治理下鄉與精準扶貧耦合發展的學理邏輯

夏志強，李天云

（四川大學公共管理學院，四川 成都610065）

改革開放以來中國的反貧減貧的歷程分為制度改革、扶貧開發、八七攻堅、村級扶貧和精準扶貧五個階段[1]。相應的中國的鄉村治理變遷的過程也可以大致分為五個階段：鄉村治理的自我探索時期、鄉村治理的制度化建設時期、鄉村治理的組織化建設時期、農民主體能力建設時期和鄉村全面進入國家整合時期[2]。如果從國家治理現代化的提出時間節點來看，鄉村治理的后兩個時期可以從2013 年起分出一個新的階段“治理下鄉時期（2013-至今）”。夏志強教授提出的“治理下鄉”[3]是對政黨下鄉、政權下鄉、行政下鄉、政策下鄉、法律下鄉、宣傳下鄉、服務下鄉、規則下鄉等下鄉舉措的補充、發展和創新，對于加速推進鄉鎮治理現代化具有指引作用。

作為新時期反貧減貧新思維新舉措，精準扶貧是對資源下鄉、資本下鄉、數字下鄉、教育下鄉、項目下鄉、公司下鄉的有力補充和發展，是對規則下鄉的系統整合優化。在鄉村振興戰略的大背景下，治理下鄉與精準扶貧耦合發展具有扎實的理論基礎，治理下鄉與精準扶貧的耦合機理集中表現為主體共通性、功能互構性和價值一元性，同時，治理下鄉與精準扶貧的耦合發展具有歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯等多重邏輯支撐，形成了鄉村振興戰略實踐創新和理論創新的生長點。

一、治理下鄉與精準扶貧耦合發展的出場邏輯

（一）治理下鄉：加速邁向治理現代化

鄉鎮是國家治理現代化的重要單位，據統計，在當下中國的31800 多個鄉鎮中戶籍人口超過8億，常住人口近6 億人。規模之大涉及人口之多決定了鄉鎮治理現代化是“推進國家治理體系和治理能力現代化，完善中國特色社會主義制度”的關鍵領域，是國家治理現代化的根基。相對于國家治理“四梁八柱”的日趨完善和不斷發展，鄉鎮治理明顯滯后，治理下鄉作為國家治理現代化觸角的延伸和普及，是激勵鄉鎮治理現代化內生動力的重要舉措[4]。

基于鄉鎮在國家治理中的重要地位，學界提出了諸多下鄉舉措。“政黨下鄉”[5]認為政黨向鄉村的延伸和滲透有利于將“一盤散沙”的鄉土社會高度組織化，由此得以從傳統的鄉紳社會向現代政治社會過渡；“政權下鄉”[6]認為傳統的鄉土社會的國家治理是“無根的治理”，主要以“縣官治縣，鄉紳治鄉”方式延續封建統治，而現代國家的建構則是政治權力自下而上的集中和自上而下的滲透相結合的雙向過程；“行政下鄉”[7]認為20 世紀中國現代國家的建構是依靠于強大的行政能力的滲透、介入和擴展并以動員、任務與命令等形式將國家意志輸入鄉土社會的過程；“政策下鄉”[8]認為針對鄉土社會的“土政策”和現代鄉村治理政策取向多樣化的背景下推動政策下鄉，貫徹中央政策具有重要意義；“法律下鄉”[9]認為隨著政權下鄉，法律在現代國家建構和鄉土社會變遷中存在“國家法”和“民間法”的雙重整合，法律下鄉有利于差序格局的禮俗社會向依法治國的法治社會轉變。此外學界還提出了“服務下鄉”[10]和“宣傳下鄉”[11]，旨在通過提供公共服務和宣傳國家意識取代地方和家族意識，重塑國家權威。上述各種下鄉政策一定程度上，將國家的統治和管理架構基本建立起來，但是系列資源下鄉和規則下鄉也造成了基層治理的空轉和內卷化[12]，有諸多問題有待解決，“治理下鄉”的提出意在克服單向度管制導致的“有政權缺治理”的無效或低效狀態。

“治理下鄉”是現代治理理念與中國治理場域相結合的鄉鎮治理現代化實踐，是國家治理現代化的邏輯延伸。“治理下鄉”的提出在于克服和超越當下存在的多種鄉鎮治理困境，包括政黨下鄉的困境、政權下鄉的困境、行政下鄉的困境、政策下鄉的困境、法律下鄉的困境以及宣傳和服務下鄉的困境等。通過“治理下鄉”推進“鄉鎮政府職權科學化、組織科層化、行為法治化以及治理主體多元化、治理手段現代化和治理過程民主化”，克服上述多種下鄉舉措失靈，有利于更好地實現鄉鎮政府理性化，重構鄉鎮治理格局，打造現代化的鄉鎮治理體系。

（二）精準扶貧：扶貧攻堅的戰略指引

2013 年11 月，習近平總書記在湘西調研時強調，扶貧要實事求是，因地制宜，要精準扶貧。此后，中央和地方相繼頒布和出臺了諸多精準扶貧的政策。在中國進入新時代，社會主要矛盾發生階段性變化的背景下，對于余下的扶貧難度大、家庭底子薄、發展條件差的貧困人口進行精準扶貧以區別于發展早期粗放式扶貧，以更好實現全面小康社會和共同富裕的目標是國家發展的戰略意涵[13]。“精準扶貧”經習近平總書記在湖南湘西考察時提出后便推動了大量的學術研究，2015 年關于精準扶貧的研究達到高潮[14]。

精準扶貧是對傳統的政府扶貧和市場扶貧的補充和超越，精準扶貧蘊含的“精準性”是對傳統粗放式扶貧的超越發展。從扶貧對象而言，學界對精準扶貧的研究從區域精準擴展和細化為貧困縣、貧困村和貧困戶的精準；從扶貧過程而言，學界將精準扶貧分為精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核；從扶貧層次而言，學界將精準扶貧分為微觀、中觀、宏觀和全過程扶貧；從治理模式而言，學界提出政府、市場、社會、社區和農戶“五位一體”的治理模式等[15]。關于精準扶貧的內涵解讀不盡相同，由此展開的對精準扶貧的內容分析、路徑選擇和經驗總結也不盡相同。但是生成精準扶貧的理論和現實需求在根本性上是一致的：共同富裕的根本原則是理論源流，全面建成小康社會的宏偉目標是現實需求。理解精準扶貧核心要義是“精準”，基礎工具是分批分類，戰略重點是精準脫貧，因此需要科學設計精準扶貧的流程，形成完善的政策體系[16]。

（三）耦合效應：治理下鄉與精準扶貧的協調推進

耦合（Coupling）是物理學中一個基本概念，是指兩個（或兩個以上）系統或運動方式間良性互動、相互依賴、相互協調、相互促進的動態關聯關系[17]。耦合效應又稱互動效應、聯動效應，是指兩個（或兩個以上）系統或運動形式通過各種相互作用而彼此影響的現象[18]。簡言之，耦合即兩個及兩個以上實體或系統相互作用、傳輸能量，是相互依賴于對方的一個量度[19]。本文借助“耦合”這一概念描述“治理下鄉”與“精準扶貧”之間的契合，既包括互補和兼容，又涵蓋發展與協調。“治理下鄉”與“精準扶貧”之間的互補和兼容表現在治理下鄉完善了鄉鎮治理現代化的機制，以理性化的政府為主導，適當分權以形成多元共治新格局，在克服諸多下鄉舉措績效不良的同時，引入新興力量補位，由此推動精準扶貧順利開展，而精準扶貧的順利開展則又推動經濟基礎與上層建筑的磨合，加速形成鄉鎮治理現代化的格局。因而，可以說“治理下鄉”與“精準扶貧”是發展和協調的，體現為在相互配合和調整中系統從低級到高級，從簡單到復雜，深度契合、和諧發展。

二、治理下鄉與精準扶貧耦合發展的生成機理

（一）治理下鄉與精準扶貧的主體共通性

多元主體協同治理是國家治理現代化的邏輯理路，多元共治貫穿于治理下鄉與精準扶貧的全過程。黨的先鋒隊性質、國家治理結構、人民主體地位表明治理下鄉與精準扶貧在政策制定和實施主體、參與主體上具有共通性。“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”[20]中國共產黨作為整體利益黨是國家事業的領導者和建設者，從根本上保證了治理下鄉與精準扶貧的主體共通性。同時，中國作為一個實行單一制的大國，主要以垂直的“條條”和平行的“塊塊”兩個權力系統進行國家治理，條條塊塊矩陣式的治理結構規定了治理下鄉與精準扶貧的主體共通性。從政策訴求的角度而言，中央政府、地方政府和貧困群眾構成了治理下鄉與精準扶貧政策的訴求主體。基于經濟發展進入新常態，決勝全面小康社會以實現共同富裕和中等收入陷阱背景下反貧難度加大的政策情景，中央政府推動治理下鄉和精準扶貧，有利于彌補貧困短板、形成行為規范、提高政策效果，實現從“輸血式扶貧”到“造血式扶貧”的轉變，從常規治理、運動治理發展為治理現代化的常態機制。地方政府在精準扶貧中既渴望獲得利益又傾向于規避風險，治理下鄉則對地方官員的“權責利”分配進行重構和調整，因此，地方政府既是精準扶貧的政策利益訴求者，又是扶貧責任承擔者，同時也是治理改革者。在精準扶貧中由于非收入型貧困人口占比大，不適應技術治理，且遭受多重排斥，貧困群眾作為精準扶貧的政策受益者，卻加大了承受的“非均衡風險”，治理下鄉則為貧困群眾從扶貧對象到治理主體的轉變帶來了機會，從“旁觀者”轉變為“參與者”。治理下鄉與精準扶貧的主體共通性根本上表現為人民主體地位、國家治理結構和黨的先鋒隊性質的回應性和疊加性。

（二）治理下鄉與精準扶貧的功能互構性

治理下鄉與精準扶貧構成了“鄉村振興”的兩翼，在功能上具有互構性，治理下鄉與精準扶貧的耦合發展助力鄉村振興。“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”是實施鄉村振興的總要求，為落實鄉村振興的總要求，必然要求大力推進資源下鄉、資本下鄉、數字下鄉、教育下鄉、項目下鄉、公司下鄉，同時進一步推進政黨下鄉、政權下鄉、行政下鄉、政策下鄉、法律下鄉、宣傳下鄉和服務下鄉等。然而如果缺乏精準扶貧政策，這些下鄉舉措的實際結果往往會背離鄉村振興的主要目標和政策出發點，反而有可能加大對農民的剝削和對農村農業的弱化。同樣如果缺乏治理下鄉，那么政黨下鄉、政權下鄉、行政下鄉、政策下鄉、法律下鄉、宣傳下鄉和服務下鄉等下鄉舉措往往成為單向度的政策輸出，導致“缺治”或治理低效無效狀態的出現，無法落實鄉村振興中“建立健全城鄉發展體制機制和政策體系”的關鍵舉措，導致城鄉融合發展策略的流產。

更進一步，治理下鄉是精準扶貧更好開展的現實基礎，精準扶貧是治理下鄉的有效推力。因為如果治理無效，那么產業興旺、生態宜居、鄉風文明、生活富裕只能停留于“藍圖策劃”，淪為想象中的“止渴之梅”“充饑之餅”；而如果沒有精準扶貧，那么貧富差距的進一步拉大與城鄉二元割裂的加劇，則會使得治理下鄉成為“紙上談兵”。治理下鄉與精準扶貧的耦合互動對資源下鄉、資本下鄉、數字下鄉、教育下鄉、項目下鄉、公司下鄉、政黨下鄉、政權下鄉、行政下鄉等諸多下鄉舉措具有整合與協調功能。治理下鄉與精準扶貧的整合與協調的功能互構性集中體現在對“無為之手”“扶持之手”和“掠奪之手”[21]的有效利用和規制，充分發揮市場、政府、社會在鄉村振興中的作用，又有效規避市場失靈、政府失靈和志愿失靈的困境，真正實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興格局。

（三）治理下鄉與精準扶貧的價值一元性

治理下鄉與精準扶貧的價值一元性表現為價值維度的高度契合，首先表現為對中國特色社會主義的根本遵循。韓慶祥教授指出，習近平認為中國特色社會主義首先表現為社會主義，而不是“有中國特色資本主義”“國家資本主義”“權貴資本主義”等別的主義[22]。且“實踐證明，中國特色社會主義道路是實現國家繁榮富強和人民幸福安康的唯一正確道路。”[23]治理下鄉與精準扶貧是對中國特色社會主義道路的遵循和實踐，符合人民主體地位的價值準則和實事求是的思想路線。其次，治理下鄉與精準扶貧的價值一元性表現在中國夢的整體性上。“中國夢”是“國家夢”“民族夢”“政黨夢”與“人民夢”的有機統一，是集體夢想與個體夢想的綜合交融[24]。中國夢歸根結底是“人民夢”，治理下鄉與精準扶貧都是實現中國夢的努力，沒有精準扶貧實現全面小康社會和共同富裕就遙遙無期，沒有治理下鄉，國家治理體系和治理能力現代化的推進缺乏完善的制度支撐，中國夢就難以實現。再次，價值一元性體現在治理下鄉與精準扶貧對美好生活觀的實踐創新。新時期社會主要矛盾已經轉變為美好生活需要與不平衡不充分發展之間的矛盾，人們對政治、經濟、文化、社會、生態等方面的需求在內涵和品質上已經發生轉變，治理下鄉與精準扶貧在美好生活觀的引領下對不平衡不充分的發展問題的解決作出了路徑創新，是對貧困開發的發展超越和國家治理現代化的不斷推進。此外，價值一元性在治理下鄉與精準扶貧上還體現為矛盾觀。馬克思主義認為矛盾是人類發展的根源，治理下鄉與精準扶貧在矛盾作用中相互促進、相互協調、耦合互動，實現和諧發展。

三、治理下鄉與精準扶貧耦合發展的邏輯支撐

（一）治理下鄉與精準扶貧耦合發展的歷史邏輯

鄉鎮是中國治理的重要單位，也是精準扶貧的主要“靶場”。中國扶貧的歷史在經歷了扶貧萌芽（1938-1948 年）和輸血救濟（1949-1977 年）以后進入了制度改革（1978-1985 年）的快速發展期，鄉村治理也進入了高效的自我探索時期（1978-1982年）。“從革命到改革，從斗爭到和諧，從專政到民主，從人治到法治，從集權到分權，從國家到社會”[25]是中國政治變遷的大趨勢，然而鄉鎮在中國政治變遷中的轉變總體而言表現出“慢半拍”的特征。由于計劃經濟時期高度集權和傳統鄉土社會管制邏輯的影響，鄉鎮治理明顯滯后于國家治理現代化的整體節奏。從治理理念來看，鄉土中國的治理理念一定程度上包含了西方治理的意涵：追求更好的管理，或“善治”。

但是高度集權和嚴密的管控邏輯與“國家治理現代化”的理念又是大相徑庭的，因而傳統鄉鎮治理亟需一場理念革命。從治理主體來看一元化的治理導致行政壟斷，缺乏治理民主和公眾參與，官本位思想又導致“治理者”與“被治理者”的生硬割裂，大眾治理與精英治理失衡，往往導致有精英治理無大眾參與，而“公共行政的主體是其公共性的直接承擔者”[26]，因此鄉鎮治理在治理主體方面缺乏“公共性”必然影響鄉鎮治理現代化的步伐。從治理實踐來看，鄉鎮政府權責劃分不對等、行政的人格化明顯、治理手段明顯滯后、法治民主等核心價值觀貫徹不到位。

鄉鎮治理體系的轉型升級意味著打造一個更好的精準扶貧的“靶場”生態。治理下鄉有利于克服以往我國持續大力扶貧工作的過程中的低效率和不公平問題，打造一個更高效率、更加公平的扶貧生態，實現“扶真貧”和“真扶貧”。全面決勝小康意味著扶貧開發進入攻堅期，“治理下鄉”有利于“扶貧工作更加務實，脫貧過程更加扎實，脫貧結果更加真實”，抵制和遏制扶貧工作中的“花拳繡腿、繁文縟節和表面文章”，一方面有利于基層黨組織建設和干部隊伍建設相結合，另一方面有利于推進扶貧、扶志和扶智相結合。因此，治理下鄉與精準扶貧的耦合互動符合鄉村發展的歷史邏輯。（見圖1）

圖1 治理下鄉與精準扶貧耦合發展的歷史邏輯

（二）治理下鄉與精準扶貧耦合發展的理論邏輯

“治理下鄉”是對政黨下鄉、政權下鄉、行政下鄉、政策下鄉、法律下鄉以及宣傳和服務下鄉等下鄉舉措的實質性補充和發展。補充體現在克服下鄉舉措績效不良，而發展則體現在引入新興力量包括社會力量和自治力量等對其余下鄉舉措的超越。因此治理下鄉是對鄉鎮治理現代化的發展和國家治理現代化的進一步推動。

“精準扶貧”則是對資源下鄉、資本下鄉、數字下鄉、教育下鄉、項目下鄉、公司下鄉等經濟社會發展政策的有力的補充和發展。劉建平等對“資源下鄉”的困境進行研究后，指出“承接資源與涉農政策的村莊具有較強的無主體特征，資源下鄉則進一步強化村莊的無主體性，縱容鄉村治理異化為向上負責、對內脫離的狀態。”[27]張良則指出“資本下鄉”背景下基層政府、工商資本結成“權力—資本”利益共同體，治理缺乏公共性，治理目標違背農民公共利益，治理方式不完善，治理資源利用趨向內卷化，治理結果不利于農村發展，導致基層政權的民意基礎遭到削弱[28]。王雨磊對“數字下鄉”進行田野調查指出，“數字下鄉”是國家向農村進行信息滲透、試圖精準干預治理過程的后果，即數字懸浮于基層社會治理過程和村莊社會生活。”[29]黃政等對“項目下鄉”的研究結果則表明，項目下鄉激發了村內各利益主體之間紛繁復雜的矛盾糾紛，給農村基層治理帶來了嚴峻的挑戰[30]。沈洪成對云南芒市為例研究“教育下鄉”發現，在教育下鄉過程中由政府推動的外部治理與學校的內部治理相互強化，治理技術越來越復雜和精細，輟學問題卻并未解決，反而浪費了大量治理成本，產生了內卷化的難題[31]。劉鐳研究“公司下鄉”的結論為：外生型公司下鄉對鄉村治理的沖擊，鄉村治理存在現實困境。如企業“吞噬”村莊，村委成為附庸；村委功能異化，村莊管理難以開展；地方政府權力下沉，村民自治進一步弱化；下鄉公司缺乏吸納功能，農民“兼業化”模式生存；下鄉公司“非農化”建設，糧食安全難以保證等[32]。資源下鄉、資本下鄉、數字下鄉、教育下鄉、項目下鄉、公司下鄉的困境正是精準扶貧補充和發展的邏輯起點。

治理下鄉與精準扶貧耦合發展的理論邏輯（見圖2）表現為，治理下鄉對于克服政黨下鄉、政權下鄉、行政下鄉、政策下鄉、法律下鄉以及宣傳和服務下鄉等下鄉舉措失靈具有根本性、實質性的意義。同樣，精準扶貧對于資源下鄉、資本下鄉、數字下鄉、教育下鄉、項目下鄉、公司下鄉等下鄉舉措也是有力的補充和發展，治理下鄉與精準扶貧耦合互動推動形成多元共治鄉鎮治理現代化格局，不斷走向共同富裕。

圖2 治理下鄉與精準扶貧耦合發展的理論邏輯

（三）治理下鄉與精準扶貧耦合發展的實踐邏輯

治理下鄉包括優化鄉鎮治理格局和推進政府理性化兩個方面共六個維度，其中優化鄉鎮治理格局包括治理主體多元化、治理手段現代化和治理過程民主化三個維度，政府理性化包括鄉鎮政府職權科學化、政府組織科層化和政府行為法治化三個維度。而精準扶貧包括精準識別、精準幫扶和精準考核三個方面，包括扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準的“六個精準”。因此，治理下鄉與精準扶貧耦合發展的實踐邏輯（見圖3）表現為，以優化鄉鎮治理格局（治理主體多元化、治理手段現代化和治理過程民主化）為基礎，以理性化政府（政府職權科學化、政府組織科層化和政府行為法治化）為載體，形成“精準識別（扶貧對象精準）-精準幫扶（項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準和因村派人精準）-精準考核（脫貧成效精準）”的扶貧機制。

圖3 治理下鄉與精準扶貧耦合發展的實踐邏輯

治理下鄉與精準扶貧耦合發展的實踐邏輯表明：一方面，“六個精準”構成的精準扶貧機制是對扶貧開發和傳統治理的實踐創新。隨著貧困治理的邊際效益遞減，貧困問題復雜性和多樣性加大，精準扶貧作為新時代反貧新思維對于解決貧困主體分散性、脆弱性和動態性作用愈加明顯。“六個精準”有利于針對性地打破“資源下鄉”中的無主體特征，有力遏制“資本下鄉”中“權力-資本”利益共同體對農民的剝奪，防止“公司下鄉”過程中企業對農村的吞噬。同時，也有利于解決“項目下鄉”“數字下鄉”以及“教育下鄉”過程中引起的利益糾紛、懸浮控制和外來干擾，有效解決多種下鄉舉措失靈造成的效率和公平問題。因此，精準扶貧既是對扶貧開發的實踐創新，也是對鄉鎮治理的實踐創新。

另一方面，治理下鄉為精準扶貧實踐優化“靶場”生態。根據中科院對國務院系列精準扶貧、精準脫貧的第三方評估，發現在精準扶貧的探索和完善過程中存在著：貧困人口精準識別標準單一、技術實現困難；扶貧的動態管理和考核機制不健全；政策部門間協調困難、效率低下等問題[33]。而治理下鄉有利于實現治理主體多元化、政府職權科學化、政府組織科層化，多部門、上下級合作治理以解決政策部門間協調困難、效率低下的問題；以治理手段現代化推進貧困人口識別標準科學化、技術智能化，構建高效全面的貧困人口網絡；同時推進治理過程民主化和政府行為法治化，完善權責利協調機制，實現精準扶貧動態管理，健全考核機制體制，防止短期主義、官僚主義、形式主義和教條主義。治理下鄉有利于推動鄉鎮治理現代化，在精準扶貧實踐中優化扶貧生態，形成以發揮市場基礎作用和政府主導作用雙輪驅動的制度支撐機制，社會社區積極參與的動員激勵機制，貧困家庭主動脫貧的文化引領機制。●