環境行政公益訴訟的若干問題

溫大鵬

（四川大學法學院，四川 成都610207）

2015 年7 月全國人大常委會通過《關于授權最高人民檢察機關在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》授權十三個省、直轄市、自治區檢察機關開展提起環境行政公益訴訟試點開始，我國對檢察機關提起環境行政公益訴訟制度初步擬定了大致的框架與程序。2017 年6 月全國人大常委會表決通過了關于修改行政訴訟法的決定中，在《行政訴訟法》第二十五條第4 款增加了人民檢察院對生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的案件有權向人民法院提起行政公益訴訟，最后到最高人民法院、最高人民檢察院出臺關于公益訴訟的司法解釋，至此我國法律正式確立了檢察機關有權提起環境行政公益訴訟的法律地位。但是我國只是確定了關于環境行政公益訴訟的框架，環境行政公益訴訟制度本身尚不成熟，存在諸多問題需要在立法和實踐中予以完善。本文將對環境行政公益訴訟制度的問題進行系統分析與梳理，以期能夠實現環境行政公益訴訟制度的不斷完善。

一、檢察機關提起環境公益訴訟現狀

（一）檢察機關的環境行政公益訴訟起訴人身份

檢察機關在行政公益訴狀中應以什么角色在訴狀中列明，在最新的《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱為“公益訴訟司法解釋”）中明確定位為行政公益訴訟起訴人。在檢察機關提起公益訴訟試點中，環境保護領域發生違法行為，首先介入的公權力機關應該是環境行政部門[1]，檢察機關只有在環境行政部門不作為、怠于履職、無法履職導致社會公共利益持續受到侵害時，向行政機關提出檢察建議督促其履行職責之后，行政機關仍不履行法定職責時，檢察機關才能向人民法院提起環境行政公益訴訟。由此可見，法律沒有授予檢察機關直接提起環境行政公益訴訟的資格。在起訴之前法律、司法解釋規定檢察機關必須履行法定的訴前程序，即應當先向行政機關發出檢察建議督促行政機關去履行其職責，在此時檢察機關并不直接介入，檢察機關提起環境行政公益訴訟只是作為第二選擇。只有在履行訴前程序之后，行政機關仍不履行職責檢察機關才具有起訴資格。由此可見，司法解釋規定檢察機關是作為公益訴訟起訴人而不是作為原告提起環境行政公益訴訟是符合法理的。

（二）檢察機關的訴前檢察監督的角色

憲法賦予了檢察機關對行政機關執行法律的監督職責，如果行政機關執行法律過程中違反法律規定而損害國家利益、社會公共利益，檢察機關可以對其進行監督。在2017 年新修訂的《行政訴訟法》第二十五條中也明確規定人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。因此，我們可以看到法律對環境行政公益訴訟規定了“檢察建議、行政公益訴訟”互助的二元監督模式[2]，并且將檢察建議作為提起環境行政公益訴訟的前置程序。但是，在我國環境行政公益訴訟試點中，檢察機關較少使用檢察建議這種訴訟外監督方式。通過統計13 個公益訴訟試點地區2016 年的辦案數據發現，13 個試點地區中，有北京、陜西、云南、貴州、湖北5 個地區，環境行政公益訴訟范圍外的行政違法行為檢察監督數據為0，而其中貴州、云南、陜西提起公益訴訟數據位列前三[3]。從中我們就可以看到黔、滇、陜三省作為環境行政公益訴訟數量較多的省份卻沒有采用檢察建議這種訴前監督方式，但是在2017 年新修訂的《行政訴訟法》中規定檢察機關作為法律監督機關是應當對行政機關進行訴前監督的。而從數據中我們仍然可以看出，在實踐中檢察機關尚未真正將檢察監督作為一種方法去維護國家利益、社會公共利益。這就是因為法律對檢察監督只是做了原則性的規定而沒有規定完整的實施程序。

二、環境行政公益訴訟存在的法律漏洞

（一）檢察官出庭是否需要檢察長授權委托書

檢察官在法庭上以公益訴訟人的身份出庭問題，可以引申出出庭檢察官是否需要出具檢察長授權委托書等問題[4]。盡管在公益司法解釋中已經明確規定檢察機關是以環境行政公益訴訟起訴人的身份提起環境行政公益訴訟，但是卻沒有明確檢察官出庭時是否需要檢察長授權委托書。檢察機關整體作為國家利益、公共利益的維護者，出庭只能由具體的檢察機關工作人員完成。但是檢察機關的工作人員出庭時是以自己名義代表檢察機關出庭，還是受檢察長的委托代表檢察機關出庭應訴；檢察機關工作人員是否有資格以自己名義出庭應訴值得商榷。

（二）環境公益訴訟舉證責任問題

現在全國各地的檢察機關都在提起環境行政公益訴訟，但是在整個訴訟中最為重要的舉證責任分配問題法律、司法解釋的規定存在一定的問題。在公益訴訟司法解釋第二十二條中只是規定檢察機關在起訴時應當提交其履行訴前程序后行政機關不履行職責或者糾正違法行為致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料，即檢察機關需要對其已經履行訴前程序和行政機關行政行為致使國家利益、社會公共利益受到損害這兩個問題承擔舉證責任，但是行政訴訟法第三十四條規定由作為被告的行政機關對作出的行政行為的合法性負有舉證責任，從法理上分析可以推出環境行政公益訴訟理應受到行政訴訟法的調整，因此公益訴訟司法解釋與行政訴訟法存在一定的沖突。在行政訴訟中，法律明確規定原則上由被告一方承擔舉證責任，體現了舉證責任倒置的原理，是為了保護屬于弱勢地位的原告。但是在環境行政公益訴訟中參與訴訟的雙方有其特殊性，由檢察機關要作為環境行政公益訴訟起訴人或者原告參與訴訟，行政機關作為被告參與訴訟，雙方的舉證責任承擔問題也有其特殊的地方。因此，為了促進環境行政公益訴訟的正常進行，更好地維護國家利益、社會公共利益，舉證責任分配問題是亟待解決的。

（三）檢察機關角色沖突問題

在公益訴訟司法解釋中明確規定人民檢察院對人民法院的判決、裁定不服時在法定期限內可以提起上訴，其在對法院一審判決、裁定提起上訴后，對二審判決、裁定仍然不服的，可以報請上級人民檢察院提起審判監督程序。并且依據行政訴訟法規定檢察院也可以在法院判決、裁定生效后依法定程序由本級人民法院提起再審檢察建議或者報請上級人民檢察院提起審判監督程序。但是在此產生了一個問題，當其依照法定程序提出再審檢察建議或者提起再審時，檢察院是與本案審理結果有利害關系的，但是與本案有利害關系的一方卻作為了法律監督機關。由此我們必須考慮到當檢察機關在環境行政公益訴訟中敗訴時，是否會為了其自己利益而濫用法律監督權，從而導致環境行政公益訴訟未能真正起到維護國家利益、社會公共利益的作用。

（四）環境違法轉向環境犯罪時偵查主體問題

在環境公益訴訟調查取證過程中，檢察機關可能會發現某些案件已經不僅僅是涉及環境違法問題需要進行行政處罰，而是涉及到了更為嚴重的環境犯罪問題需要追究刑事責任。當由環境違法轉向環境犯罪時，該案應當由檢察機關將案件移送公安機關立案偵查還是由檢察院直接偵查更為適宜值得探討。按照刑事訴訟法的管轄原則，污染環境罪等破壞環境資源保護類犯罪理應由公安機關予以管轄，檢察機關無權對此類案件進行直接立案偵查，但是檢察機關作為環境行政公益訴訟案件的提起主體，前期已經對案件進行了大量調查取證，對案件比公安機關更為熟悉，如果檢察機關再將案件移送公安機關偵查是否會造成司法資源的浪費，增加案件偵查成本？因此環境違法轉向環境犯罪時偵查主體問題應當合理進行確定。

三、環境公益訴訟的完善路徑

（一）檢察官出庭需要檢察長授權委托書

檢察機關從理論上講并不是為了維護自己利益而提起訴訟，只有法律賦予的起訴資格。即檢察官本身并沒有以自己名義進行起訴的資格，其出庭只是代為維護國家利益、社會公共利益時就應當需要檢察長的授權委托書。并且檢察長才是檢察機關的法定代表人，當檢察機關整體作為環境公益訴訟的行使者，檢察官作為其中工作人員出庭就當然需要檢察長的授權才有資格代表檢察機關出庭應訴。

（二）檢察機關承擔環境行政公益訴訟的舉證責任

考慮到檢察機關在環境行政公益訴訟中角色的特殊性，并且環境行政公益訴訟起訴人與刑事公訴人的性質與作用都是一致的，因此應采納公益訴訟司法解釋規定的由檢察機關在環境行政公益訴訟中承擔舉證責任，其主要理由如下：一是當作為公訴人的身份參與環境行政公益訴訟時，舉證責任不應與刑事訴訟中相沖突。若是在刑事訴訟中是由檢察機關承擔舉證責任，而在環境行政公益訴訟中卻還是由作為被告的行政機關自行承擔舉證責任的話，這樣其實是不利于檢察機關充分發揮自身在訴訟中的優勢的，不利于發揮檢察機關在搜集證據和利用證據方面中的專業性優勢。二是檢察機關作為公訴人是專門維護國家利益的，尤其是在當下監察法規定檢察機關的職務犯罪偵查權轉由國家監察委員會行使，檢察機關有更多的時間和精力投入到環境行政公益訴訟中，而行政機關本身不是專門進行訴訟的機關還要行使行政管理的職權，在時間、精力、專業性方面較檢察機關都有所不足。當然有些證據處在行政機關控制之下，即使是檢察機關也無法直接搜集，在這種情況下檢察機關可以申請行政機關向法庭提供，若是行政機關無正當理由拒不提供，在檢察機關主張的事實不利于行政機關時可以直接推定檢察機關主張的事實成立。三是在13 個省市中已經進行的環境行政公益訴訟的試點中主要就是由檢察機關承擔舉證責任，由檢察機關承擔舉證責任已經積累了豐富的經驗并且取得了較為良好的效果，在實踐中證明了是可以督促行政機關履行法定職責和維護國家利益、社會公共利益的。四是在環境行政公益訴訟案件中，還有部分案件涉及環境行政附帶民事公益訴訟案件，檢察機關同時也是環境民事公益訴訟案件的法定起訴主體，在民事案件中按照“誰主張，誰舉證”的原則，檢察機關當然作為民事公益訴訟案件舉證責任的承擔主體。若在同一個環境行政附帶民事公益訴訟案件中，民事部分由檢察機關舉證、行政部分由行政機關舉證會使舉證責任分離，一個案件中存在兩個舉證主體是不符合法理的。五是由檢察機關承擔舉證責任可以避免檢察機關濫用訴權，只有賦予檢察機關較重的舉證責任才能使檢察機關在證據充足的情況下慎重地提起環境行政公益訴訟，避免隨意起訴反而不利于維護國家利益、社會公共利益，背離行政訴訟法修訂的初衷。

（三）限制檢察機關的再審檢察建議權

在環境行政公益訴訟中應當限制同級人民檢察院的再審檢察建議權，只能由上級人民檢察院通過抗訴的方式提起審判決監督程序，因為在環境公益訴訟中都是由人民法院同級檢察院出庭應訴，若再允許同級檢察院提起再審檢察建議將導致與本案有利害關系的一方成為法律監督機關，在一定程度上會導致程序不公正。因此，為了更好地發揮環境行政公益訴訟的作用和檢察機關的訴訟法律監督職能，應當限制同級檢察院的再審檢查建議權，只能由上級人民檢察院提起抗訴，當履行訴訟中法律監督職能時由上級檢察院行使，發揮檢察院整體的作用行使法律監督功能。

（四）檢察機關直接立案偵查環境犯罪案件

雖說公安機關享有刑訴法規定的對環境犯罪類案件的管轄權，但是環境犯罪案件是由檢察機關在環境行政公益訴訟的調查和搜集證據過程中發現的，檢察機關對整個案件的前因后果比公安機關更為熟悉。而且即使將案件犯罪線索移送公安機關偵查之后，檢察機關也要繼續進行環境行政公益訴訟的起訴，這樣就會使整個環境案件發生分離，公安機關和檢察機關各自為戰，不利于查清整個案件事實。此外，公安機關將案件查清之后，也會再次將案件移送檢察機關提起公訴，會造成一個案件的兩次移送、兩次調查，造成司法資源的嚴重浪費。既如此，檢察機關在發現環境違法問題轉向環境犯罪問題之后，由檢察機關直接予以立案偵查，便可將環境行政公益訴訟與環境犯罪問題同時進行，既有利于提高司法效率，又有利于查清整個案件的事實，兼顧效率與公平。

四、結語

在當代社會隨著行政機關權力的膨脹，加強對行政機關權力的制約與監督是非常必要的。新修訂的《行政訴訟法》以法律的形式將環境行政公益訴訟確認下來，就是要加強對行政機關權力的限制。但是只是作出了原則性的規定，其具體配套設施還不完善。只有將檢察官出庭是否需要檢察長授權委托書、舉證責任分配問題、檢察機關角色沖突問題、環境違法轉向環境犯罪時偵查主體問題，才能消除掉“官告官”制度的障礙，為檢察機關提起環境行政公益訴訟提供完整的制度保障。同時檢察機關需要增加招錄理論水平高、業務精通、經驗豐富的專業人才，充實公益訴訟一線辦案力量，保證人員配備、能力素質與職能拓展和業務增長相適應[5]，為環境行政公益訴訟提供人才保障。但是檢察機關也不能以為了國家利益、社會公共利益為名隨意提起環境行政公益訴訟，造成國家權力的濫用最終損害國家利益、社會公共利益，而是應當秉守法律監督之本性，嚴格依法行事，履行好法律賦予的神圣職責，真正做好法律守夜人的角色，因此在環境行政公益訴訟中也要在一定程度上對檢察機關的權力予以限制。當然檢察機關提起環境行政公益訴訟在我國尚處于起步階段，還有許多問題需要解決，只有在實踐中不斷積累經驗和通過相關司法解釋予以完善才能達到根本目的。●