澳大利亞吉拉德政府的難民政策改革為何失敗

宋 偉 徐 雯

（1.山西大學，山西 太原 030006；2.中國人民大學，北京 100872）

歷史上，“白澳政策”曾被定為澳大利亞的基本國策，目的是限制“有色人種”的進入。1901年，澳大利亞聯邦議會正式出臺《移民限制法》，標志著“白澳政策”的正式確立。《移民限制法》不僅限制“非白人”移民澳大利亞，還驅逐已在澳大利亞的“不受歡迎”的移民，實質上是公開的種族主義。該法在歷史上有效地阻止了幾乎所有非歐洲移民進入澳大利亞，促使其發展成一個種族高度隔離的白人社會，人口結構也隨之迅速變化，到1947年，只有2.7%的人口出生于澳大利亞、愛爾蘭或英國以外的地方。①The National Museum of Australia， “White Australia policy，” Canberra， https：／／www.nma.gov.au／defining-moments／resources／white-australia-policy，訪問時間：2019年4月7日。然而至20世紀40年代后期，“白澳政策”成為人口增長和經濟發展的障礙。因此，澳大利亞不得不逐漸接受來自南歐和東歐的移民，隨后是精挑細選的中東和東亞臨時移民，并先后在1958年和1966年對《移民法》進行修改以放寬移民限制。1973年，工黨領袖惠特拉姆（Edward Gough Whitlam）摒棄了傳統的“白澳政策”，轉而追尋更加多元化和開放性的政策。①王宇博：“戰后移民與澳大利亞種族主義的衰落”，《當代亞太》，2002年第10期，第49頁。

不過，更開放的移民政策很快就遇到一個問題，即日益增多的難民問題。難民包括合法入境的難民和沒有經過澳大利亞政府規定的程序而謀求非法入境的難民。后者本質上是非法移民，不一定符合澳大利亞政府的“難民”標準。但由于他們以 “難民”的身份出現，人數又很多，造成了比較大的財政和社會壓力，因此構成了澳大利亞難民政策的焦點問題。本文所探討的對象主要是這些沒有合法難民身份、卻又試圖以“難民”身份非法入境的尋求庇護者，分析澳大利亞政府難民（庇護）政策的變化及其原因。當難民政策寬松時，這些非法入境的尋求庇護者自然更有可能獲得難民身份，而難民政策強硬時，這些非法入境的尋求庇護者就很難獲得難民身份，或者至少會經過更嚴格的審查程序、需要滿足更高的“難民”標準。

20世紀70年代后期，越南戰爭導致大批越南難民乘船逃往澳大利亞。當時的弗雷澤（Malcolm Fraser）政府在制定難民政策時表示，“接納難民的決定權屬于澳大利亞”②Australian Foreign Affairs and Defence Committee， “Decision No.2977（FAD）， Submission No.1160-Refugee Policy”， Canberra，May 23， 1977， http：／／www.naa.gov.au／Images／migration-refugees_tcm16-45383.pdf，訪問時間：2019年4月7日。，對難民或者更嚴格地說——尋求庇護者——進行審查以便控制其進入。隨后霍克（Bob Hawke）的工黨政府開始對非法來澳的尋求庇護者實行強制性拘留，繼任的基廷（Paul Keating）工黨政府也延續這一政策。1996年上臺的霍華德（John Howard）聯盟政府（自由黨—國家黨）在難民問題上不僅延續了強制拘留政策，還出臺了更為嚴厲的“境外收容”政策，也被稱為“太平洋解決方案”，③“境外收容”：是指在澳大利亞以外的第三國內建立有關難民的收容設施，包括住所、洗浴設施、娛樂和運動設施、祈禱室等。難民被送到境外收容中心后，不會被拘留（但會被一定程度限制人身自由），而是被這些國家授予特殊目的簽證，以便在他們等待處理、返回或重新安置時居留。對于這些人的處理包括確定真實身份、檢查健康狀況，以及處理任何有關尋求難民保護的要求。“太平洋解決方案”：指的是澳大利亞將難民送往太平洋島國拘留中心，而不允許他們在澳大利亞大陸登陸的政策。該方案于2001年至2007年實施，當時得到了聯合政府和反對黨工黨兩黨的支持。該方案包括兩個核心策略：將部分島嶼從澳大利亞領土的移民區域中分離出去；澳大利亞國防部隊開始攔截運送難民和難民的船只，并轉移到瑙魯和巴布亞新幾內亞的拘留中心。但該方案在出臺后批評不絕于耳。為應對人道主義壓力，2007年陸克文（Kevin Michael Rudd）上臺后廢除“太平洋方案”，表示要為所有尋求庇護者提供永久性而非臨時性的保護。④Elibritt Karlsen， “Developments in Australian Refugee Law and Policy 2007-10”， Parliament of Australia， October 18， 2010， https：／／www.aph.gov.au／About_Parliament／Parliamentary_Departments／Parliamentary_Library／pubs／BN／1011／RefugeeLaw， 訪問時間：2019年4月8日。

2010年同屬工黨的吉拉德（Julia Eileen Gillard）上臺后卻并未延續本黨難民政策，反而進一步收緊難民庇護政策⑤以下簡稱為“難民政策”，因為是否及以什么樣的方式對尋求庇護者提供庇護是難民政策的核心。。吉拉德在擴大拘留住所與加強難民識別政策后，試圖尋求同東帝汶與馬來西亞的區域合作以轉移難民。隨著各項政策的進展不利，2012年，吉拉德任命前國防軍司令安格斯·休斯頓（Angus Houston）為首的專家小組審查當時的難民庇護政策并提供相關報告。休斯敦報告發布后，吉拉德采納建議，決定重新開啟巴布亞新幾內亞和瑙魯的境外收容中心。這一政策變化標志著澳大利亞的難民政策發生了重大轉變，因為它基本上重新引入霍華德政府“太平洋解決方案”的關鍵組成部分。⑥Natalie Herold， Michael A.Kortt and Brian Dollery， “If It Ain’t Broke： An Evaluation of the Australian Asylum Program under Rudd and Gillard”， Economic Papers， Vol.35， Issue 3， 2016，pp.237-238.

考慮到吉拉德之后的各界政府基本上采取類似的強硬政策，可以認為吉拉德難民政策的實施過程是一個值得切入的關鍵點。吉拉德政府在難民政策上先后進行各種不同的嘗試，最終仍回到霍華德時期的“太平洋解決方案”。那么，吉拉德政府為什么沒有延續前任陸克文政府的政策，而本質上與“太平洋解決方案”并無二致的區域合作政策為何失敗？吉拉德政府的難民政策改革如何反映出人道主義和國家利益兩種價值取向下的國內政治博弈？澳大利亞社會最終達成了強硬難民政策的共識，為何又會達成這樣的共識？這些都是本文試圖回答的有意思的問題。

一、澳大利亞政府的難民政策（1973—2007）

1975年越南戰爭結束，大批越南人乘船逃往澳大利亞，引起了澳大利亞公眾的恐慌情緒。澳政府開始制定各項難民政策以應對局勢，從而出臺了所謂的“新移民政策”。①難民是移民的一部分。如后所述，這一時期的“新移民政策”，主要針對的是試圖以“難民”身份非法入境的尋求庇護者，這些人是非法移民，但并不一定是符合澳大利亞政府相關規定的“難民”。由于針對的是這些尋求庇護者，所以“新移民政策”本質上是難民政策。這些政策的一些基本原則至今仍然是澳大利亞難民政策的基礎。

1.1 新移民政策與“強制拘留”

1976年，參議院外交和國防常務委員會報告了“澳大利亞和難民問題”，隨后政府通過了一項關于難民的全面政策，其中一項基本原則是“接受難民的決定必須始終由澳大利亞的政府決定”這一條。因此，盡管澳大利亞力圖樹立一個人道主義國家的高尚形象，但它也敏銳地注意到了難民問題可能給國家利益（包括邊境穩定、國家安全和財政負擔）帶來的影響，因此從一開始就在難民問題上堅持國家主權。此外，澳大利亞政府還成立了一個跨部門的難民身份確定委員會（DORS），這是對未經許可抵達船只，尤其是越南尋求庇護者的一種回應。這些原則和措施本質上是澳大利亞在承認對難民承擔人道主義義務的同時對“邊境控制權”的強調。

在弗雷澤聯合政府（1975—1983）執政后期及其下臺之后，澳大利亞迎來一段“難民平靜期”。從1981年至1988年，期間幾乎沒有尋求庇護者乘船抵達澳大利亞。但至1989年，難民形勢發生了變化，當時的霍克工黨政府和繼任的基廷工黨政府采取了收緊難民審查、強制拘留非法入境尋求庇護者的政策。1989年霍克政府通過了《1989年移民立法修正案》，該修正案改變了對乘船抵達的尋求庇護者的處理方式，在解決其難民身份問題期間，對沒有有效簽證的人采取“行政拘留”。新移民法也顯著地降低了尋求庇護者非法進入澳大利亞的能力。1992年，基廷政府針對印度支那移民潮又出臺了“強制拘留”政策（mandatory detention），要求在無有效簽證的情況下拘留所有非澳大利亞公民。

澳大利亞的“強制拘留”政策旨在確保非法抵達的尋求庇護者在完成相應檢查并獲得簽證前不得進入澳大利亞社區，無權留澳的尋求庇護者還可被驅逐出境。“強制拘留”政策出臺后爭議不斷，一方面，它為部分難民提供了合法庇護的途徑，是澳大利亞承擔國際義務的體現；另一方面，長時間拘留也突顯了政策的非人道性，受到了包括聯合國難民署和人權觀察組織在內的各國際人權機構的批評。

1.2 霍華德時期的“境外收容”政策

1999年至2001年，來自西亞和中東的新一批難民潮到來，期間澳大利亞接收了約9 500名非法乘船抵達的難民。②House of Representatives，Joint Standing Committee on Migration， “Immigration Detention in Australia： A New Beginning——Criteria for Release from Immigration Detention，First Report of the Inquiry into Immigration Detention”， Canberra， December 2008， p.3，http：／／www.aph.gov.au／Parliamentary_Business／Committees／House_of_Representatives_Committees？ url=mig／detention／index.htm， 訪問時間：2019年4月10日。與此同時，1996年約翰·霍華德（John Howard，1996—2007）領導的聯盟黨（自由黨—國家黨）政府贏得大選上臺，以保守著稱的聯盟黨在難民政策上態度一直較為強硬，在延續前任的“強制拘留”政策后，還引入臨時保護簽證（TPVs）制度，通過給予臨時保護和居住權釋放被拘留者。霍華德政府認為此種簽證將削弱正在考慮乘船前往澳大利亞的尋求庇護者的潛在動機。①Philip Ruddock， “Ruddock Announces Tough New Initiatives，” Parliament of Australia， October 13， 1999， http：／／parlinfo.aph.gov.au／parlInfo／search／display／display.w3p； query=Id%3A%22media%2Fpressrel%2FYOG06%22，訪問時間：2019年4月10日。

此外，2001年9月，澳大利亞議會在兩黨支持下通過了《2001年移民修正案（移民區域分離法案及其后續條款法案）》，開始實施“境外收容”政策，即“太平洋解決方案”。根據“太平洋解決方案”，圣誕島（Christmas Island）、阿什莫爾及卡地亞群島（Ashmore and Cartier Islands）、科科斯（基林）群島（Cocos／Keeling Islands）被從澳大利亞移民區分離出去，這意味著非法抵達這些地區的尋求庇護者無法申請包括保護簽證在內的有效簽證。此外，這些人在處理庇護申請時將被轉移到瑙魯和巴布亞新幾內亞馬努斯島的境外收容中心。②本文中同時使用“離岸”“境外”這幾種術語，它們有聯系也有區別。澳大利亞的難民政策中，由于將圣誕島等幾個島嶼與澳大利亞移民區區分開來，以應對乘船抵達的尋求庇護者，所以這屬于“離岸”處理。依據“太平洋解決方案”，這些人將被轉到瑙魯和巴布亞新幾內亞的“境外”收容中心。因此，“離岸”的概念比“境外”要大一些。

在2001年至2008年2月“太平洋解決方案”實施期間內，共有1 637人被拘留在境外收容中心。③Chris Evans， “Last Refugees Leave Nauru”， Parliament of Australia， February 8， 2008， https：／／parlinfo.aph.gov.au／parlInfo／search／display／display.w3p；query=Id：%22media／pressrel／YUNP6%22，訪問時間：2019年4月10日。從對尋求庇護者的入境控制角度來看，霍華德政府的“境外收容”政策無疑是成功的。在政策實施的2002年至2008年連續7年時間里，“太平洋解決方案”不僅減少了境內的拘留人數，未經授權的海上抵達船只更是達到驚人的低水平，且期間無報告海上傷亡人數。尤其是2002年，即“太平洋解決方案”實施的次年，數據顯示全年乘船抵澳的尋求庇護者只有1人，并在隨后4年間（2003—2006）保持在兩位數。但該方案不僅代價高昂，還受到難民維權組織和人權組織關于在押人員心理傷害的廣泛批評。④Human Rights and Equal Opportunity Commission，“A Last Resort？ National Inquiry into Children in Immigration Detention （2004）”，Commonwealth of Australia， April 2004， Chapter 8， pp.283-356， http：／／www.hreoc.gov.au／human_rights／children_detention_report／index.html，訪問時間：2019年4月10日。此外，“太平洋解決方案”因超過10億澳元的總成本而被批評昂貴且效率低下。

2011年，時任吉拉德政府移民部長的克里斯·鮑文（Chris Bowen）承認，盡管乘船抵達澳大利亞的尋求庇護者人數下降有其他推動因素，但霍華德的政策確實起到了威懾作用。甚至有自稱是人口販子的賽義德·阿巴斯（Sayed Abbas）曾對澳大利亞媒體表示，“澳大利亞政府可以像以前霍華德在時那樣攔截船只，如果他們更認真，他們可以停止（船只的抵達），這很容易。”⑤Bridie Jabour， “Did John Howard’s Pacific Solution Stop the Boats， as Tony Abbott Asserts？” the Guardian， July 19， 2013， https：／／www.theguardian.com／world／2013／jul／19／did-howard-solution-stopboat，訪問時間：2019年4月11日。吉拉德上臺后，在收緊難民政策的同時，一直避免重啟被批評為“不人道”的“太平洋解決方案”，最后卻不得不重啟兩國的拘留設施，一定程度上可以說是對前兩任政府政策效果進行對比之后的認知結果。這促使吉拉德在其區域合作設想失敗后，重新啟動看起來“效果十分顯著”的“太平洋解決方案”。

二、吉拉德難民政策改革的背景與過程（2007—2013）

吉拉德政府的難民政策改革有其國內背景與全球背景。國內背景是2007年陸克文政府上臺后廢除“太平洋解決方案”所帶來的尋求庇護者人數急劇上升的壓力，而其全球背景則是近年來全球難民人數上升以及人口走私所帶來的海上死亡人數上升。通過實施強硬的難民政策，吉拉德政府希望減少難民問題給澳大利亞所帶來的財政壓力和人道主義壓力。

2.1 吉拉德難民政策改革的背景

2007年11月24日，澳大利亞工黨贏得聯邦選舉。陸克文上臺后，“太平洋解決方案”被正式廢除（同時仍保留圣誕島、科科斯群島和阿什莫爾礁的離岸地位），馬努斯島和瑙魯的境外處理中心也隨之關閉，非法移民船將只在圣誕島進行處理。臨時保護簽證（TPVs）在幾個月后也被陸克文政府廢除，從而為獲得難民身份的尋求庇護者提供了在澳大利亞永久居留的機會。陸克文政府沒有完全廢棄“強制拘留”政策，但對“強制拘留”政策進行改革，所有未經批準入境、對社會構成潛在威脅和多次拒絕遵守簽證條件的非法移民將被強制拘留。但新政策規定將拘留作為“最后手段”，而不是標準做法。大多數人在移民身份得到解決后都被釋放到社區。

從國內角度來看，吉拉德政府上任初期面臨著拘留中心的條件惡化及由此帶來的各方批評，這是促使其改革拘留政策的直接原因。陸克文上臺后，尋求庇護者拘留人數急劇上升，在吉拉德政府上臺不到半年內已經達到13 134人，是3年前的近3倍。①Janet Phillips， “Immigration Detention in Australia： A Quick Guide to the Statistics”， Parliament of Australia， March 21， 2017， p.2， https：／／www.aph.gov.au／About_Parliament／Parliamentary_Departments／Parliamentary_Library／pubs／rp／rp1617／Quick_Guides／ImmigrationDetention，訪問時間：2019年4月12日。到了2010年和2011年初，拘留中心條件惡化、設施擁擠，尋求庇護者的生理和心理健康受到了極大影響，拘留中心內緊張局勢加劇，重大事故越來越頻繁。

在這兩年間，拘留中心的自我傷害發生率非常高，涉及唇縫、自殘、絕食和服用化學劑等行為，拘留者中有8人死亡，其中6人是自殺。②Australian Human Rights Commission， “Community Arrangements for Asylum Seekers， Refugees and Stateless Persons”， 2012，p.9， https：／／www.humanrights.gov.au／publications／community-arrangements-asylum-seekers-refugees-and-stateless-persons-australia-s#fn23，訪問時間：2019年4月12日。此外，拘留中心時常發生難民的暴力抗議。2011年4月，維拉伍德拘留中心發生嚴重暴力抗議事件，抗議者參與絕食和放火，火災摧毀了拘留中心的9座建筑物。③Australian Human Rights Commission， “2011 Immigration Detention at Villawood”， 2011， p.3， https：／／www.humanrights.gov.au／publications／2011-immigration-detention-villawood， 訪問時間：2019年4月13日。澳大利亞人權委員會在2011年12月至2012年5月訪問拘留中心，對中心內尋求庇護者的絕望感到震驚，認為長期拘留對其身心健康造成了不利影響。④同②，p.23，訪問時間：2019年4月13日。可以說，拘留中心的擁擠、騷亂加上各人權團體的壓力，一方面促使吉拉德政府改善其拘留條件，轉向更加人道的“社區拘留”，另一方面則使其面對國內捉襟見肘的拘留設施，不得不將眼光轉向廣闊的太平洋區域。

全球范圍內難民人數的上升也是吉拉德政府迅速改變陸克文難民政策的一個重要原因，尤其是東南亞和中東地區難民絕對數量的上升使得越來越多的人不得不冒險乘船前往澳大利亞。2010年“阿拉伯之春”運動發生后，僅居住在鄰國的敘利亞難民人數就有約220萬。亞洲和太平洋地區在過去十年中則一直位居地區難民人數首位，并包含兩個最大的難民來源國，巴基斯坦（160萬）和伊朗伊斯蘭共和國（86萬）。⑤United Nations High Commissioner for Refugees， “Statistical Yearbook 2013， 13th edition”， February 2， 2015， p.29， https：／／www.unhcr.org／statistics／country／54cf9bd69／unhcr-statisticalyearbook-2013-13th-edition.html，訪問時間：2019年4月13日。這些國家和地區由于地緣政治沖突等因素，是澳大利亞難民的最大來源地。而澳大利亞作為西方發達資本主義工業化國家，也是1951年《聯合國難民公約》與其他人權條約的簽署國，聯合國難民署和國內外人道主義團體認為，其有能力也有義務承擔更多的難民分配人數。

此外，面對巨大的經濟利益誘惑和實際需求，走私集團活躍在太平洋區域，由此帶來尋求庇護者海上死亡數量的上升，給澳大利亞政府施加了強大的輿論壓力。澳大利亞擁有漫長的海岸線和廣闊的搜救區域，以及通過航空“偷渡”比較困難，因此乘船抵澳往往是最普遍的非法入境方式。吉拉德正式上臺的2010年，未經授權抵澳船只達到了歷史最高水平，共有6 555人“偷渡”航行至澳大利亞，甚至高于“太平洋方案”實施前的5 516人（2001年）。⑥Janet Phillips and Harriet Spinks， “Boat Arrivals in Australia since 1976”， Parliament of Australia， July 23， 2013， https：／／www.aph.gov.au／About_Parliament／Parliamentary_Departments／Parliamentary_Library／pubs／bn／2012-2013／boatarrivals， 訪問時間：2019 年4 月16 日。人口走私集團的逐利性和非人道性，直接導致了尋求庇護者在海上傷亡人數的急劇上升。2007年和2008年上報的海上溺水事件為0，但2010年卻有高達159人死亡或在海上失蹤。①Marg Hutton， “Drownings on the Public Record of People Attempting to Enter Australia Irregularly by Boat since 1998”， SIEVX（Suspected Illegal Entry Vessel X）， 2014， http：／／sievx.com／articles／background／DrowningsTable.pdf， 訪問時間：2019年4月16日。猖獗的人口走私行為和巨大的海上死亡人數使得吉拉德政府感受到前所未有的壓力，不得不進一步收緊難民政策。

2.2 吉拉德政府的難民政策改革過程

2010年6月，同屬工黨的朱莉婭·吉拉德取代陸克文擔任澳大利亞總理。吉拉德政府上臺伊始就面臨著棘手的問題：日漸增多的抵澳非法船只以及數量眾多的海上遇難尋求庇護者。面對一系列令人震驚的數字，以及現有拘留中心的過度擁擠，吉拉德政府采取了一系列進一步收緊難民政策的措施。

（1）第一階段：修改拘留和難民識別政策

首先，通過擴大現有的拘留住所來減少拘留中心過度擁擠帶來的壓力。吉拉德政府在2010年10月宣布擴大現有的拘留計劃，與社區組織合作，開始將大量兒童和弱勢群體從拘留中心轉移到以社區為基礎的住所。此外還啟動兩個新的拘留中心，即位于西澳大利亞珀斯東北約80公里處的諾瑟姆（Northam）和南澳大利亞阿德萊德以北37公里處的英弗布拉其（Inverbrackie），以幫助緩解現有設施的壓力。但同時，吉拉德政府仍然強調該計劃不會影響政府的強制性拘留政策，所有未經授權的尋求庇護者在首次抵達澳大利亞時將被強制拘留，以便對其身份信息、健康狀況及安全風險進行管控。②Asylum Seeker Resource Centre， “Government to Move Children and Vulnerable Families into Community-based Accommodation”，Parliament of Australia， October 18， 2010， http：／／parlinfo.aph.gov.au／parlInfo／search／display／display.w3p； query=Id%3A%22media%2Fpressrel%2F1927276%22，訪問時間：2019年4月16日。

此外，吉拉德政府還加強了所謂的“品格測試”（Character Test）。澳大利亞政府對非公民的犯罪、違法和欺詐行為的容忍度較低，對于他們的違法犯罪行為，政府大概率會給予驅除出境的懲罰。“品格測試”同政府對非本國公民入境澳大利亞前后的監管相關聯，它允許澳政府可以根據非本國公民以往的行為活動、聲譽和犯罪記錄，拒絕其入境或取消簽證。強制執行“品格測試”可能會導致尋求庇護者遭遇長期乃至無限期的拘留，同時在拘留期間被定罪的難民也可能因品格原因被剝奪獲得庇護的權利。③Peter Billings， “Regulating Crimmigrants through the ‘Character Test’： Exploring the Consequences of Mandatory Visa Cancellation for the Fundamental Rights of Non-citizens in Australia”， Crime， Law and Social Change， Vol.71， No.1， 2019， p.2.

（2）第二階段：尋求區域內國家合作

為了進一步控制進入澳大利亞尋求庇護者的數量，吉拉德政府開始尋求太平洋區域內的合作伙伴。隨之宣布將在東帝汶建立一個區域拘留中心，以便將尋求庇護者移至第三國東帝汶進行審查，即所謂的“東帝汶方案”（East Timor Solution）。考慮到之前國際社會對于“太平洋解決方案”的人道主義批評，也為了顯示自己與霍華德聯盟政府不同，吉拉德政府首先選擇了東帝汶。她試圖將“東帝汶解決方案”稱為“區域合作計劃”，并強調與“太平洋解決方案”的不同之處在于，“我們并非單方面行事（而是多方協商），而且并沒有像‘太平洋解決方案’那樣為了突出政治效應而迅速實行，我認為我提出的是一種持久的政策解決方案”。④Paul Maley and Stephen Fitzpatrick， “Julia Gillard’s Gunboat Diplomacy”， the Australian， July 8， 2010， https：／／www.theaustralian.com.au／in-depth／julia-gillards-gunboat-diplomacy／news-story／b968834fa164cdf3ae40adcc54d0e286， 訪問時間：2019年4月16日。

與霍華德政府選擇的瑙魯和巴新作為境外拘留中心不同的是，東帝汶的情況較為特殊。首先，東帝汶貧窮混亂、動蕩不堪，本身還面臨難民問題。其次，基礎設施和公共服務能力薄弱，即使在澳大利亞的幫助下成功建立拘留中心，后續的管理維護工作仍是巨大的挑戰。最后，對于還在貧困中掙扎努力解決溫飽的東帝汶民眾而言，他們對非法難民的待遇產生怨恨和排斥是一件非常容易的事。⑤Jack De Groot， “East Timor a Not-so-simple Solution”，Eureka Street， Vol.20， No.13， 2010， pp.23-24.因此該方案一提出，就遭到了東帝汶議會和民眾的強烈反對。東帝汶國會在長時間討論后決議譴責該方案。前東帝汶總理馬里·阿爾卡蒂里（Mari Alkatiri）表示，東帝汶建造該中心的可能性為“零”。①Tom A.Dili and Michelle Grattan， “Not on Our Soil： East Timor Leaders”， the Sydney Morning Herald， July 10， 2010， https：／／www.smh.com.au／national／not-on-our-soil-east-timor-leaders-20100710-104b9.html，訪問時間：2019年4月18日。副總理何塞·路易斯·古特雷斯（Jose Luis Guterres）表示，他的國家既不愿意也不能處理大量尋求庇護者的問題，“根據目前的分析，不經過專門研究，東帝汶不能接受拘留中心”。②Paul Maley and Stephen Fitzpatrick， “Julia Gillard’s Gunboat Diplomacy”， the Australian， July 8， 2010， https：／／www.theaustralian.com.au／in-depth／julia-gillards-gunboat-diplomacy／news-story／b968834fa164cdf3ae40adcc54d0e286， 訪問時間：2019年4月18日。最終，“東帝汶方案”在遭遇其國內巨大阻力之后擱淺。

“東帝汶方案”隨后被所謂的“馬來西亞方案”（Malaysia Solution）取代。 2011年5月，吉拉德和馬來西亞總理納吉布（Mohammad Najib）同意簽署一項雙邊協議，聲稱協議可以幫助解決亞太地區的人口走私和非法移民問題。③Julia Gillard and Najib Razak， “Joint Statements by the Prime Ministers of Australia and Malaysia on a Regional Cooperation Framework”， Parliament of Australia， May 7， 2011， http：／／parlinfo.aph.gov.au／parlInfo／search／display／display.w3p； query=Id%3A%22media%2Fpressrel%2F752655%22，訪問時間：2019年4月18日。雙方計劃采取“合作轉讓協議”的形式。根據安排，800名非法抵澳的尋求庇護者將被轉移到馬來西亞，而澳大利亞每年將接受來自馬來西亞的經過審查的1 000名難民，即4年時間內共4 000名難民在澳定居。該方案由澳大利亞全額出資，4年總費用估計為2.92億澳元（約13.9億元人民幣）。④Harriet Spinks， “Australia-Malaysia Asylum Seeker Transfer Agreement”， Parliament of Australia， July 27， 2011， http：／／www.aph.gov.au／About_Parliament／Parliamentary_Departments／Parliamentary_Library／FlagPost／2011／July／Australia-Malaysia_asylum_seeker_transfer_agreement，訪問時間：2019年4月20日。雙方于2011年7月正式簽署這一轉讓協議。但該協議自宣布以來，引發了包括澳大利亞反對派、綠黨、難民和人權倡導者在內的多方批評。鑒于馬來西亞并非《聯合國難民公約》的簽署國，聯合國難民署指出，尋求庇護者在馬來西亞“很容易因移民罪責被捕，可能會遭受到拘留、起訴、鞭打和驅逐”。⑤UNHCR， “UNHCR Global Appeal 2011（Update）”， 2011，p.226， https：／／www.unhcr.org／4cd96fc59.pdf， 訪問時間：2019 年4月18日。.澳大利亞綠黨更是直言不諱，聲稱他們不相信這些人的人權會受到保護。反對黨也對協議產生的人權影響表示關注，認為這項協議是政府對邊境保護政策失敗的承認，并且對阻止尋求庇護者乘船抵達沒什么作用。

就在該協議即將進入實施階段時，部分尋求庇護者的律師向澳大利亞高等法院提出禁令，要求政府禁止轉移任何尋求庇護者，直到該協議的合法性得到檢驗。⑥Frank Brennan， “Gillard’s Malaysia Solution Stumble”，Eureka Street， Vol.21， No.15， 2011， pp.15-16.協議發布5周后，澳大利亞高等法院裁定，根據《澳大利亞移民法》，尋求庇護者轉移到馬來西亞是無效的，因為馬來西亞“不受法律約束”，它不是《聯合國難民公約》的締約國，并且“馬來西亞國內法不承認難民或難民的身份”。⑦High Court of Australia， “ Judgment Summary： Plaintiff M70／2011 v Minister for Immigration and Citizen-ship’”， Case M70／2011， Canberra， 2011， http：／／www.hcourt.gov.au／cases／case-m70／2011，訪問時間：2019年4月20日。吉拉德政府的“馬來西亞方案”也難以為繼。為了挽救瀕臨死亡的“馬來西亞解決方案”，2011年9月，吉拉德政府推出了“移民立法修正法案（離岸處理和其他措施）”。試圖取代移民法中的現有框架，允許將離岸入境人員帶到另一個國家，并對所有進入澳大利亞的“離岸區域”諸如圣誕島的尋求庇護者進行強制拘留。澳國內的政治力量對該法案的修訂大多持消極態度。澳大利亞難民理事會（RCOA）負責人霍華德表示“擬議的立法將會設定一個比前霍華德政府建立境外處理機制時更低的人權標準”。人權委員會還對該法案可能導致嚴重的侵犯人權行為表示關切。⑧Elibritt Karlsen， “Migration Legislation Amendment（Offshore Processing and Other Measures） Bill 2011，” Law and Bills Digest Section， Parliament of Australia， September 22， 2011， https：／／parlinfo.aph.gov.au／parlInfo／download／legislation／billsdgs／1102135／upload_binary／1102135.pdf；fileType=application／pdf，訪問時間：2019 年 3月10日。該移民立法修正案最終因未在議會中獲得足夠支持而被迫放棄。

（3）第三階段：過渡簽證和單一保護簽證程序

鑒于在尋求區域內國家合作和移民立法修正案上的失敗，移民和公民事務部長鮑文（Chris Bowen）宣布了兩項更小但影響深遠的政策變化，即過渡簽證和單一保護簽證程序。

過渡簽證（bridging visas）是指，未經批準乘船抵達的尋求庇護者，只要他們在政府進行健康、安全和身份檢查之后被評估為對社區不構成安全危險，就可以在庇護申請審查期間被批準給予“過渡簽證”，并被安置在澳大利亞本土大陸的社區而不是在圣誕島這樣的離岸拘留中心內，同時政府將評估其庇護申請。鮑文將“過渡簽證”作為“馬來西亞方案”失效后進行再補充的無奈之舉。盡管過渡簽證的實施看似緩和了吉拉德政府對尋求庇護者的管控，但鮑文強調政府仍致力維持強制性拘留制度，該方案的目標不針對目前的被拘留者，他們不是合法難民，也不愿與移民部門就撤離方案進行合作。可見，“過渡簽證”的受益者在澳大利亞龐大的尋求庇護者人數中仍為少數，但這可以看作吉拉德政府對外界批評其缺乏“人道主義精神”的一種政策回應。對于已入境和將要入境的絕大部分尋求庇護者而言，強制拘留仍是主要手段。

單一保護簽證程序（single protection visa process）是指，無論尋求庇護者的抵達方式如何——通過航空或海上抵達，都將經過該程序的審查，通過采用單一、一致和有效的程序，達到對入境人員全覆蓋審查的目的。澳大利亞政府認為，對兩種入境方式進行不同的處理不再有任何好處，只有謹慎地采用單一、一致和有效的程序，才能繼續為所有使用該系統的人提供司法審查。①Chris Bowen， “Bridging Visas to Be Issued for Boat Arrivals”，Parliament of Australia， November 25， 2011， https：／／parlinfo.aph.gov.au／parlInfo／search／display／display.w3p； query=Id：%22media／pressrel／1251281%22， 訪問時間：2019年4月21日。

（4）第四階段：重啟瑙魯和巴新的境外收容中心

為了打破在尋求庇護者處理方面的政治僵局，吉拉德政府任命了由前澳大利亞國防軍司令安格斯·休斯敦（Angus Houston）領導的“專家小組”（Expert Panel）。專家小組的任務是審查目前的難民政策，并提供符合澳大利亞有關理性、公平和人道主義需要的報告。休斯頓領導的專家小組在6周內與政府決策者、政黨領導人、學者、社區成員和其他利益相關團體進行了廣泛地磋商。2012年8月18日，公布了包括22份具體建議的最終報告。②Angus Houston， Expert Panel on Asylum Seekers （Australia），“Report of the Expert Panel on Asylum Seekers”， Australian Government， Canberra， 2012， https：／／www.aph.gov.au／Parliamentary_Business／Bills_Legislation／Bills_Search_Results／Result？ bId=r4918，訪問時間：2019年3月10日。

報告的重點是鼓勵尋求庇護者利用合法渠道進行移民，并抑制他們從事非法海上航行的動機。根據這一總體框架，“無優勢”（No Advantage）原則是小組建議的核心，即乘坐未授權船只抵達澳大利亞的尋求庇護者，與那些通過政府授權的人道主義方案申請庇護并等待安置的人相比，沒有任何優勢。此外，專家小組建議修改法律，使非法抵達的尋求庇護者的家人團聚變得更加困難。專家小組還建議將澳大利亞大陸從澳大利亞的移民區域中分離出去，這樣可以防止非法抵達澳大利亞大陸者，與非法抵達已從移民區域分離出去的島嶼（例如圣誕島）的尋求庇護者相比，受到不同甚至更好的對待，其目的是以同一標準對待非法抵澳的尋求庇護者。

休斯敦報告中關于恢復前霍華德政府有關在瑙魯和巴布亞新幾內亞對難民進行境外處理做法的建議，得到了澳大利亞各方的一致認可。就鼓勵機制而言，專家小組建議通過人道主義方案將難民接收人數從當時的13 750人增加到20 000人，并可以在五年內進一步增加到27 000人。澳大利亞除了能夠為合法抵澳的尋求庇護者提供保護以外，還愿意超出其原本承擔的國際義務，在聯合國難民署的幫助下，為那些被評估為難民的人士提供境外安置，并隨后在澳大利亞重新安置。

吉拉德回應稱，原則上支持休斯頓報告中的所有建議，并在報告發布僅一天后就宣布將重新引入巴布亞新幾內亞和瑙魯作為尋求庇護者的境外處理中心。這標志著吉拉德政府難民政策發生了重大轉變，因為它基本上重新引入了霍華德政府“太平洋解決方案”的關鍵組成部分。此外，吉拉德政府還采納了專家小組的其他建議。2012年8月，難民和人道主義方案將難民庇護名額增加到每年2萬個。對于未經授權乘船抵達的尋求庇護者來說，家庭團聚變得更加困難。除了已經從移民區域中被分離的近海領土外，澳大利亞大陸也從移民區域中被分離。因此，未經授權卻乘船抵達的人即使到達澳大利亞本土，也無法提出有效的保護申請，并有可能被轉移到瑙魯和巴布亞新幾內亞境外處理中心。

三、人道主義、國家利益與國內博弈：吉拉德難民政策改革受挫的根源

吉拉德的難民政策本質上與霍華德時期的境外收容政策并無二致，但她為何最初要回避“太平洋解決方案”的關鍵部分，即不愿意在瑙魯和巴新重啟已有的境外處理中心？在她的區域合作設想失敗之后，為何回到“太平洋解決方案”卻成為澳大利亞社會的共識，而繼任的澳大利亞政府采取了更加強硬的難民政策？

3.1 吉拉德最初回避“太平洋解決方案”的原因

之所以吉拉德一開始回避重啟瑙魯和巴新這兩個境外收容中心，其中部分原因是“太平洋解決方案”之前受到廣泛的人道主義批評，因此吉拉德試圖選擇新的地點。另一部分原因是，根據協議，瑙魯和巴新的難民安置制度需要在通過審查之后為難民尋求重新安置（最終去往澳大利亞或者其他國家），但吉拉德似乎想要尋找一勞永逸的難民處理方式，即將不符合難民標準的人遣返回原籍國，不再想為尋求庇護者提供第三國重新安置，因此需要重新選擇境外收容中心的地點，簽訂符合其意圖的新協議。①Frank Brennan， “Julia Gillard and Labor’s Moral Decline”，Eureka Street， Vol.21， No.19， 2011， p.40.

吉拉德最初選擇東帝汶的客觀原因是東帝汶是《聯合國難民公約》的簽署國，對難民安置有制度保障；而且東帝汶在難民遣返的政策上較為強硬，可以減少對難民進行第三國安置的壓力。一般來說，當被拒絕給予難民身份的尋求庇護者拒絕自愿遣返，或者其國籍難以確定時，就難以對他們進行強制遣返。但根據東帝汶《2003年移民和庇護法》，不受保護的尋求庇護者將受到驅逐程序的管轄。雖然東帝汶進行遣返時可能需要澳大利亞在后勤方面的“協助”②Savitri Taylor， “Asylum Seeker Processing in East Timor： A Solution for Whom？” Inside Story， March 9， 2011， http：／／insidestory.org.au／asylum-seeker-processing-in-east-timor-a-solution-forwhom／，訪問時間：2019年5月1日。，但這樣澳大利亞不會直接面臨人道主義批評，也減輕了安置尋求庇護者的壓力。之所以選擇馬來西亞，也有著相應的利益考量。從尋求庇護者的來源來看，馬來西亞有相當多的緬甸難民，而緬甸也是澳大利亞非法入境尋求庇護者的主要來源國之一。因此與馬來西亞合作，可以直接在馬來西亞處理大量可能前往澳大利亞的“潛在難民”。選擇馬來西亞還可以起到“威懾和懲罰的作用”，因為馬來西亞未簽署《聯合國難民公約》，其糟糕的庇護條件一定程度上或許可以削弱尋求庇護者前往馬來西亞（進而前往澳大利亞）尋求庇護的動機。但是如前所述，東帝汶和馬來西亞的方案最終都因為遭遇到強大的國內反對宣告失敗。

“休斯頓報告”出臺后，重新引入巴布亞新幾內亞和瑙魯作為尋求庇護者的境外處理中心，是各方在利益上各取所需的妥協結果。

瑙魯一度是太平洋區域最富有的國家之一，如今卻被媒體稱為澳大利亞“難民的傾倒場”。瑙魯是世界上最小的島國，人口只有約1萬人。上世紀獨立后，通過發展全國唯一的磷酸鹽采礦業逐漸富裕起來，民眾在政府制定的高福利體系下享受著奢侈繁榮的生活。但隨著資源枯竭，瑙魯不可避免地陷入“資源詛咒”，磷酸鹽耗盡后全國失業率達到了90%，中央銀行破產，國家陷入財務危機。①Ben Doherty， “A Short History of Nauru， Australia’s Dumping Ground for Refugees”， the Guardian， August 10， 2016， https：／／www.theguardian.com／world／2016／aug／10／a-short-history-of-nauru-australias-dumping-ground-for-refugees，訪問時間：2019年5月1日。到21世紀，瑙魯已經成為一個極度依賴外國援助的國家，而且主要是依靠澳大利亞經濟援助來維持生存的國家。

巴布亞新幾內亞是一個位于澳大利亞北部，擁有700多萬人口的國家。拘留中心設置在首府為洛倫高（Lorengau）的馬努斯島（Manus Island）。同瑙魯的情況類似，洛倫高也是采礦城鎮。對當地人而言，“人們已經習慣了輕松賺錢，外出喝酒。一旦它關閉，就會有更多的闖入和偷竊行為。”②Per Liljas， “One of Australia’s Notorious Refugee Camps Has Become an Economic Crutch for Papua New Guinea Island”， the Washington Post， May 9， 2018， https：／／www.washingtonpost.com／world／asia_pacific／one-of-australias-notorious-refugee-camps-hasbecome-an-economic-crutch-for-papua-new-guinea-island／2018／05 ／08 ／25e78634-433d-11e8-8569-26fda6b404c7_story.html？noredirect=on＆utm_term=.cf4a113741f6，訪問時間：2019年 5月1日。礦業衰落后，拘留中心成為當地主要的經濟支柱。巴新從澳大利亞政府收到大約3.15億美元（約合21.1億人民幣）用于收容尋求庇護者，這還不包括來自其他方面的各項援助。③Per Liljas， “One of Australia’s Notorious Refugee Camps Has Become an Economic Crutch for Papua New Guinea Island”， the Washington Post， May 9， 2018， https：／／www.washingtonpost.com／world／asia_pacific／one-of-australias-notorious-refugee-camps-hasbecome-an-economic-crutch-for-papua-new-guinea-island／2018／05 ／08 ／25e78634-433d-11e8-8569-26fda6b404c7_story.html？noredirect=on＆utm_term=.cf4a113741f6，訪問時間：2019年 5月1日。

因此對兩國而言，澳大利亞不僅僅能提供數億澳元的援助，還能為高失業率下的勞動力創造就業機會，這遠遠超過了當地民眾對島上尋求庇護者的強烈敵意。對澳大利亞而言，瑙魯和巴新是區域內為數不多簽署了《聯合國難民公約》的國家（大部分國家諸如馬來西亞、印度尼西亞都未簽署），在此處理庇護申請符合國際法的規定，也可避免國際社會的人權批評。盡管兩國的拘留中心因其糟糕的人道主義狀況被國內民眾和國際社會所詬病，但鑒于澳大利亞社會在難民問題上的共同利益，拘留中心仍必不可少：對于瑙魯和巴布亞新幾內亞是為了經濟生存，對于澳大利亞則是為了政治考量。

3.2 難民政策如何成為國內政治博弈的工具

在難民政策本質上與霍華德時期的“境外收容政策”并無二致的情況下，吉拉德的區域合作設想為何會遭到反對黨以及各方的反對？這并不是因為澳大利亞社會強烈同情尋求庇護者、認為吉拉德的難民政策不人道所導致；如果這樣的話，吉拉德之后的澳大利亞政府就應該采取與陸克文初次執政時一樣的政策。但恰恰相反，接替吉拉德上臺的陸克文并沒有延續他上次執政時的難民政策，而是繼續重啟“太平洋解決方案”。吉拉德之所以回避瑙魯和巴新，但后來又重啟這兩個收容中心，本質上是糾結于澳大利亞社會所存在的兩種難以調和的價值取向：人道主義與國家利益。由于澳大利亞社會同時具有這兩種較強的價值趨向，不同的政治勢力也會利用民眾的情緒作為國內政治博弈的工具，從而最終導致吉拉德區域合作設想的失敗。

在澳大利亞難民政策的問題上，公眾輿論一直發揮著重要影響，并且成為影響政府、高等法院、各政黨和民間團體國內政治博弈的一個工具。澳大利亞的民意調查數據顯示，在邊境管控和難民問題方面，抵澳船只一直是澳大利亞公眾關注的重要問題，但民眾輿論在難民問題上呈現出兩面性。一方面，在經歷第一波（1976—1981）、第二波（1989—1998）和第三波尋求庇護者入境潮（1999年）后，民眾對非法入境的尋求庇護者的拒絕傾向一直在上升。在非法入境船只抵達的問題上，澳大利亞民眾強烈的負面觀點多于積極看法，比例超過2比1。政府的強制拘留和離岸處理政策也得到了大多數人的支持。69%的人認為乘船抵達的尋求庇護者是非法移民，不能合法地申請庇護，因為他們乘船抵達澳大利亞的主要原因是為了過上更好的生活，而不是真的遭受了災難。①Andrew Markus， “Mapping Social Cohesion （2007-2015）”，Scanlon Foundation and Monash University， http：／／monash.edu／mapping-population，訪問時間：2019年5月1日。大多數澳大利亞人對通過人道主義方案抵達的合法難民做出積極回應，但對非法入境的尋求庇護者做出負面評價。在吉拉德上臺前后，出現了非法乘船抵達人數急劇上升的現象，公眾的注意力集聚于此，形成強大的“加強邊境管控”的輿論壓力，對于脆弱的吉拉德新政府而言，不得不及時回應公眾輿論期待，提升民意支持率，以穩固工黨的領導權。

有關處理船只抵港的最佳政策方面，斯坎倫基金會在2010年至2015年間進行了六次調查，在“應對試圖乘船抵達澳大利亞的尋求庇護者的最佳政策”中，支持遣返選項的比例不斷增加，從2011年的23%上升到2013年的34%，是2011—2015年期間的最高值。②同①。在政策的嚴厲性上，67%的民眾支持恢復在巴新和瑙魯的境外處理。而在不同政黨處理乘船入境的成效方面，2012年7月，民調機構“新聞調查”（Newspoll）發現，37%的人同意聯盟黨政府將“最好地處理”難民問題，17%的人同意工黨，7%的人同意綠黨。說明人們對前任霍華德政府的強硬措施具有較高認可度。③Andrew Markus and Dharmalingam Arunachalam，“Australian Public Opinion on Asylum”， Migration and Development， Vol.7， No.3， 2018， p.440.

另一方面，公眾對尋求庇護者權利的保護確實持積極的支持態度。多年來，澳大利亞一直保持著13 750個難民重新安置名額的配額。斯坎倫基金會2010年至2012年的調查中發現，即使在關于乘船非法抵達的負面輿論背景下，難民安置計劃仍獲得了大部分人的支持（67%至75%）。④同①。廣泛的調查結果表明，大多數澳大利亞人對大部分移民和難民的接納態度都較為積極。實際上，人們擔心的不是真正難民的接納人數，而是海上抵達者不受監管的入境方式，這被視為對一國安全和國家邊境的完整性構成挑戰。

盡管澳大利亞近年來反對乘船非法入境的立場更加強硬，但公眾反難民情緒的程度一直低于一些西方國家，當然澳大利亞的難民入境規模也小得多。吉拉德政府上臺后收緊邊境控制和難民政策是對民意的反應，也得到了民意的支持。然而其政策在實施過程中涉及的不能充分保障人權的行為依然會受到民眾的譴責。這一情況使得難民問題成為澳大利亞國內政治博弈的一個工具，不同機構和黨派試圖利用難民問題來批評政府、獲得選民支持。如前所述，吉拉德在改革移民和難民政策的過程中就面臨著澳大利亞聯邦高等法院、議會和反對黨聯盟的重重阻力。

澳大利亞高等法院在“馬來西亞解決方案”和移民立法修正案上使得吉拉德政府的難民庇護安排陷入困境。高等法院在介入有關“馬來西亞解決方案”的審理后，援引1958年《移民法》第198A條規定：“一個國家在法律上有義務為難民提供有效程序，并為難民提供保護。”⑤Maria O’Sullivan， “Malaysia Solution： High Court Ruling Explained”， the Conversation， August 31， 2011， https：／／theconversation.com／malaysia-solution-high-court-ruling-explained-3154，訪問時間：2019年5月2日。而馬來西亞不是《日內瓦難民公約》的締約國，不受法律約束，并且“馬來西亞國內法不承認難民或難民的身份”，⑥High Court of Australia， “ Judgment Summary： Plaintiff M70／2011 v Minister for Immigration and Citizen-ship”， Case M70／2011， Canberra， 2011， http：／／www.hcourt.gov.au／cases／case-m70／2011，訪問時間：2019年3月19日。宣布協議無效。這對已經處于弱勢地位的吉拉德政府來說是個重擊，因為“一個在民意調查中表現糟糕的少數派政府現在在一個關鍵的政策領域遭遇了尷尬。”⑦Fergal Davis， “The Failure of Australia’s ‘Malaysia Solution’ Is a Positive Step for Refugees”， the Guardian， September 4，2011， https：／／www.theguardian.com／commentisfree／2011／sep／04／australia-failure-malaysia-solution-refugees，訪問時間：2019年5月2日。在這種情況下，吉拉德不得不尋求通過議會修改《移民法》第198A條，以降低與人權標準相關的門檻。

2011年9月12日，在高等法院做出裁決后不到兩周，吉拉德宣布政府將制定移民立法修正案。但吉拉德政府在推出《移民立法修正法案（離岸處理和其他措施）》后受到了工黨政府內部的批評，議員梅利莎·帕克斯（Melissa Parkes）擔心該法案沒有提及澳大利亞的人權義務。此外，反對黨和綠黨都反對該法案。時任反對黨領袖托尼·阿博特（Tony Abbott）誓言不會支持政府的修正案，認為這些修正案對在境外處理的尋求庇護者沒有提供足夠的保護。①Ben Packham， “The Gillard Government’s Move to Amend Migration Laws Is in Limbo”， the Australian， September 22， 2011，https：／／www.theaustralian.com.au／national-affairs／immigration／thegillard-governments-move-to-amend-migration-laws-is-in-limbo／news-story／8edf4454895ca70bc43395e2dcc15598， 訪問時間：2019年5月2日。同工黨組成聯合政府的綠黨同樣認為“澳大利亞必須真誠地評估所有抵達我國大陸或任何島嶼的難民，而不以到達方式為歧視依據”。②Elibritt Karlsen， “Migration Legislation Amendment（Offshore Processing and Other Measures） Bill 2011”， Parliament of Australia，Law and Bills Digest Section， September 22， 2011， pp.12-13.最終，該修正案因無法在眾議院獲得多數支持而未獲通過。這最終迫使吉拉德不得不轉而尋求專家小組的建議，試圖全面、理性、充分地審查并修改難民政策。

四、澳大利亞強硬難民政策共識的形成與實施

吉拉德還未來得及在任期內完全重啟瑙魯和巴新的境外處理中心便在2013年6月匆匆下臺。從實際效果來看，吉拉德任內其他的強硬措施并不足以管控大量非法抵達澳大利亞海岸的船只。在2010年至2013年6月期間，大約有677艘船只和41 430人通過非法海上抵達方式到達澳大利亞海岸，共有1 044人死亡或失蹤。相比之下，前任霍華德政府任內的非法海上抵達人數最多的是2001年，共有5 516人，不到2012年水平的三分之一。③Janet Phillips and Harriet Spinks， “Boat Arrivals in Australia since 1976”， Parliament of Australia， July 23， 2013， https：／／parlinfo.aph.gov.au／parlInfo／download／legislation／billsdgs／1102135／upload_binary／1102135.pdf；fileType=application／pdf，訪問時間：2019年5月1日。在澳大利亞國內，吉拉德的難民政策也受到了廣泛的批評。例如，2013年6月，議會人權聯合委員會（Parliamentary Joint Committee on Human Rights）公布了它對休斯頓專家組建議的實施所帶來的變化影響的調查結果。聯合委員會得出結論認為，“目前實施的措施存在一系列與人權不相容的巨大風險”。④Parliamentary Joint Committee on Human Rights，“Examination of Legislation in Accordance with the Human Rights（Parliamentary Scrutiny） Act 2011： Migration Legislation Amendment（Regional Processing and Other Measures）Act 2012 and Related Legislation”， Parliament of Australia， June 19， 2013， p.84， https：／／www.aph.gov.au／Parliamentary_Business／Committees／Joint／Human_Rights／Scrutiny_reports／2013／2013／92013／index， 訪問時間：2019 年 5 月 2日。調查報告還指出，雖然海上死亡人數有所下降，但“非法海上抵達的比率并沒有下降，事實上，它反而達到了前所未有的水平”。⑤同④，p.81。

有意思的是，盡管存在著各種批評和（潛在的或現實的）代價，吉拉德之后的澳大利亞政府基本上延續了吉拉德時期的政策，甚至可以說變得更為強硬。吉拉德時期的反對黨聯盟黨一直希望能夠重啟瑙魯和巴新的處理中心，重新恢復“太平洋方案”，這也是聯盟黨在此之前對于吉拉德／陸克文政府難民政策的主要批評點。在難民人數急劇增長、澳大利亞邊境形勢惡化之后，聯盟黨主張采取更加強硬的邊境保護行動遏制非法入境的尋求庇護者。

2013年6月27日同屬工黨的陸克文取代吉拉德再次執政。陸克文放棄了其第一任期內采取的寬容政策，繼續收緊難民政策，并進一步實施“休斯頓報告”中的各項建議。2013年7月，陸克文突然宣布澳大利亞已與巴布亞新幾內亞簽訂了區域安置安排。根據這一安排，日后乘船抵達的尋求庇護者將轉移到巴新進行處理和安置。2013年8月，陸克文又與瑙魯簽署了類似的諒解備忘錄（MOU）。此外，該區域性轉移協議還對原“太平洋解決方案”進行了極為嚴苛的擴展。例如，對于轉移到第三國進行處理的尋求庇護者，即使審查后發現是真正的難民，仍會被安置在第三國而不是澳大利亞，并明確表示“他們永遠不會被重新安置到澳大利亞”。陸克文政府試圖傳達這樣的信息，海上偷渡者的數量將會隨著時間的推移而下降，尋求庇護者應該求助于合法的難民庇護程序，以便澳大利亞評估他們的庇護申請。這也會對進行“人口走私”的犯罪集團起到威懾作用，因為他們將難以為“客戶”承諾虛假的希望。

陸克文下臺后繼任的聯盟黨各任政府也紛紛加強了邊境控制。托尼·阿博特（Tony Abbott，2013—2015）在邊界行動問題上保留了離岸處理。為了阻止非法船只抵達還采取由軍方主導的“主權邊境行動”（Operation Sovereign Borders），建立一支邊境部隊作為“一個單一的前線邊境行動機構，執行我們的海關和移民法，保護我們的邊境”。①Scott Morrison， “A New Force Protecting Australia’s Borders：Address to the Lowy Institute for International Policy”， Parliament of Australia， Sydney， May 9， 2014， https：／／parlinfo.aph.gov.au／parlInfo／search／display／display.w3p；query=Id：%22media／pressrel／3155321%22，訪問時間：2019年5月2日。這將原本由移民部門承擔的職責統一由軍隊執行，增強了邊境保護執行力。在船只遣返問題上，阿博特指示海軍遣返載有尋求庇護者的船只，阻止他們進入澳大利亞水域或抵達岸上。在臨時保護簽證方面，阿博特將霍華德政府的臨時保護簽證（TPV）制度作為一種威懾措施重新引入。此后，聯盟黨經歷了領導人更替，但馬爾科姆·特恩布爾（Malcolm Turnbull，2015—2018）和斯科特·莫里森（Scott Morrison，2018年8月24日至今）期間都基本延續阿博特時期的各項難民政策。

在難民問題上兩黨政策逐漸趨同，政策差異已經微乎其微。就政策相似之處而言，兩個主要政黨都認為必須采取嚴厲的威懾措施阻止尋求庇護的船只前往澳大利亞。特別是，雙方都支持將尋求庇護者轉移到巴布亞新幾內亞和瑙魯的境外處理中心進行強制拘留的做法，以及與該地區鄰國合作、維持嚴厲的反人口走私和邊境保護的措施。在政策差異上，兩黨在少數問題上存在分歧，例如，是否應該向尋求庇護者提供臨時保護（TPVs）而不是永久保護、每年應正式接納難民和其他人道主義者的數量等，但之后都達成了一定程度的妥協。兩黨曾對“主權邊界行動”的態度顯著不同，但2015年工黨也軟化了反對船只“遣返”的態度，承認“只要能夠安全地完成，未來的工黨政府將保留這一選項”。這基本上消除了工黨和聯盟黨在難民政策上的最后一個主要差異。

表1 兩黨關鍵政策的相似與差異分析

五、結論與反思

在全球難民形勢日益復雜的今天，難民問題成為世界主要關注問題之一。澳大利亞作為《聯合國難民公約》的簽署國，在難民安置上承擔了一定義務，但同時由于其特殊的地理環境和歷史原因，對邊境的控制程度要嚴于其他西方國家。不斷上升的非法抵達船只數量迫使澳大利亞政府不得不收緊難民庇護政策，重新啟用境外收容中心。吉拉德政府在任雖只有3年左右的時間，但其任內出臺的各項難民政策的改革，卻對澳大利亞的難民政策發展起到相當大的轉折作用。

在尋求庇護者人數達到歷史最高水平的背景下，吉拉德上任后一方面收緊難民政策，另一方面試圖避免完全重啟“太平洋解決方案”。在擴大拘留計劃并加強了難民識別政策后，吉拉德開始尋求區域國家的合作。區域合作的努力失敗后，吉拉德任命專家組審查難民政策并出臺“休斯頓報告”，其中關鍵一條就是恢復在瑙魯和巴布亞新幾內亞的境外處理，這標志著霍華德“太平洋解決方案”的重啟。吉拉德未能實現重啟兩個拘留中心的目標便匆匆下臺，但這一系列決定的影響較為深遠。陸克文重新上臺后回歸吉拉德任內的政策措施。繼任的聯盟黨政府基本延續這一政策，標志著兩黨政策進一步趨同。在人道主義和國家利益之間，吉拉德政府和之后的澳大利亞政府都選擇了國家利益優先。

難民政策作為一個與人權密切相關的議題，在其提出、修改、推進和實施的每一個步驟，都受到澳大利亞公眾的監督與批判。公眾一方面支持采取強硬的難民政策，另一方面卻又支持保護難民的權利，這是澳大利亞政府所面對的基本政治文化制約。公眾態度雖然無法直接對政黨政治構成支配性的制約，卻可以影響乃至左右其中的政策進程與結果。澳大利亞的難民政策一直在人道主義和國家利益兩種價值取向的壓力下搖擺，并被國內政治博弈所利用。2010年吉拉德一上臺，就在移民拘留中心糟糕人權狀況帶來的壓力下，宣布擴大拘留住所和完善拘留設施，“馬來西亞解決方案”因為缺乏人道主義保障而被高等法院否決。最后，吉拉德任命專家小組提供“符合澳大利亞有關理性、公平和人道主義需要的報告”，試圖漸進而系統地解決尋求庇護者涌入的人道主義挑戰。可以說，在吉拉德政府推進難民政策的演變過程中，能夠清楚地看到人道主義、國家利益和國內政治三者之間的密切聯系。

當然，政府總是首先從國家利益和邊境安全角度出發制定難民政策，必然難以與普世的人道主義精神完美契合，但卻符合現實主義者所說的“國家道德”，即外交政策首先應該為本國利益服務。現實主義者相信，在力所能及的情況下，可以多做好事。但是，困難就在于，很多時候，難民的涌入確實會給當地社會造成比較大的沖擊，從而使得各國面臨一個困境：接納難民的確是一件值得贊揚的事，但對難民的甄別和接納所帶來的代價，顯然又是值得擔心的事。“這種外部的干預和保護只能是暫時的，其他國家和國際社會不可能也不應該永久地替代一個國家去保護它的人民。”①趙洲、程保志：“‘保護的責任’語境下避難者的人權保護問題”，《太平洋學報》，2014年第6期，第26頁。從國際政治的角度來看，最好的辦法并不是簡單地攤派難民，而是消除難民產生的根源。通過國際間的通力合作，實現熱點地區的和平與發展，減少南北差距，這才是一勞永逸解決難民問題的辦法。但是，由于各國的利益分歧導致的國際政治沖突，短時間內不太可能實現對難民問題的全球治理。即便如此，國際社會圍繞著難民問題，仍然應該努力通過全球性和區域性的合理解決方案，通過一套有效的程序來甄別“非法難民”，以及在適宜于難民融入的地方做一些接納安排。吉拉德政府難民政策改革的失敗，不僅表明了澳大利亞政府以及各黨派在國際國內的雙重博弈中所面臨的困難處境和政治抉擇，也表明難民問題的解決需要合理的技術性方案。

雖然從國家利益的角度可以理解澳大利亞難民政策轉向強硬的基本趨向，但也要看到這一政策走向會帶來一定的負面影響。澳大利亞日趨強硬的難民政策在全球范圍內備受爭議，并一定程度上損害了澳大利亞作為尊重人權國家的聲譽。2013年聯合國人權理事會對澳大利亞無限期拘留安全評價不良的尋求庇護者進行調查，不僅發現對這些人的無限期拘留是任意的，還發現這“對他們造成嚴重的心理傷害”，相當于殘忍、不人道或有辱人格的待遇。此外，包括聯合國禁止酷刑委員會在內的一些專家和國際機構還強調了強制性無限期拘留兒童可能違反了免于酷刑或其他殘忍、不人道待遇的權利關切。這將會在澳大利亞的人權記錄中記下消極的一筆，在日后澳大利亞申請聯合國人權理事會席位時，被苛刻的難民政策削弱的人權聲譽可能是一個重要的不利因素。

總而言之，從澳大利亞難民政策的發展過程可以看出，難民政策應該結合本國國情，堅持國家利益優先，設定合理的技術性方案，長遠利益與當前利益相統一，適度承擔全球難民治理的責任。從長期來看，關鍵還在于改善全球治理，實現國際和地區穩定、減少南北差距。