(jī)構(gòu)，包括東中大西洋漁業(yè)委員會(huì)、中西大西洋漁業(yè)委員會(huì)以及西南印度洋漁業(yè)委員會(huì)。三是，制訂共同措施職能。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，區(qū)域性條約或共同措施只對(duì)機(jī)制的成員國(guó)有約束力，但區(qū)域漁業(yè)管理組織制定的養(yǎng)護(hù)和管理措施通過(guò)對(duì)準(zhǔn)入的限制實(shí)際對(duì)非成員國(guó)也具有效力。還值得注意的一點(diǎn)是，共同措施的約束力并不唯獨(dú)取決于合作機(jī)制基本文件中的明確規(guī)定，還取決于遵約制度的完善性。例如1974年《保護(hù)波羅的海區(qū)域海洋環(huán)境公約》（又稱(chēng)《赫爾辛基公約》）建立的赫爾辛基委員會(huì)所制定的“建議”雖就法律效力而言不具有約束力，但自1985年引入了要求締約方報(bào)告“建議”執(zhí)行情況的制度之后，未有締約方以無(wú)法律約束力為理由，拒絕執(zhí)行這些經(jīng)全體締約方一致通過(guò)的“建議”。⑦1992年經(jīng)修訂《保護(hù)波羅的海區(qū)域海洋環(huán)境公約》第16條正式規(guī)定報(bào)告制度進(jìn)而加強(qiáng)了其約束力。Peter Ehlers，“The Helsinki Convention， 1992 Improving the Baltic Sea Environment”，The International Journal of Marine and Coastal Law， Vol.8， No.2，1993，pp.192-193.四是，信息分享與能力建設(shè)職能。此類(lèi)機(jī)制集中于海上安全功能領(lǐng)域，如2004年《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協(xié)定》以及下文還將論及的2009年《關(guān)于制止西印度洋與亞丁灣海盜和武裝劫船的行為守則》。此類(lèi)區(qū)域性海洋合作機(jī)制旨在提升成員國(guó)履行既有國(guó)際法義務(wù)的能力，除在基本文件中闡明成員國(guó)可采取的國(guó)內(nèi)措施外，機(jī)制的合作要素體現(xiàn)為通過(guò)信息分享中心快速傳遞事件信息以及向成員國(guó)提供技術(shù)與能力培訓(xùn)。

（3）設(shè)立機(jī)構(gòu)安排。經(jīng)由較早設(shè)立的區(qū)域性海洋合作機(jī)制的示范效應(yīng)以及下文還將進(jìn)一步論及的聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的推動(dòng)與指導(dǎo)，當(dāng)前區(qū)域性海洋合作機(jī)制在機(jī)構(gòu)安排上趨同，主要包括三個(gè)部分。一是政府間會(huì)議作為決策機(jī)構(gòu)，審查合作的執(zhí)行情況，批準(zhǔn)新的活動(dòng)以及必要的預(yù)算。二是常設(shè)機(jī)構(gòu)，即設(shè)立一個(gè)區(qū)域性國(guó)際組織或聯(lián)絡(luò)平臺(tái)作為秘書(shū)處，同時(shí)依據(jù)職能范圍與類(lèi)型下設(shè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)。需注意的是，在聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署發(fā)起的“區(qū)域海洋項(xiàng)目”模式下，常設(shè)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出分散性。除秘書(shū)處之外，分位于各成員國(guó)的區(qū)域活動(dòng)中心是機(jī)構(gòu)安排的核心，負(fù)責(zé)推動(dòng)相關(guān)議定書(shū)或合作項(xiàng)目的執(zhí)行。⑧Elizabeth Maruma Mrema， “Regional Seas Programme： the Role Played by UNEP in Its Development and Governance”， in Malgosia Fitzmaurice， et al.eds.， The IMLI Manual on International Maritime Law， Vol.III， Oxford University Press， 2016， pp.367-368.三是用于支持機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的區(qū)域性信托基金。成員國(guó)繳納的財(cái)政支持以及其他國(guó)家或國(guó)際組織提供的贊助通常匯入由秘書(shū)處管理的信托基金。在發(fā)展中區(qū)域，區(qū)域外發(fā)達(dá)國(guó)家以及國(guó)際組織的贊助往往構(gòu)成了基金的主要來(lái)源。

二、海洋區(qū)域主義的發(fā)展機(jī)理及其趨勢(shì)

如前文論及的，海洋區(qū)域合作的興起幾乎與第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議平行，而在《公約》承認(rèn)區(qū)域特殊性進(jìn)而規(guī)定區(qū)域合作義務(wù)的同時(shí)，也使海洋區(qū)域主義處于全球主義的語(yǔ)境當(dāng)中。在《公約》通過(guò)并生效之后，海洋區(qū)域主義兩個(gè)層面之間的互動(dòng)機(jī)理更加明晰。這組互動(dòng)也為研判海洋區(qū)域主義的發(fā)展趨勢(shì)提供了線索。

2.1 海洋區(qū)域主義中兩個(gè)層面的互動(dòng)機(jī)理

概括而言，海洋區(qū)域主義的發(fā)展機(jī)理表現(xiàn)為：全球性法規(guī)推動(dòng)區(qū)域性海洋合作機(jī)制的建立與發(fā)展，在另一個(gè)朝向上，區(qū)域性海洋合作機(jī)制提出的區(qū)域性議題或采取的區(qū)域性措施也會(huì)推動(dòng)全球性法規(guī)的發(fā)展；聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)則在這一組互動(dòng)關(guān)系中起到了樞紐作用。

全球性海洋法對(duì)區(qū)域合作的框架性規(guī)定不僅提供了實(shí)踐的合法性基礎(chǔ)，還直接推動(dòng)了區(qū)域性海洋合作機(jī)制的建立以及法律框架的更新。在半閉海的特殊性得到《公約》承認(rèn)之后，各半閉海區(qū)域或自主地或在聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署“區(qū)域海洋項(xiàng)目”框架下建立了海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域性合作機(jī)制，雖然運(yùn)轉(zhuǎn)情況與收效并不均衡。在1992年里約環(huán)境與發(fā)展會(huì)議通過(guò)《21世紀(jì)議程》之后，許多海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域性合作機(jī)制又依據(jù)《21世紀(jì)議程》提出的“綜合管理路徑（Integrated Management Approach）”修訂了基本文件，形成了所謂第二代區(qū)域性公約或行動(dòng)計(jì)劃。在海洋生物資源養(yǎng)護(hù)和管理領(lǐng)域，1995年通過(guò)并于2001年生效的《魚(yú)類(lèi)種群協(xié)定》第8條第3至5款的規(guī)定使得加入?yún)^(qū)域漁業(yè)管理組織（或至少遵守其制定的養(yǎng)護(hù)和管理措施）成為了公海捕魚(yú)的準(zhǔn)入條件，并要求在未建立區(qū)域漁業(yè)管理組織的公海區(qū)域，“有關(guān)沿海國(guó)和在分區(qū)域或區(qū)域公海捕撈此一種群的國(guó)家即應(yīng)合作設(shè)立這種組織或達(dá)成其他適當(dāng)安排”。該規(guī)定直接推動(dòng)了一些區(qū)域漁業(yè)管理組織的改組或建立。①轉(zhuǎn)型區(qū)域漁業(yè)管理組織的有地中海漁業(yè)總委員，新建立的區(qū)域漁業(yè)管理組織有中西太平洋漁業(yè)委員會(huì)、東南大西洋漁業(yè)組織等。聯(lián)合國(guó)聯(lián)農(nóng)組織在這一過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。其他全球性公約也推動(dòng)了相應(yīng)功能領(lǐng)域區(qū)域合作的發(fā)展，例如1992年《生物多樣性公約》之于1995年《地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性議定書(shū)》等。

雖然全球性公約承認(rèn)了區(qū)域?qū)蛹?jí)在管理各項(xiàng)海洋使用上的作用，但全球性法規(guī)往往只提供最低標(biāo)準(zhǔn)或者框架性規(guī)定，當(dāng)特定區(qū)域性海洋合作機(jī)制采取更高標(biāo)準(zhǔn)或是應(yīng)對(duì)新問(wèn)題時(shí)，則可能以?xún)煞N形式推動(dòng)全球性法規(guī)的發(fā)展。一是區(qū)域內(nèi)國(guó)家通過(guò)區(qū)域性海洋合作機(jī)制先行達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而以集體方式將議題引入聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)為主的全球性造法平臺(tái)，尋求全球性法規(guī)承認(rèn)其特殊性。例如，針對(duì)北冰洋航道商業(yè)通航前景浮現(xiàn)這一新問(wèn)題，在國(guó)際海事組織制定強(qiáng)制性《極地航行規(guī)章》的過(guò)程中，北極理事會(huì)下設(shè)的“保護(hù)北極海洋環(huán)境工作組”2009年發(fā)布的《北極航運(yùn)評(píng)估報(bào)告》起到了提出議題、促成共識(shí)的作用。隨后北極理事會(huì)的多份部長(zhǎng)級(jí)宣言均將“與國(guó)際海事組織合作制定降低航運(yùn)對(duì)北極水域環(huán)境影響的相關(guān)措施”作為行動(dòng)方針。②“The Polar Code”， The Protection of the Arctic Marine Environment Working Group （PAME）， https：／／www.pame.is／index.php／projects／arctic-marine-shipping／the-polar-code， Access time：Feb.10，2019.二是，區(qū)域性措施可轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛐砸?guī)則與標(biāo)準(zhǔn)。歐盟的一些區(qū)域性港口國(guó)措施是這種形式的例證。2003年禁止單殼油輪進(jìn)入歐盟國(guó)家港口的措施與全球性規(guī)則產(chǎn)生了沖突，但歐盟的單邊實(shí)踐實(shí)際加速了《國(guó)際防止船舶造成污染公約》的修訂。有學(xué)者評(píng)論道，“區(qū)域單邊主義”與單個(gè)國(guó)家的單邊主義之間的區(qū)別只在于前者有著更大規(guī)模故而會(huì)形成更大影響。③Henrik Ringbom， “The European Union and International Maritime Law—Lessons for the Asia-Pacific Region？” Australian and New Zealand Maritime Law Journal， Vol.30 ， No.1， 2016， pp.73，76.

在上述海洋區(qū)域主義兩個(gè)層面間的互動(dòng)關(guān)系中，聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)發(fā)揮了銜接兩個(gè)層面的樞紐作用。首先，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、國(guó)際海事組織、聯(lián)合國(guó)教科文組織（政府間海洋學(xué)委員會(huì)為其下屬機(jī)構(gòu)）等聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，是《公約》對(duì)海洋區(qū)域合作框架性規(guī)定中論及的“主管?chē)?guó)際組織”（第197條、第202條等）或“有關(guān)國(guó)際組織”（第123條），是海洋區(qū)域合作的參與主體之一。在實(shí)踐中，這些機(jī)構(gòu)尤其重要地起到了“由上而下”發(fā)起區(qū)域性海洋合作機(jī)制的作用。是否由聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)建立是分類(lèi)區(qū)域性海洋合作機(jī)制的直觀方法。聯(lián)合國(guó)環(huán)境署在“區(qū)域海洋項(xiàng)目”框架下發(fā)起并贊助了13個(gè)海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域性合作機(jī)制，雖然設(shè)立區(qū)域海洋項(xiàng)目的具體程序依區(qū)域內(nèi)國(guó)家的邀請(qǐng)啟動(dòng)，但聯(lián)合國(guó)環(huán)境署起到了調(diào)查現(xiàn)狀、起草行動(dòng)計(jì)劃、提供資金以及督促項(xiàng)目執(zhí)行的始創(chuàng)性作用。①Peter M.Haas， “Save the Seas： UNEP’s Regional Seas Programme and the Coordination ofRegionalPollution Control Efforts”， Ocean Yearbook， Vol.9， No.1， 1991， p.194.聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織依據(jù)《聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織章程》第6條或第14條先后建立了11個(gè)區(qū)域漁業(yè)組織。政府間海洋學(xué)委員會(huì)則發(fā)起了一系列區(qū)域性海洋科學(xué)研究項(xiàng)目。并且，聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)提供的資金、技術(shù)與行政管理支持，為發(fā)展中區(qū)域開(kāi)展海洋區(qū)域合作提供了條件。這些舉措直接推動(dòng)了海洋區(qū)域合作在全球逐步鋪開(kāi)。進(jìn)入21世紀(jì)之后，國(guó)際海事組織也越來(lái)越多地起到了這種“由上而下”的作用，依據(jù)《公約》中海峽合作（第43條）、制止海盜合作（第100條）等條款，協(xié)調(diào)發(fā)起了一些以航行安全與海上安全為功能領(lǐng)域的區(qū)域性海洋合作機(jī)制。

其次，聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)也是《公約》之后海洋法依循功能性路徑發(fā)展的締約平臺(tái)，②James Harrison， Making the Law of the Sea： A Study in Development of International Law， Cambridge University Press， 2011，p.24.區(qū)域性海洋合作機(jī)制通過(guò)這些平臺(tái)“由下自上”推動(dòng)全球性法規(guī)的發(fā)展。《極地航行規(guī)章》是區(qū)域性海洋合作機(jī)制直接尋求造法的突出例證。區(qū)域性海洋合作機(jī)制通過(guò)在聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)平臺(tái)上提出議題也能夠較為間接、漸進(jìn)地推進(jìn)全球性法規(guī)的發(fā)展。例如，“消除非法、不報(bào)告、不管制捕魚(yú)”議題首先在1997年南極海洋生物資源保護(hù)委員會(huì)第16次年度會(huì)議上提出，隨后該區(qū)域漁業(yè)管理組織有計(jì)劃地將該議題引入聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織漁業(yè)部以及“糧農(nóng)組織和非糧農(nóng)組織區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)或安排會(huì)議”。③Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources， Report of the Seventeenth Meeting of the Commission，CCAMLR-XVII， Nov.1998， pp.83-84.由此開(kāi)啟了聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織制定2001年《預(yù)防、制止和消除非法、不報(bào)告、不管制捕魚(yú)國(guó)際行動(dòng)計(jì)劃》以及之后推動(dòng)達(dá)成2009年《關(guān)于港口國(guó)預(yù)防、制止和消除非法、不報(bào)告、不管制捕魚(yú)的措施協(xié)定》的進(jìn)程。④Cf.Joseph Christensen， “Illegal， Unreported and Unregulated Fishing in Historical Perspective”， in Kathleen Schwerdtner Má?ez， Bo Poulsen， eds.， Perspectives on Oceans Past， Springer， 2016， pp.135-136.

2.2 海洋區(qū)域主義的發(fā)展趨勢(shì)

正是由于有著全球性公約、區(qū)域性海洋合作機(jī)制以及聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)三方面的支撐，海洋區(qū)域主義的整體發(fā)展不像“陸上”區(qū)域主義那樣“進(jìn)兩步退一步”。許多區(qū)域性海洋合作機(jī)制經(jīng)受住了國(guó)際格局變化與成員國(guó)之間的關(guān)系緊張。從上述規(guī)律性的互動(dòng)關(guān)系出發(fā)，結(jié)合海洋區(qū)域主義的最新發(fā)展，可對(duì)其發(fā)展趨勢(shì)作如下研判。

（1）區(qū)域主義將成為海洋法發(fā)展的主要形式

在《公約》生效后的二十余年里，海洋法的發(fā)展一是應(yīng)對(duì)《公約》未解決的問(wèn)題，如2001年《水下文化遺產(chǎn)保護(hù)公約》解決的是《公約》未處理的毗連區(qū)外水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)制度問(wèn)題。其二則是應(yīng)對(duì)區(qū)域性問(wèn)題，《公約》中相關(guān)規(guī)定的框架性為循此發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。從海洋區(qū)域主義具有兩個(gè)層面的角度，此類(lèi)發(fā)展不僅包括區(qū)域平臺(tái)上形成的適用于成員國(guó)的區(qū)域性法規(guī)，還包括1995年《魚(yú)類(lèi)種群協(xié)定》這樣適用于各個(gè)公海區(qū)域的全球性公約，以及《極地航行規(guī)章》這樣適用于特定區(qū)域但對(duì)各國(guó)有約束力的全球性法規(guī)。一些學(xué)者在探討海洋法中區(qū)域主義與全球性公約所體現(xiàn)的全球主義之間的關(guān)系時(shí)，往往只注意了區(qū)域性法規(guī)這一類(lèi)；并認(rèn)為在全球性規(guī)則只提供最低標(biāo)準(zhǔn)或者提出了問(wèn)題但未制定具體標(biāo)準(zhǔn)與措施的情況下，區(qū)域性法規(guī)是海洋法發(fā)展的方式之一，但由此也伴隨著海洋法律秩序碎片化的潛在風(fēng)險(xiǎn)。①Alan Boyle， “Further Development of the Law of the Sea Convention： Mechanisms for Change”， International and Comparative Law Quarterly， Vol.54， No.3， 2005， pp.573-575.從海洋區(qū)域主義兩個(gè)層面的互動(dòng)來(lái)看，較之“碎片化”，“體系化”或許是對(duì)海洋法沿循區(qū)域主義發(fā)展更為恰當(dāng)?shù)拿枋?，即形成框架性全球公約加區(qū)域性法規(guī)的體系。公海保護(hù)區(qū)制度由南極洲海洋生物保護(hù)委員會(huì)、《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議等區(qū)域性海洋合作機(jī)制率先實(shí)踐，而當(dāng)前已進(jìn)入全球性法規(guī)制定程序是這一趨勢(shì)的印證。

（2）聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)“由上而下”的作用相對(duì)下降

在海洋環(huán)境保護(hù)與海洋生物資源養(yǎng)護(hù)和管理這兩個(gè)領(lǐng)域，聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)“由上而下”建立區(qū)域性海洋合作機(jī)制作用的下降趨勢(shì)明顯。如前文論及的，聯(lián)合國(guó)環(huán)境署與糧農(nóng)組織在推動(dòng)建立區(qū)域性海洋合作機(jī)制上已作出了數(shù)十年的努力。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，“填補(bǔ)空白”的工作已告一段落，海洋已是“區(qū)域構(gòu)成的海洋”。聯(lián)合國(guó)環(huán)境署與糧農(nóng)組織的工作隨之轉(zhuǎn)向通過(guò)搭建交流平臺(tái)與網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)區(qū)域間、機(jī)制間的合作與交流。②值得一提的是，區(qū)域間的合作與交流在對(duì)20世紀(jì)90年代以來(lái)“新區(qū)域主義”的研究中受到重視。自1999年起聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織舉辦的“糧農(nóng)組織和非糧農(nóng)組織區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)或安排會(huì)議”為各個(gè)區(qū)域漁業(yè)組織提供了交流經(jīng)驗(yàn)及信息的平臺(tái)，2005年該會(huì)議更名為“區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)秘書(shū)處網(wǎng)絡(luò)”。③“Regional Fishery Body Secretariats Network（RSN）”， FAO Fisheries and Aquaculture Department， http：／／www.fao.org／fishery／rsn／en， Access time： Feb.10， 2019.聯(lián)合國(guó)環(huán)境署則自1999年起組織“區(qū)域海洋公約與行動(dòng)計(jì)劃全球會(huì)議”，協(xié)調(diào)“區(qū)域海洋項(xiàng)目”框架內(nèi)外的海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域性合作機(jī)制的工作重點(diǎn)與指導(dǎo)原則。此外，雖然在區(qū)域性海洋合作機(jī)制的始創(chuàng)階段提供資金支持，但隨著其建立與運(yùn)轉(zhuǎn)，聯(lián)合國(guó)環(huán)境署與糧農(nóng)組織希望機(jī)制能夠自我維持。由此造成的影響是一些發(fā)展中區(qū)域的合作機(jī)制出現(xiàn)了資金短缺的現(xiàn)象。例如，聯(lián)合國(guó)環(huán)境署自1994年逐步減少對(duì)“東亞海項(xiàng)目”的支持之后，資金匱乏已成為東亞海行動(dòng)計(jì)劃面臨的主要問(wèn)題。④Joseph F.C.DiMento， Alexis Jaclyn Hickman， Environmental Governance of the Great Seas： Law and Effect， Edward Elgar， 2012，p.75.

（3）“區(qū)域內(nèi)”與“區(qū)域外”之間的張力更加凸顯

在海洋區(qū)域主義的發(fā)展歷程中，“區(qū)域內(nèi)”與“區(qū)域外”之間的張力始終存在。在第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議上關(guān)于半閉海條款的談判中，反對(duì)為此類(lèi)海域的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)適用、航行自由等問(wèn)題制定特殊規(guī)定的意見(jiàn)即在于擔(dān)心特殊化走向新的“海洋閉鎖”（mare clausum）。⑤A／CONF.62／C.2／SR.38， Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea， Volume II， pp.275-277.同樣，從1995年《魚(yú)類(lèi)種群協(xié)定》談判過(guò)程可以看到，加強(qiáng)區(qū)域漁業(yè)組織的職能要平衡的是同樣的一組張力：將魚(yú)類(lèi)種群視為一個(gè)生態(tài)單位的同時(shí)，如何平衡區(qū)域內(nèi)沿岸國(guó)主張的“特殊利益”以及遠(yuǎn)洋捕魚(yú)國(guó)分享生物資源以及參與養(yǎng)護(hù)和管理決策的權(quán)利。⑥Cf.Lawrence Juda，International Law and Ocean Use Management： the Evolution of Ocean Governance， Routledge， 1996， pp.276-285.《21世紀(jì)議程》以及《生物多樣性公約》為之提供了合法性基礎(chǔ)的“基于生態(tài)系統(tǒng)的綜合性路徑”逐步在區(qū)域?qū)蛹?jí)的實(shí)施則成為了加劇這組張力的又一因素。首先，在基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理方法下，區(qū)域性海洋合作機(jī)制的職能會(huì)變得更加“綜合”。2003年赫爾辛基委員會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議通過(guò)的《不萊梅宣言》明確將“生態(tài)系統(tǒng)方法”作為的指導(dǎo)原則。由于生態(tài)系統(tǒng)方法強(qiáng)調(diào)海洋環(huán)境與海洋資源間的關(guān)聯(lián)性，赫爾辛基委員會(huì)的職能從保護(hù)波羅的海環(huán)境向養(yǎng)護(hù)和管理漁業(yè)資源擴(kuò)展。⑦為此，赫爾辛基委員會(huì)于2008年成立了波羅的海漁業(yè)與環(huán)境論壇，此后又于2014年成立了以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的可持續(xù)漁業(yè)工作組。在區(qū)域性海洋合作機(jī)制職能加強(qiáng)的同時(shí)，區(qū)域內(nèi)國(guó)家對(duì)區(qū)域性規(guī)范的認(rèn)同中又催生了身份認(rèn)同。如時(shí)任赫爾辛基委員會(huì)執(zhí)行秘書(shū)的布魯森多爾夫（Anne Christine Brusendorff）在評(píng)述赫爾辛基委員會(huì)的發(fā)展時(shí)所言，由于具有綜合性的政策制定職能，赫爾辛基委員會(huì)已成為“波羅的海的發(fā)言人”。①Anne Christine Brusendorff， “Case Study： The Success of Regional Solutions in the Baltic”，Sustainable Development Law ＆ Policy， Vol.7， No.1， 2006， pp.65-66.其次，關(guān)注人類(lèi)活動(dòng)的生態(tài)影響是生態(tài)系統(tǒng)方法的核心，區(qū)域內(nèi)沿岸國(guó)會(huì)對(duì)其他國(guó)家在本海域造成的生態(tài)影響更加敏感。由此，赫爾辛基委員一方面針對(duì)陸源污染，依托專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃（而非開(kāi)放成員資格）向“流域”的空間范圍擴(kuò)展，另一方面針對(duì)陸源污染尋求對(duì)區(qū)域外國(guó)家的海事活動(dòng)實(shí)施更加嚴(yán)格的監(jiān)控。②1992年對(duì)《赫爾辛基公約》的修訂明確規(guī)定對(duì)陸源污染的控制擴(kuò)展至“波羅的海流域（catchment）”。2007年“波羅的海行動(dòng)計(jì)劃”提出“環(huán)境友好型海事活動(dòng)”的目標(biāo)，并將對(duì)加強(qiáng)海事活動(dòng)的監(jiān)督與預(yù)警作為重點(diǎn)。再者，如2011年《北極理事會(huì)部長(zhǎng)努克宣言》建立的“北極基于生態(tài)系統(tǒng)管理專(zhuān)家組”在報(bào)告中指出的，基于生態(tài)系統(tǒng)管理方法又是“以海域?yàn)榛A(chǔ)的管理”（area-based management）。③該報(bào)告將基于生態(tài)系統(tǒng)管理定義為：“基于可獲得關(guān)于生態(tài)系統(tǒng)及其變化的科學(xué)與傳統(tǒng)知識(shí)，對(duì)人類(lèi)活動(dòng)進(jìn)行綜合性與整體性管理，以便查明生態(tài)系統(tǒng)健康的關(guān)鍵影響因素并采取措施，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)提供的產(chǎn)品與服務(wù)并維持生態(tài)系統(tǒng)完整”。 Arctic Council， Ecosystem-Based Management in the Arctic， Report Submitted to Senior Arctic Officials by the Expert Group on Ecosystem-Based Management， May 2013， pp.4， 16.作為一個(gè)整體的生態(tài)系統(tǒng)具有空間屬性，海洋保護(hù)區(qū)作為一種工具因而有著向整個(gè)區(qū)域擴(kuò)展的趨勢(shì)。如前文提及《北極航運(yùn)評(píng)估報(bào)告》，其立論基礎(chǔ)之一就是認(rèn)為整個(gè)北冰洋“在生態(tài)與文化上具有高度重要性”。④Arctic Council，The Arctic Marine Shipping Assessment 2009 Report， Apr.2009， p.7.最后，對(duì)于區(qū)域外國(guó)家而言，將海洋視為一個(gè)生態(tài)整體的認(rèn)識(shí)并不能取代將海洋視作交通通道的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)。區(qū)域外國(guó)家會(huì)警惕區(qū)域性“海洋閉鎖”的可能，即便在不受區(qū)域性規(guī)范約束的情況下，區(qū)域外國(guó)家對(duì)海洋使用行為的規(guī)范性預(yù)期也會(huì)發(fā)生變化。

三、以海洋區(qū)域合作推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)海上合作

海洋區(qū)域合作是“一帶一路”建設(shè)海上合作中不可或缺的一環(huán)。首先，21世紀(jì)海上絲綢之路的重點(diǎn)方向覆蓋了許多被明確界定的區(qū)域。在“中國(guó)—印度洋—非洲—地中?！薄ⅰ爸袊?guó)—大洋洲—南太平洋”以及“經(jīng)北冰洋連接歐洲”三個(gè)方向上，超過(guò)20個(gè)現(xiàn)有區(qū)域性海洋合作機(jī)制在不同功能領(lǐng)域上界定了相應(yīng)的“功能區(qū)域”。⑤在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，西向有東亞海行動(dòng)計(jì)劃、南亞海行動(dòng)計(jì)劃、紅海及亞丁灣環(huán)境項(xiàng)目、科威特行動(dòng)計(jì)劃、《保護(hù)、管理及開(kāi)發(fā)東非區(qū)域海洋及海岸環(huán)境內(nèi)羅畢公約》、地中海行動(dòng)計(jì)劃等；東向有東南太平洋行動(dòng)計(jì)劃等；北冰洋有北極理事會(huì)。在漁業(yè)資源管理與養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域，西向有印度洋金槍魚(yú)委員會(huì)、南印度洋漁業(yè)協(xié)定、地中海漁業(yè)總委員會(huì)等；東向有南太平洋區(qū)域漁業(yè)管理組織、中西太平洋漁業(yè)委員會(huì)、太平洋島國(guó)論壇漁業(yè)局等。在海洋科學(xué)研究領(lǐng)域，西向有地中?？茖W(xué)委員會(huì)，東向有北太平洋海洋科學(xué)組織?！丁耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)海上合作設(shè)想》中許多明確以區(qū)域合作為共建方式的“合作重點(diǎn)”，將與這些既有的區(qū)域及其合作機(jī)制形成關(guān)聯(lián)，如“推動(dòng)區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)”、“積極參與涉海國(guó)際組織開(kāi)展的海洋資源調(diào)查與評(píng)估”、“積極參與北極相關(guān)國(guó)際組織的活動(dòng)”以及共建區(qū)域性“海洋科技合作平臺(tái)”等。除此之外，在“開(kāi)展海上聯(lián)合搜救”、“推動(dòng)海上執(zhí)法合作”等領(lǐng)域也有通過(guò)區(qū)域性海洋合作機(jī)制開(kāi)展合作的空間。如在海上聯(lián)合搜救領(lǐng)域，1998年對(duì)《國(guó)際搜尋救助公約》的修訂重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了海上搜救中的區(qū)域協(xié)調(diào)之后，國(guó)際海事組織支持建立了“西非海上搜救區(qū)域”等區(qū)域海上救助協(xié)調(diào)中心。其次，“維護(hù)國(guó)際海洋秩序”是“一帶一路”建設(shè)海上合作的首要原則，海洋區(qū)域主義對(duì)國(guó)際海洋秩序有著多方面的影響。海洋區(qū)域合作之于國(guó)際海洋秩序不僅是一種應(yīng)對(duì)區(qū)域性海洋治理問(wèn)題的工具：在區(qū)域性海洋合作機(jī)制層面，海洋區(qū)域合作是緩解海洋使用與管轄權(quán)沖突的一種途徑；在全球性法規(guī)層面，海洋區(qū)域合作又是推動(dòng)海洋法發(fā)展的途徑之一。在建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)與共建21世紀(jì)海上絲綢之路相疊加的背景下，我國(guó)在參與或主導(dǎo)建立區(qū)域性海洋合作機(jī)制的過(guò)程中還面臨著“區(qū)域內(nèi)”與“區(qū)域外”法律身份的突出問(wèn)題，亦即如何作為區(qū)域外國(guó)家順利地參與21世紀(jì)海上絲綢之路重點(diǎn)方向上的既有區(qū)域性海洋合作機(jī)制，又如何作為區(qū)域內(nèi)國(guó)家在加強(qiáng)南海區(qū)域性合作機(jī)制的同時(shí)應(yīng)對(duì)合作的開(kāi)放性問(wèn)題。這些問(wèn)題關(guān)系著維護(hù)國(guó)際海洋秩序本身的開(kāi)放性。結(jié)合海洋區(qū)域主義兩個(gè)層面的互動(dòng)機(jī)理及其發(fā)展趨勢(shì)，本文嘗試就推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)海上合作提出如下建議。

3.1 考慮批準(zhǔn)1995年《魚(yú)類(lèi)種群協(xié)定》

“依法合作”是海洋區(qū)域合作的首要特征，因此，在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)海上合作的過(guò)程中，需廣泛挖掘區(qū)域合作在全球性公約中的法律基礎(chǔ)。如前文已論及的，1995年《魚(yú)類(lèi)種群協(xié)定》是公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理區(qū)域合作的重要全球性法律基礎(chǔ)。我國(guó)于1996年11月6日簽署了該協(xié)定，但尚未批準(zhǔn)。從簽署時(shí)所作聲明來(lái)看，我國(guó)對(duì)該協(xié)定中非船旗國(guó)執(zhí)法行動(dòng)的權(quán)限以及程序有一定程度的保留。①“中華人民共和國(guó)政府關(guān)于《執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚(yú)類(lèi)種群和高度洄游魚(yú)類(lèi)種群的規(guī)定的協(xié)定》的有關(guān)規(guī)定的聲明”，參見(jiàn)：中華人民共和國(guó)漁政漁港監(jiān)督管理局編：《漁業(yè)法律法規(guī)規(guī)章全書(shū)》上冊(cè)，中國(guó)法制出版社，1999年，第570頁(yè)。就這一問(wèn)題而言，《魚(yú)類(lèi)種群協(xié)定》第21、22條所規(guī)定的程序?yàn)橹笇?dǎo)性質(zhì)，各區(qū)域漁業(yè)管理組織在適用時(shí)可結(jié)合區(qū)域內(nèi)情況予以調(diào)整和完善。在《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》提出“在雙多邊框架下推動(dòng)海上執(zhí)法合作，建立完善海上聯(lián)合執(zhí)法、漁業(yè)執(zhí)法”等合作設(shè)想的背景下，我國(guó)對(duì)待區(qū)域漁業(yè)管理組織框架下的非船旗國(guó)執(zhí)法問(wèn)題，可采取更為積極的行動(dòng)，推動(dòng)完善特定區(qū)域漁業(yè)管理組織的非船旗國(guó)執(zhí)法程序。②21世紀(jì)海上絲綢之路重點(diǎn)方向上的中西太平洋漁業(yè)委員會(huì)、大西洋金槍魚(yú)養(yǎng)護(hù)國(guó)際委員會(huì)等區(qū)域漁業(yè)管理組織適用了非船旗國(guó)的執(zhí)法措施。

此外，建議考慮批準(zhǔn)《魚(yú)類(lèi)種群協(xié)定》的理由還在于其第七部分“發(fā)展中國(guó)家的需要”包含了“直接或通過(guò)分區(qū)域、區(qū)域或全球組織”與發(fā)展中國(guó)家展開(kāi)合作的法律基礎(chǔ)。圍繞養(yǎng)護(hù)、管理與開(kāi)發(fā)跨界魚(yú)類(lèi)種群和高度洄游魚(yú)類(lèi)種群，《魚(yú)類(lèi)種群協(xié)定》第25條提供了與發(fā)展中國(guó)家展開(kāi)廣泛合作的法律基礎(chǔ)，包括：能力提升、財(cái)政援助、人力資源開(kāi)發(fā)、技術(shù)援助、信息分享、種群評(píng)估和科學(xué)研究等。這些合作領(lǐng)域與《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》中“加強(qiáng)海洋資源開(kāi)發(fā)利用合作”、“提升海洋產(chǎn)業(yè)合作水平”等合作重點(diǎn)可形成有機(jī)銜接，也與該文件所秉持的“促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家消除貧困，推動(dòng)形成海上合作的利益共同體”原則相符。

3.2 在兩個(gè)朝向上重視聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的樞紐作用

首先，雖然前文認(rèn)為聯(lián)合國(guó)環(huán)境署與糧農(nóng)組織“由上而下”發(fā)起區(qū)域性海洋合作機(jī)制的作用呈相對(duì)下降趨勢(shì)，但其搭建的交流平臺(tái)與網(wǎng)絡(luò)是區(qū)域性海洋合作機(jī)制提出新議題的重要平臺(tái)，這也是我國(guó)作為區(qū)域外國(guó)家了解21世紀(jì)海上絲綢之路的重點(diǎn)方向各個(gè)海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作機(jī)制與區(qū)域漁業(yè)組織發(fā)展動(dòng)態(tài)的重要平臺(tái)。

其次，可通過(guò)政府間海洋學(xué)委員會(huì)建立區(qū)域性海洋科學(xué)研究合作。較之其他聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，政府間海洋學(xué)委員會(huì)“由下而上”的樞紐作用并不突出。但依據(jù)《公約》第247條的規(guī)定，政府間海洋學(xué)委員會(huì)是海洋科學(xué)研究計(jì)劃的適格發(fā)起方，依據(jù)《公約》第276條的規(guī)定，也是設(shè)立區(qū)域性海洋科學(xué)和技術(shù)研究中心的參與方。在《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》中，“深化海洋科學(xué)研究與技術(shù)合作”不僅是“合作重點(diǎn)”之一，也是“加強(qiáng)海洋領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化合作”、“加強(qiáng)海洋資源開(kāi)發(fā)利用合作”的基礎(chǔ)。

最后，需著重關(guān)注國(guó)際海事組織兩個(gè)朝向上的樞紐作用。作為區(qū)域性海洋合作機(jī)制“由下而上”尋求承認(rèn)其特殊性的造法平臺(tái)，國(guó)際海事組織以修約方式締造新法的程序較之聯(lián)合國(guó)大會(huì)等締約平臺(tái)欠缺透明度或者說(shuō)充分協(xié)商，特別是制訂《極地航行規(guī)則》所采取的“默認(rèn)程序”。③依據(jù)該程序，一旦關(guān)于《國(guó)際海上人命安全公約》與《國(guó)際防止船舶造成污染公約》技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)附件的修訂案經(jīng)由國(guó)際海事組織下設(shè)的海事安全委員會(huì)或海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)通過(guò)，即被視為已被所有締約方接受，除非超過(guò)三分之一且至少代表全球50%商船隊(duì)的締約方在一定期限內(nèi)提出反對(duì)。James Harrison，Making the Law of the Sea：A Study in Development of International Law，Cambridge University Press， 2011， pp.161-162.我國(guó)作為國(guó)際海事組織的A類(lèi)理事國(guó)，需要對(duì)國(guó)際海事組織平臺(tái)上海洋法的區(qū)域主義發(fā)展予以更積極的關(guān)注。在“由上而下”建立區(qū)域性海洋合作機(jī)制的作用上，國(guó)際海事組織以《公約》第43條為法律基礎(chǔ)于2006年協(xié)調(diào)建立的“馬六甲與新加坡海峽航行安全及環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制”尤其值得關(guān)注。①Joshua H.Ho， “Enhancing Safety， Security， and Environmental Protection of the Straits of Malacca and Singapore：The Cooperative Mechanism”， Ocean Development and International Law， Vol.40， No.2， 2009， pp.237-238.在對(duì)“用于國(guó)際航行的海峽”制度的認(rèn)識(shí)中，受關(guān)注的往往是通行制度，而“馬六甲與新加坡海峽航行安全及環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制”揭示了當(dāng)海峽存在兩個(gè)及以上沿岸國(guó)時(shí)，用于國(guó)際航行的海峽制度實(shí)際包含了對(duì)海洋區(qū)域合作的框架性規(guī)定：《公約》第37條界定了合作區(qū)域；第43條規(guī)定則規(guī)定了合作領(lǐng)域：“海峽使用國(guó)和海峽沿岸國(guó)應(yīng)對(duì)下列各項(xiàng)通過(guò)協(xié)議進(jìn)行合作：（a）在海峽內(nèi)建立并維持必要的助航和安全設(shè)備或幫助國(guó)際航行的其他改進(jìn)辦法；和（b）防止、減少和控制來(lái)自船舶的污染”。從法理上講，該機(jī)制同樣適用于全球其他用于國(guó)際航行的海峽。對(duì)于我國(guó)推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)海上合作而言，海峽合作法定地包括了“海峽使用國(guó)和海峽沿岸國(guó)”，因而化解了“區(qū)域內(nèi)”與“區(qū)域外”的法律身份問(wèn)題。

3.3 在半閉海條款基礎(chǔ)上共建開(kāi)放性的南海區(qū)域合作

南海是21世紀(jì)海上絲綢之路的起點(diǎn)也是重點(diǎn)海域。當(dāng)前南海的海洋區(qū)域合作沿循兩條路徑展開(kāi)。一是綜合性經(jīng)濟(jì)區(qū)域合作框架下的涉海合作。如亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)與技術(shù)合作委員會(huì)高級(jí)官員會(huì)議設(shè)有海洋和漁業(yè)工作組，作為保護(hù)亞太地區(qū)海洋環(huán)境與資源的官方常規(guī)活動(dòng)機(jī)構(gòu)。但這種安排存在著決策效率低下、難以形成有制度與財(cái)政支持的具體行動(dòng)項(xiàng)目等問(wèn)題。②張麗娜、王曉艷：“論南海海洋環(huán)境合作保護(hù)機(jī)制”，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2014年第6期，第44至45頁(yè)。二是圍繞特定海洋使用的功能性區(qū)域合作，包括1948年在聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織框架下建立的亞太漁業(yè)委員會(huì)，1981年在聯(lián)合國(guó)環(huán)境署“區(qū)域海洋項(xiàng)目”下設(shè)立的東亞海項(xiàng)目，由全球環(huán)境基金資助、國(guó)際海事組織負(fù)責(zé)具體執(zhí)行“東亞海環(huán)境管理伙伴關(guān)系計(jì)劃”等。③參見(jiàn)鄭凡：“半閉海視角下的南海海洋問(wèn)題”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2015年第6期。此類(lèi)區(qū)域性海洋合作機(jī)制當(dāng)前存在著功能區(qū)域不明確、機(jī)制重疊等問(wèn)題。例如1948年《亞太漁業(yè)委員會(huì)協(xié)定》第6條規(guī)定的合作區(qū)域?yàn)椤皝喬貐^(qū)”，同時(shí)未明確界定這一寬泛的表述。東亞海項(xiàng)目與東亞海環(huán)境管理伙伴關(guān)系計(jì)劃均以不甚明確的“東亞?！睘楣δ軈^(qū)域、以海洋環(huán)境保護(hù)為功能領(lǐng)域，但兩者間欠缺協(xié)調(diào)，東亞海項(xiàng)目《東亞海協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)新戰(zhàn)略方向（2008—2012）》指出由此造成了項(xiàng)目重疊、人力與資金浪費(fèi)?！丁耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)海上合作設(shè)想》論及了這兩種路徑，從海洋區(qū)域主義沿功能性路徑發(fā)展的特性與經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，我國(guó)在共建開(kāi)放的南海區(qū)域合作的過(guò)程中可著重發(fā)揮《公約》中半閉海條款的基礎(chǔ)性作用。

首先，可明確地以作為半閉海的南海界定合作區(qū)域。“南海北靠中國(guó)大陸和臺(tái)灣島，南接加里曼丹島和蘇門(mén)答臘島，東臨菲律賓群島，西接中南半島和馬來(lái)半島”，“是一個(gè)東北—西南走向的半閉?！?。④“中國(guó)堅(jiān)持通過(guò)談判解決中國(guó)與菲律賓在南海的有關(guān)爭(zhēng)議”，國(guó)務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，2016年7月13日，http：／／www.scio.gov.cn／zfbps／ndhf／34120／Document／1483610／1483610.htm。南海既符合海洋地理學(xué)對(duì)半閉海的定義，也符合《公約》第122條對(duì)“閉?；虬腴]?！钡姆啥x。如前文論及的，合作機(jī)制以半閉海的空間范圍界定功能區(qū)域的同時(shí)也就保障了最基本的開(kāi)放性：區(qū)域內(nèi)的沿岸國(guó)均是合作的參與方，區(qū)域外的國(guó)家或國(guó)際組織可依“邀請(qǐng)”參與合作。以半閉海的空間范圍為功能區(qū)域，也就將合作建立在半閉海的自然特征之上，建立在由自然特征催生的合作需求之上。與之配套，可在區(qū)域合作機(jī)制的基本文件中設(shè)置“權(quán)利保留條款”，申明本文件不影響締約方依據(jù)海洋法享有的權(quán)利或持有的立場(chǎng)。例如1995年經(jīng)修訂的《巴塞羅那公約》第3條第3款規(guī)定：“本公約及其議定書(shū)的任何內(nèi)容不損害任何國(guó)家與聯(lián)合國(guó)海洋法公約有關(guān)的權(quán)利與立場(chǎng)”。由此可使合作區(qū)域具有相對(duì)獨(dú)立的法律地位，減輕與國(guó)家管轄海域爭(zhēng)端之間的糾葛。

其次，南海沿岸國(guó)在《公約》第123條以及《南海各方行為宣言》第6條所列明的功能領(lǐng)域協(xié)調(diào)規(guī)制本國(guó)公民與法人海洋使用的法規(guī)政策是推動(dòng)南海區(qū)域合作的可循方式。①參見(jiàn)易先良：“構(gòu)建開(kāi)放性的南海區(qū)域合作機(jī)制——外交部邊海司司長(zhǎng)易先良在博鰲亞洲論壇2018年年會(huì)南海分論壇上的主旨演講”，《邊界與海洋研究》，2018年第4期，第6-7頁(yè)。依據(jù)《公約》第123條的規(guī)定，“協(xié)調(diào)”是半閉海沿岸國(guó)開(kāi)展合作的首要方式，雖然《公約》對(duì)“協(xié)調(diào)”并無(wú)明確規(guī)定，但在實(shí)踐中“提出建議與協(xié)調(diào)政策”已成為區(qū)域性海洋合作機(jī)制的一種職能類(lèi)型。當(dāng)前南海的合作機(jī)制多以“政策協(xié)調(diào)”為工作方式卻收效有限。借鑒其他此職能類(lèi)型區(qū)域性海洋合作機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，尋求達(dá)成“協(xié)調(diào)”的方式一是將全球性法規(guī)轉(zhuǎn)化為區(qū)域性措施與標(biāo)準(zhǔn)，并提升機(jī)制成員國(guó)的執(zhí)行能力；二是采取報(bào)告制度，審議成員國(guó)執(zhí)行所建議的共同措施的階段性情況；三在形成更多的區(qū)域性海洋科學(xué)研究與海洋監(jiān)測(cè)項(xiàng)目，以此為機(jī)制成員國(guó)提供決策基礎(chǔ)。②上述措施在北極理事會(huì)框架下均有體現(xiàn)，其一如在2001年《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》通過(guò)之后，北極理事會(huì)持續(xù)推動(dòng)其執(zhí)行；其二如2015年在“提升黑碳和甲烷減排”（Enhanced Black Carbon and Methane Emissions Reductions）框架下引入了分享國(guó)家報(bào)告和政策制度；其三如“北極監(jiān)測(cè)與評(píng)估項(xiàng)目”及由此形成的系列報(bào)告。

3.4 廣泛參與21世紀(jì)海上絲綢之路重點(diǎn)方向上的區(qū)域性海洋合作機(jī)制

我國(guó)作為“區(qū)域外”國(guó)家，當(dāng)前在21世紀(jì)海上絲綢之路重點(diǎn)方向上以成員國(guó)身份參與了印度洋金槍魚(yú)委員會(huì)、大西洋金槍魚(yú)養(yǎng)護(hù)國(guó)際委員會(huì)、南太平洋區(qū)域漁業(yè)管理組織、中西太平洋漁業(yè)委員會(huì)等區(qū)域漁業(yè)管理組織。所謂“廣泛參與”不僅是空間上覆蓋21世紀(jì)海上絲綢之路重點(diǎn)方向，也應(yīng)是多層次的。

一是充分利用區(qū)域性海洋合作機(jī)制的觀察員制度。觀察員制度為“區(qū)域外”國(guó)家提供了有針對(duì)性地闡明關(guān)切的制度性途徑。當(dāng)前我國(guó)重點(diǎn)以觀察員國(guó)身份參與了北極理事會(huì)合作，但尚未充分以此途徑參與21世紀(jì)海上絲綢之路重點(diǎn)方向上其他區(qū)域性海洋合作機(jī)制。例如，地中海是21世紀(jì)海上絲綢之路西向的終點(diǎn)，以地中海為功能區(qū)域的合作機(jī)制多設(shè)立了觀察員制度。③2014年經(jīng)修訂的《建立地中海漁業(yè)總委員會(huì)協(xié)定》第15條；1995年經(jīng)修訂的《地中海海洋環(huán)境和海岸區(qū)域保護(hù)公約》第20條。二是下沉至現(xiàn)有合作機(jī)制的內(nèi)部機(jī)構(gòu)安排以及具體的合作項(xiàng)目。2009年《關(guān)于制止西印度洋與亞丁灣海盜和武裝劫船的行為守則》（簡(jiǎn)稱(chēng)《吉布提行為守則》）是21世紀(jì)海上絲綢之路的重點(diǎn)方向上重要的海上安全合作機(jī)制，其基本文件首先細(xì)化了成員國(guó)打擊海盜和武裝搶劫可采取的行動(dòng)，然后將合作重點(diǎn)落腳于通報(bào)、分享相關(guān)信息與提升成員國(guó)打擊海盜的能力。我國(guó)雖在這一區(qū)域執(zhí)行反海盜任務(wù)為商船護(hù)航，并且在“一帶一路”框架下與該區(qū)域內(nèi)的國(guó)家有廣泛的經(jīng)貿(mào)投資合作，但參與該區(qū)域性海洋合作機(jī)制的程度十分有限?！都继嵝袨槭貏t》由國(guó)際海事組織發(fā)起，成員資格向區(qū)域內(nèi)沿岸國(guó)開(kāi)放，又由于國(guó)際海事組織提供行政支持，并未特別設(shè)立觀察員制度，然而在合作過(guò)程中區(qū)域外國(guó)家實(shí)際參與廣泛。作為發(fā)展中區(qū)域，吉布提行為守則信托基金主要來(lái)源為區(qū)域外國(guó)家，其中日本居于首位，日本還資助了“吉布提區(qū)域培訓(xùn)中心”的場(chǎng)所建設(shè)。北約以及土耳其則在能力培訓(xùn)項(xiàng)目上提供了主要支持。④“Djibouti Code of Conduct Project Implementation Unit”，IMO， http：／／www.imo.org／en／OurWork／Security／PIU／Documents／PIU_Brochure_1st_edition.pdf， Access time： Feb.10， 2019.近年來(lái)，該區(qū)域性海洋合作機(jī)制有著進(jìn)一步擴(kuò)展合作領(lǐng)域趨勢(shì)。2017年對(duì)《吉布提行為守則》的修訂（又稱(chēng)為《吉達(dá)修訂案》）強(qiáng)調(diào)“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”包括航運(yùn)、漁業(yè)以及旅游業(yè)等的重要性，進(jìn)而將打擊海上跨國(guó)有組織犯罪與非法、不報(bào)告、不管制捕魚(yú)納入機(jī)制的功能領(lǐng)域。⑤“The Jeddah Amendment to the Djibouti Code of Conduct 2017 ”， IMO， http：／／www.imo.org／en／OurWork／Security／PIU／Pages／DCoC.aspx， Access time： Feb.10， 2019.該區(qū)域性海洋合作機(jī)制與《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》中的原則與合作重點(diǎn)高度契合，我國(guó)可考慮通過(guò)提供資金支持、技術(shù)與能力培訓(xùn)等方式“下沉式”地深入?yún)⑴c。