“21世紀海上絲綢之路”框架下中國—東盟漁業法律機制探究

(武漢大學 中國邊界與海洋研究院,湖北 武漢 430072)

1 “海絲路”下中國—東盟漁業合作意義

漁業是人類重要的食物和蛋白質來源，由于各國之間巨大的資源稟賦差異,導致與漁業資源相關的國際博弈愈發激烈。國際上圍繞漁業資源開發與管理展開的談判與合作,極大地推動了漁業領域法律機制的建立與完善。當前,漁業問題已處于關乎國計民生、國家安全、糧食安全和人類福祉的戰略高度。我國遠洋捕撈地域廣闊,因漁業資源的開發與養管頻繁與周邊國家產生糾紛，尤其是在南海地區,“六國七方”[1]的局面使深入推進漁業資源合作面臨著重大阻礙。面對漁業資源持續不斷的惡化,我國適時提出共建“21世紀海上絲綢之路”(簡稱“海絲路”)的倡議,致力于打造一個綠色、合作、共贏的平臺,為中國—東盟之間的漁業資源合作提供了新的歷史機遇。

“海絲路”是我國2013年提出來的,出發點主要基于“古代海上絲綢之路”一直是溝通東西方經濟文化交流的重要橋梁,而東南亞地區自古就是海上絲綢之路的重要樞紐和組成部分。為了進一步深化與東盟的合作,構建更加緊密的命運共同體,我國提出了該戰略構想。2015年我國發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》(簡稱《愿景與行動》)，當前已有150多個國家和國際組織與我國簽署了共建“一帶一路”合作協議,充分體現了“一帶一路”的活力和吸引力[2]。

《愿景與行動》倡導兼顧了各方利益和關切,尋求利益契合點和合作的最大公約數,體現了各方智慧和創意,各施所長、各盡所能,堅持把各方優勢和潛力充分發揮出來的建設原則[3]。同時,拓展農林牧漁業、農產品生產加工等領域的深度合作,積極推進海水養殖、遠洋漁業、水產品加工等。據聯合國糧食與農業組織(FAO)2018年《世界漁業和水產養殖狀況》統計,我國與東盟10國漁業資源豐富,海洋捕撈量位居世界前列[4]。在“海絲路”框架下,我國應積極與東盟國家合作開展漁業資源調查，建立資源名錄和資源庫，協助編制漁業資源開發利用規劃,并提供必要的技術援助。同時,加強漁業領域的可持續開發和利用，完善相關配套機制,也是“海絲路”建設中的重要內容。但漁業法律機制作為其中的構成部分并不完善,在當前的形勢之下已成為合作法律機制構建的重點領域。

2 漁業法律機制的現狀與問題

2.1 中國—東盟漁業法律機制現狀

目前,規制中國—東盟漁業領域的法律制度尚未形成體系,也沒有形成專門針對漁業開發和養管的區域協定,但國際社會現有的法律框架中均有涉及我國和東盟國家在漁業領域的全球規則、區域規則和雙邊國家實踐。

全球層面:①《聯合國海洋法公約》(簡稱《公約》)。這部“海洋憲法”于1982年通過,20世紀90年代中期我國與東盟國家相繼簽署批準成為《公約》締約國,并依據《公約》賦予的權利管理海洋事務[5]。《公約》專屬經濟區制度有有關沿海國權利、義務的第56條，針對漁業資源流動性和跨界活動特點的第63條、第64條，爭議海域第74條[6]，半閉海制度中的第122條、123條等均規定了沿海國/當事國的合作義務。我國與東盟部分國家在海域漁業合作過程中依據《公約》的有關規則,切實履行公約義務，加強雙方合作。②FAO主導下的國際漁業法律規則。FAO作為全球管理漁業資源的專門組織,為國際漁業的保護和開發做出了突出貢獻。形成的公約、規則和制度極大地促進了漁業資源的可持續發展。FAO主導下中國—東盟在漁業領域上合作的法律規則主要有1993年的《遵守協定》、1995年的《魚類種群協定》和《行為守則》、2001年IPOA-IUU、2009年《港口國措施協定》等法律文件。這些文件一方面完善了《公約》中的有關漁業條款,加強了對漁業資源的保護;另一方面強化了船旗國、港口國的義務,加強了對捕撈活動的管理,強調區域漁業管理組織(RFMOs)的作用,以促進區域管理合作[7]。③《生物多樣性公約》。隨著人類對海洋的開發利用強度不斷增加,海洋生態系統承受著巨大的壓力,海洋和沿海生物多樣性的保護和可持續利用逐漸成為《生物多樣性公約》談判的重要議題,其中尤其關注到海洋漁業可能導致的對海洋生物資源過度捕撈的問題[8]。《生物多樣性公約》呼吁締約方采取可持續的漁業活動,與FAO等機構和其他國際、區域間組織開展合作,加強對IUU捕撈行為的管理,請各國削減或取消對漁業和漁船的補貼,取締各種不利于海洋生物多樣性保護的措施,強化對海洋生物多樣性的保護和漁業資源的可持續利用。④世界貿易組織(WTO)框架下與貿易的相關規則。基于WTO部長級會議授權和2030年可持續發展議程中可持續發展目標第14.6項的要求,WTO就減少和消除漁業補貼問題進行了持續討論。2007年11月,多哈回合漁業補貼規則談判小組主席分發了一份文本草案,并建議將該文本作為SCM附件八。該文本中包含了禁止性補貼和非禁止性補貼,其中禁止性補貼包含“提供給任何從事IUU捕撈的補貼”。如何完善WTO漁業補貼政策的適用性,我國與東盟國家有著不同的立場，這些不同立場和現有的不同漁業管理框架是締結漁業補貼貿易相關協定的主要障礙。2018年11月，WTO第11屆部長級會議聲明文件力求在2019年完成文本談判。當前WTO漁業補貼談判主要集中在包括對IUU捕撈活動的認定、觸發紀律和過度捕撈、爭端解決機制的適用性和現有的WTO法與其他國際法律框架的新規則是否存在相互影響等問題。

區域層面:①中國—東盟全面經濟合作框架協議(簡稱“框架協議”)。我國與東盟之間有關魚產品貿易的相關規則在中國—東盟自由貿易區及其升級版的框架下進行了規制,范圍涉及與貿易相關領域的魚產品合作等。《框架協議》在序言中規定“期望通過具有前瞻性的《框架協議》，以構筑雙方在21世紀更緊密的經濟聯系”,具體在“降低壁壘,加深各締約方之間的經濟聯系，降低成本，增加區域內貿易與投資，提高經濟效率”等方面。同時,確信中國—東盟自貿區的建立將在各締約方之間創造一種伙伴關系,并為東亞加強合作和維護經濟穩定提供一個重要的機制。從序言中的規定來看,《框架協議》的主要目標是在于深化中國—東盟經濟合作,使兩者的經濟發展在現有基礎上更上一個臺階。《框架協議》早期條款第6條第3款規定了產品范圍,其中魚產品位屬之列。第二部分第7條其他經濟合作領域方面,第1款規定了農業是5個優先合作的領域[9],第2款規定了在優先合作領域的基礎上逐步擴展到漁業、知識產權、環境等方面。②區域漁業管理組織。漁業管理面臨著跨國性和區域性挑戰,致使東南亞地區出現了一些區域多邊合作的組織，主要有：亞洲—太平洋漁業委員會(APFIC)[10],根據1947年FAO大會第三屆會議的建議于1948年11月設立，通過發展、管理捕撈和養殖活動等促進水生生物資源的全面保護。東南亞漁業發展中心(SEAFDEC),成立于1967年的政府間組織，宗旨是通過轉讓新技術、科研和信息共享等活動,合理開發和管理該地區的漁業資源,為人們提供安全可靠的漁產品,減少貧困。該組織成員包括東盟10國和日本[11]。InfoFish成立于1981年,總部設在馬來西亞的吉隆坡,是FAO的試點工程。自1987年以來,該組織逐漸成長為一家國際化組織,專門針對亞太地區和吉隆坡其他地區的漁業行業提供市場信息和技術咨詢服務[12]。亞洲漁業協會于1984年5月成立于菲律賓羅斯巴諾,宗旨是促進亞洲漁業科學家和技術員相互支持和合作，傳播保護和利用水產資源的重要性。印度太平洋漁業委員會、聯合國發展項目和糧農組織南海漁業合作發展項目以及政府間自治組織—東南亞漁業發展中心等的基本功能都涵蓋了區域漁業管理的需要。③東盟—東南亞漁業發展中心戰略伙伴(ASSP)。該伙伴關系正式成立于2007年,1998年東盟與SEAFDEC建立了漁業合作伙伴關系,成立了ASEAN-SEAFDEC漁業磋商小組，目的在于協助東盟建立一個“東盟地區漁業管理機制”,推動東盟各國在一些國際問題上建立共同立場。事實上,東盟已將SEAFDEC作為他們主要的漁業技術咨詢單位。2009年,SEAFDEC協助東盟舉辦了“東盟漁業磋商論壇”,并在部分領域達成了合作共識并制定了責任國，如打擊IUU由印度尼西亞主導，促進捕魚能力和負責捕魚行為由馬來西亞負責等。此外,ASSP還在一些IUU多發海域開展了次區域合作,如泰國灣和安達曼海。

雙邊層面:在雙邊層面方面，我國與東盟國家的合作主要見2000年《中華人民共和國政府和越南社會主義共和國政府北部灣漁業合作協定》(簡稱《中越漁業合作協定》)、2004年《中華人民共和國農業部和印度尼西亞共和國海洋事務與漁業部關于漁業合作的諒解備忘錄》(簡稱《中印尼漁業合作備忘錄》)、2004年《中華人民共和國與菲律賓共和國農業部漁業合作諒解備忘錄》(簡稱《中菲漁業合作備忘錄》)。上述雙邊漁業合作文件在序言中均不同程度地規定了促進漁業合作的目標,僅在措辭上有所差異。2003年,越南與印度尼西亞簽署了《漁業及水產養殖協定》,以加強兩國在漁業生產、水產品加工和漁業管理等方面的合作。2006年,菲律賓與印度尼西亞簽署備忘錄將漁業合作協議延長至2011年,兩國合作項目有開發水產養殖業、海洋漁業捕撈、捕撈后期合作、水產品加工、海水養殖環境保護、打擊非法捕撈等。2010年6月,越南與菲律賓簽訂了漁業合作協定，雙方同意開展水產領域的合作,協助漁民在海上捕撈和海上搜救工作。2011年越南先后與馬來西亞和印度尼西亞就水產開發、養殖和水產貿易往來、海產捕撈等達成協議。

2.2 中國—東盟漁業法律機制存在的問題

漁業資源日益惡化,使現有的政策和法律難以滿足快速增長的漁業資源養管和開發的形勢需要。中國—東盟漁業領域現有的法律制度體系主要有存在以下缺陷:①國際公約效力與功能的局限。《聯合國海洋法公約》的條款缺乏針對漁業合作具體的法律制度,僅從宏觀層面規定了國家間的合作。不論是專屬經濟區內沿海國的權利與義務,還是爭議水域或半閉海水域,中國與東盟之間開展漁業合作均無專門條款可循。盡管FAO主導下的國際漁業法律的部分規則具有一定的法律拘束力,但條約效力具有相對性,其約束力和制約的范圍僅限于批準加入的成員國,不利于合作的穩定與持久。《生物多樣性公約》雖然致力于生物多樣性的維護,但由于缺乏對違反行為的有力制裁措施,加之并未完全包含中國與東盟成員國,因此無法保障該公約的有效貫徹落實。WTO爭端解決機制一直為各界所稱頌,但涉及漁業領域的規則尚處于談判之中,并未形成確定的法律文本,且局限在貿易領域,難以為中國—東盟漁業領域的合作提供全面保護。國際公約或條約中的涉漁規則多為宏觀性和原則性規則,大部分規范都不具有強制性,并且國家既可通過默示行為或締結條約等明示行為限制國際法規則的行使或設置干預程序,也可通過保留來限定條約的效力范圍。雖然該規定充分尊重國家主權的行使,但對中國—東盟在漁業領域開展深入合作帶來了不確定性。如果一方未能有效履行約定,對所造成的損失與后果缺少追責的依據,無法充分發揮國際法律制度應有的作用。②區域漁業合作重經貿、輕養管。在區域層面上,中國—東盟間并沒有直接的區域漁業管理組織,也無統一的漁業合作管理機構。區域漁業組織在成員的覆蓋范圍上僅涉及到部分東盟成員國，現有可適用于中國—東盟漁業領域的法律機制僅局限在自由貿易協定——《中國—東盟全面經濟合作框架協議》(簡稱《框架協議》)之中。《框架協議》主要集中在漁獲物的貿易方面,較少涉及漁業資源的養護和管理。《框架協議》在序言中表述,“期望通過本項具有前瞻性的協議,以構筑雙方在21世紀更緊密的經濟聯系”。具體目標在“降低壁壘,加深各締約方之間的經濟聯系;降低成本,增加區域內的貿易與投資,提高經濟效率”等方面。同時,確信“中國—東盟自貿區的建立將在各締約方之間創造一種伙伴關系,為東亞加強合作和維護經濟穩定提供一個重要的機制”。2016年中國—東盟自貿區升級版規定了漁產品的關稅優惠等方面的情況。從序言中的表述來看,《框架協議》主要旨在深化中國—東盟的經濟合作,促進兩者的經濟發展在現有基礎上更上一個臺階。但在漁業方面的表述中,僅籠統強調加強漁業合作,幾乎未曾涉及到為漁業資源的可持續發展而強化具體的養護和管理措施。同時,中國—東盟之間缺乏統一全面的漁業合作法律機制,導致切實有效的規制雙方漁業資源開發與養管機制缺失。漁業資源不同于其他類型的資源,一旦遭到破壞,不但需要長時間的恢復期,而且對海洋生態鏈的破壞是難以估量的。漁業資源開發及養管依賴于我國與東盟國家實現漁業資源互利互補的客觀需求,除對漁業資源進行科學評估、有效管理外,還需要有效溝通與協調的專門機制,避免因無序開發或不當養管影響中國與東盟國家在漁業領域的健康和持久合作。建立兼具可行性和有效的漁業合作機制,應當是在“海絲路”框架下漁業合作機制的構建的目標。③具有針對性制度的規則缺位。中國—東盟漁業合作問題不僅深受南海主權聲索因素的影響,同時也受東盟國家內部漁業產業發展不平衡、漁業資源稟賦不同、科學技術發展相對滯后等因素的制約。因此,有效推進中國—東盟漁業合作,需要中國—東盟國家之間求同存異、共同商討，以促進漁業領域統一條約的制定。

縱觀中國—東盟之間的法律制度,尚沒有一部專門針對漁業領域的條約,使中國—東盟之間的漁業合作法律制度呈碎片化、零散化的狀態。制定系統完善的法律保障體系,在中國—東盟之間成立漁業合作的管理機構,可有效規制合作和漁業資源開發過程中存在的協調能力弱，捕撈標準、漁具漁船、保護措施等方面法律規則的模糊性等問題，同時更有利于及時有效解決雙方間的漁業糾紛,增強雙方的互信,維護南海地區的和平與穩定。同時,從國內出發而言,在我國漁業產業改革和“十三五”計劃實施的關鍵時期,面對漁業長期可持續發展和綠色轉型的需求,應抓住機遇，完善我國漁業領域的法律法規體系。

3 完善中國—東盟漁業法律機制的路徑

3.1 中國—東盟漁業資源養管專門性條約

為有效推進“海絲路”建設,深化中國—東盟漁業領域合作,可由我國與東盟共同參與制定“海絲路”框架下漁業領域合作專門性條約,吸收相關區域漁業管理組織的經驗,協調我國與東盟國家漁業合作過程中的權利、義務和責任。結合現行國際法治中有關漁業領域的國際原則、規則與制度,力求制定出一部符合中國—東盟利益訴求的漁業合作條約。

中國—東盟漁業合作條約的定義應對“海絲路”建設起到指導和統領作用,在不違背現行國際法法治規則的情況下,基于雙方協商建立和完善中國—東盟漁業合作法律制度。條約內容應包括以下方面:①統籌總領——統一管理機構。條約應確立中國—東盟漁業合作的管理機構,專門負責漁業資源開發與養管規則適用的解釋,并負責漁業領域合作相關問題的處理,參與協調雙方涉魚糾紛的協調,統籌相關事宜。②權利義務——內容具體系統。條約應系統規定漁業領域相關的法律原則,包括魚類種群調查、數據收集、捕撈總量、魚類資源保育、水產養殖、漁產品貿易等內容在內,為雙方提供涉及整個漁業價值鏈形成普遍的、可接受的法律制度。此外,細化與發展漁業資源保育的規則、標準和方式。③保障機制——信息共建共享。條約應當建立信息共享和交換平臺與機制,確立合作機制理念。漁業信息化是應用信息技術對漁業科技、生產和流通領域進行提升和改造的動態過程,保障中國—東盟國家之間在涉方面信息的共享與通暢,在此基礎上確保漁業資源開發和養管措施的有效貫徹落實。④爭端解決——在漁業爭端解決機制方面,由于南海海域涉及主權和海洋劃界問題,現有的國際爭端解決機制,如WTO爭端解決機制、《框架協議》爭端解決機制、國際海洋法法庭等不易直接納入漁業法律合作規則之中。考慮到南海地區存在的主權與劃界爭議,我們認為可分類解決相關的漁業爭端。首先,涉及水產養殖、產品加工和貿易的爭議,可直接納入《框架協議》中解決;其次,由海洋捕撈引發的爭議,可通過由各方代表組成的漁業委員會以友好協商的方式解決;第三,涉及領土主權和海洋劃界的爭議,由中國—東盟各國通過外交談判的方式解決。

3.2 完善我國與東盟國家雙邊漁業協議

目前,在我國與東盟國家參與的區域漁業合作機制中,對漁業信息傳播、合作活動開展、漁業相關培訓、當下漁業問題與解決措施的提供、漁業相關問題的研究等采取了相應措施,但針對漁業捕撈監管的船旗國責任、漁業資源的評估、漁業糾紛的管理、能力建設和漁業活動的監管領域并未采取明確行動[13]。原有的合作方式雖然有其可取之處,但也因為在相關管理層面的空白和缺失而導致漁業合作的可執行性和效率降低。因此,我國與東盟在開展漁業合作時要積極對現有國際漁業管理規則進行消化吸收,納入雙方漁業合作的協定中,促使國際規則區域化,以提升本區域漁業合作的規范標準。另一方面,對現有已達成的有關漁業合作的規范進行細化,強化雙方的制度安排和合作的法律框架。如在《框架協議》和自貿區“升級版”的體系內,就漁產品的原產地規則、關稅幅度等進行調整;在東南亞漁業中心區域的漁業資源管理的基礎上納入“中國式”因素。在《聯合國海洋法公約》、《行為守則》、《港口國措施協議》、IPOA-IUU、《魚類種群協定》、《遵守協定》等各國已加入并批準的全球有關漁業管理和共同開發的法律和政策框架內,可通過一定的方式將國際規則“區域化”,以充實雙方的漁業合作規則。

3.3 穩固中國—東盟漁業合作支持機制

漁業是東盟國家的重要組成部分,在跨東盟共同體的三大支柱中有著重要的貢獻。同時,漁業是主要的蛋白質來源,對東盟糧食安全至關重要,在國家和區域經濟以及數百萬區域貧困人口的生計方面發揮著重要作用,是區域合作的一個重點。我國陸地資源已基本充分利用,近年來越來越多地把目光投向了水域(海洋、江河、湖泊)資源，因此對雙方而言,漁業合作是亟待推進的。在政治層面,中國—東盟關系迎來新的“蜜月期”, 2017年發布的《東盟外長會聯合公報》描述了中國—東盟關系取得的重要進展,同時中方提出未來中國—東盟關系發展的7大倡議得到了東盟各國的贊同和認可,包括共同制定“中國—東盟戰略伙伴關系2030年愿景”。此外,還通過了“南海行為準則”(COC)框架,明確了下一步推進具體案文磋商的積極態度。

在“海絲路”建設的新態勢下,漁業合作可依托現有的資源和途徑,在“絲路基金、亞投行”等金融機構獲取資金支持。“海絲路”建設不是單一機制主導之下的發展設計,而是貫徹開放合作、包容發展的合作原則。因此,在政府先行合作的成果基礎上,應充分重視國際組織的作用,如聯合國糧食與農業組織、聯合國環境規劃署、經濟合作與發展組織、區域組織,以及亞太漁業委員會、東南亞漁業發展中心、法人實體等的合作，支持建立與多方利益相關的方伙伴關系,推動國際組織、民間社團、工商界等廣泛參與到漁業合作中。

4 結語

當今世界,合作共贏是發展的主旋律,“海絲路”的倡議促使中國—東盟在漁業方面開展合作,追求共同利益,求同存異。以穩定、深化中國—東盟漁業合作為目的,建立漁業合作法律機制,設立漁業管理機構,對協調漁業合作過程中我國與東盟以及東盟國家關系具有重要的推動作用。在吸收借鑒以FAO為主導的國際漁業法律機制、區域性涉魚規則和雙邊協調機制,基于平等互利的原則簽訂漁業合作協議，努力促進中國—東盟漁業領域重要法律制度的確立,以保障漁業合作持續、健康、穩定推進,最終實現“海絲路”建設下的中國—東盟漁業可持續發展目標。