社會管理、社會治理到法治社會的發展邏輯

孟曉樂

摘要：從社會管理演化到社會治理，再到法治社會的提出，有其深刻的時代背景和內在的發展邏輯。這其中經濟的快速發展、行政體制的變革和社會形態及社會關系的轉變成為不斷推進社會治理方略進步的動力源。法治社會已成為當下中國的治理之路，也是法治中國一體化建設中的重要內容，它必將推進社會治理更好更快地邁向“善治”。

關鍵詞：社會管理;社會治理;法治社會;發展邏輯

中圖分類號：C916? ? ?文獻標志碼：A? ? ?文章編號：1674-9324（2019）50-0106-03

隨著我國經濟的快速發展并躍居世界第二大經濟體、人均GDP跨過8千美元，且日益受到世人關注，我們也毫無例外地進入了后工業社會時代（或風險社會）。黨中央國務院審時度勢，早在黨的十六大就提出了轉變政府職能，把“社會管理”確定為政府管理的重要內容。在黨的十七大及其之后的系列會議中，又提出要不斷加強社會建設、完善社會管理的重要方針。而黨的十八大提出了“國家治理體系和治理能力現代化：創新社會治理體制、提高社會治理水平”。十八屆三中全會則進一步要求：“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”十八屆四中全會進一步細化了法治社會的內容，即“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化”。黨的十九大提出：“全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。”從首先提出“社會管理”，到逐步轉向“社會治理”，再到提出“法治社會”有一個漸進的過程，這中間有什么區別、存在什么樣邏輯呢？筆者擬以此問題進行探討。

一、社會管理到社會治理的邏輯

在工業化的進程中，市民社會的興起是公共領域與私人領域分化的標志。然而，20世紀以來，人類社會開始了后工業化的進程。以非政府組織為標志的市民社會繁榮，架起了公共領域和私人領域無障礙互通的橋梁，逐漸打破了公共領域與私人領域的界限，逐漸消弭了公共領域與私人領域的鴻溝。“20世紀后期，人類開始了后工業化的進程，與這一進程相適應，人類社會的治理也正在發生變革。正在從工業社會以政府為中心的控制導向的治理向合作治理轉變。”[1]

隨著改革開放的逐步深入，尤其是隨著漸進式改革中全面法人化制度的推進，即從企業法人、協會法人、社區法人、事業單位法人等逐步確立到轉向法人化策略的完善，即表現為法人的逐步獨立■，在社會主義中國多元主體共存共治的共同體已經逐步形成。[2]這樣，中國由政府主導的社會管理模式正在發生著深刻的變化。這一變化的主要方向是政府—社會合作的社會管理模式的發展，也被學者們稱之為“社會行政管理模式”。

政府與社會合作的社會管理模式更多地體現在社會政策制定、實施、評估等各個環節都是政府與社會力量合作的結果。具體表現為：政策制定更加關注社會組織和公民的參與，同時以法律形式固化了社會組織和公民參與的法律地位;政策實施更多地運用科學方法和法定程序，特別是社會服務的技術方法;政策評估更加注重社會管理效果、效益和經濟，改變了只注重籠統的結果的模式;政策監督更注重自下而上的方式和多元監督主體的參與，改變了以往的政府自上而下的檢查、自下而上的匯報的模式。“在很長時期，政府壟斷了全部社會管理職責。從政府單一主體的社會管理到多元主體共同承擔社會責任，這是人類治理史上的一場巨大變革過程。”[3]

為此，尋求社會管理的戰略變革又一次擺在政府面前。“對于中國這個超大社會來說，一個良好的社會管理戰略，應當善于處理經濟社會發展過程中遇到的各類矛盾和挑戰，提出綱領性社會管理戰略加強和創新社會管理是一種公共管理戰略。”[4]正是基于對中國社會管理形勢的清醒認識，對社會管理創新的準確把握，適時變革也就成為我們黨和政府創新社會管理的主旋律。為此，黨的十八大提出了：“城鄉社區治理和加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。”

社會管理創新實踐的蓬勃展開，以及全國各地社會治理創新經驗不斷的匯總，為進一步豐富社會管理的內容打下堅實的基礎。為此，黨的十八屆三中全會則適時提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”、“創新社會治理體制”、“提高社會治理水平”。至此，“社會管理”則完全被“社會治理”所替代。雖然“治理”和“管理”只有一字之差，但體現的內涵卻完全不同。具體說來，從參與治理的主體而言，“社會治理”強調主體的多元化、主體地位的平等化以及對于參與者的重視與回應;就治理的方式而言，“社會治理”強調的是黨政機關與社會組織、市場主體以及個人的共治，借助信息技術進行自上而下或自下而上的多渠道參與路徑和多樣化的參與方法;就社會治理的內容而言，“社會治理”的領域由僅限于社會治安到整個社會領域，再到國家治理的層面。其治理目標由保持社會穩定到增強社會各主體的活力和創造力，再到國家治理能力的現代化;就社會治理的規范化而言，“社會治理”更強調制度化、法制化，即更注重社會治理的載體固化與法治進程;就治理的政策工具而言，“社會治理”注重綜合采取政治的、經濟的、行政的、社會的、文化的、法律的等多樣化手段，使用打擊、防范、教育、管理、建設、改造等多層次治理工具，創新性應用了“四前工作法”、“四先四早”、“大調解機制”、“網格化管理”等治理手段和工具。

不僅如此，黨的十八屆三中全會的決定還進一步闡述了社會治理和治理現代化的本質特征，即要“堅持系統治理”、“堅持依法治理”、“堅持源頭治理”、“加強社會治安綜合治理”。具體說來，加強和創新社會治理，關鍵在體制創新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會才會安定有序;社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力增強了，社會治理的基礎就扎實了;社會治理的重要任務就是激發社會組織活力和創新有效預防和化解社會矛盾體制，社會組織發揮了作用，社會矛盾就會緩和，社會才能安定有序，人民才能安居樂業，中國才能和諧平安。

二、社會治理到法治社會的邏輯

如前所述，當今中國已經進入了多元主體共存的共同體。“在多元治理主體并存的條件下，共同開展的社會治理行動必然是合作。然而，只要在政府中存在著哪怕是任何一種形式或程度的行政傲慢，都會對合作構成巨大威脅，都會妨礙政府與其他社會主體間的合作。”[3]貝克在論述風險社會存在的所謂“有組織地不負責任”現象時解釋說：“在風險社會中，那些由晚期工業社會產生的危險或人為制造的不確定性與那些由內容和形式都植根于早期工業社會之中的定義關系之間存在一種錯誤匹配。”[5]為此，引入規則意識、制定法律、依據法律規范、強化規范約束和監督則成為共同體治理中多元主體的共同愿望，既是減低風險、控制風險的根本所在，也是根治“有組織地不負責任”的唯一選擇。只有有了通過共同體各方參與制定的法律規范，并形成相互監督與自律相結合的約束機制，共同體各方才能有共存共治的和諧秩序。這是因為，在多元主體并存的共同體中，在保證了各個主體不同利益訴求的同時，也必然存在價值觀的分歧和利益的沖突。而緩解和解決這些分歧與沖突最有效的辦法就是法治。

在由社會治理到法治社會的轉換邏輯中，法治政府是先驅，因為法治政府是法治社會的保障和基礎。具體來說，政府是社會的管理者，政府是社會的表率，政府是法治社會的指導者和推動者，政府是社會公平正義的保障和基礎。[6]顯然，沒有法律規范和約束政府的行為，政府則必然會有行政傲慢，也就必然會破壞政府與其他社會主體的合作共治;而法治社會又是法治政府的目標，這是因為政府產生于社會，并服務于社會;規范政府權力、建設法治政府的一個重要目標就是社會和諧、人民幸福安康。顯然，不能依法規范社會建設和社會組織的運行，也就無法保證法治政府理想狀態的實現。而法治社會、法治政府都屬于法治國家的重要內容。只有實現了法治政府、法治社會，才能稱得上法治國家，也才能實現法治中國的理想狀態。

實踐已經證明，任何一項制度建設都是系統化、整體化共同推進的結果，而且也是一個漸進化的過程。法治社會的建設同樣也需要一體化的推進，需要建立在依法治國、依法行政的基礎上共同推進。為此，黨的十八屆四中全會提出：“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。在社會治理向法治社會的轉變過程中，除要依賴法治的一體化推進外，更要強化社會領域的法治建設。具體說來：第一，完善社會領域各項制度，尤其要強化公民的社會保障制度的法治化建設;第二，改進社會治理方式，尤其要強化綜合治理的法治化建設;第三，激發社會組織活力，創新社會組織良性發展的法治化環境;第四，有效預防和化解社會矛盾，尤其是要健全風險評估、暢通訴求、心理干預、矛盾調處等制度的法治化。■

當然，在推進法治社會的建設中，法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。為此，黨的十八屆四中全會提出：“加快保障和改善民生，推進社會治理體制創新、法律制度建設。”具體而言，在社會治理領域尤其要回應民眾的關切、切實保障民眾的利益、強化涉及民生事項的立法，即“依法加強和規范公共服務，完善教育、就業、收入分配、社會保障、醫療衛生、食品安全、扶貧、慈善、社會救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權益保護等方面的法律法規。加強社會組織立法，規范和引導各類社會組織健康發展。制定社區矯正法”。■

三、法治社會的發展邏輯

法治社會是相對于人治社會而提出的，將法治社會寫入黨的重要文件顯然是一個巨大的進步。而黨的十八屆四中全會提出的“推動全社會樹立法治意識”、“推進多層次多領域依法治理”、“建設完備的法律服務體系”、“健全依法維權和化解糾紛機制”等具體內容，無疑既是我們進行法治社會建設的依據和準繩，也是我國法治社會的目標和愿景。

我們可以展望，在一個成熟的法治社會里，應該具備精神和制度兩方面的因素，即具有法治的精神和反映法治精神的制度。簡言之，法治精神方面主要是指整個社會對法律至上的普遍認同和堅定的支持，養成了自覺遵守法律法規，并通過法律或司法程序解決政治、經濟、社會等各方面問題的習慣和意識。法治精神既包括全民法治觀念的內容，即“全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法”，也包括“領導干部帶頭學法、模范守法”、依法用權、權責統一，即法治精神貫穿于全社會的不同階層和不同領域，深入人心、植入靈魂。而反映法治精神的制度則是指在法治社會中，法律、法規和其他制度政策是通過正當的民主程序和科學精神制定的，并由可以信賴的司法和執法機關來實施，而且這些完備的法律制度在實施的全過程都受到全社會的公開監督。具體說來，反映法治精神的制度所要達成的目標是國家權力和社會關系都嚴格按照明確的法律秩序運行，社會矛盾和糾紛都按照嚴格公正的司法程序來協調和解決，法律面前人人平等，人與人之間文明禮讓、和諧共處。這正如我國學者從制度層面、心理層面和秩序層面所描述的法治社會內涵一樣，法治社會具有法治的融貫性和社會的共治性兩大特質。[7]當然，也可以從另一角度來描繪法治社會的愿景：“法治社會有終極意義和現實意義兩個維度。終極意義的法治社會是依據馬克思主義的國家觀，國家消亡后由社會自治規范和習慣治理的社會狀態。現實層面的法治社會是法治在社會領域的拓展和具體體現，是作為法治方略的法治邏輯演進的必然。”[8]也可以把法治社會簡潔地概括為“主要指政黨和其他社會共同體行使公權力的法治化”。[6]

注釋：

（1）法人的逐步獨立表現為法人分離，即政府法人與企業法人的分離、政府法人與社群法人的分離、政府法人與事業法人的分離、企業法人與社群法人的分離、企業法人與事業法人的分離、社群法人與事業法人的分離，等等.

（2）《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過.

（3）《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過.

參考文獻：

[1]張康之.走向合作治理的歷史進程[J].湖南社會科學，2006，（4）.

[2]張昕.轉型中國的治理新格局：一種類型學途徑[J].中國軟科學，2010，（1）.

[3]張康之.論社會主體多元條件下的社會治理[J].中國人民大學學報，2014，（2）.

[4]呂志奎.中國社會管理創新的戰略思考[J].政治學研究，2011，（6）.

[5]烏爾里希·貝克.再談風險社會：理論、政治與研究計劃[A].芭芭拉·亞當，等.風險社會及其超越[C].北京出版社，2005：341.

[6]姜明安.論法治國家、法治政府、法治社會建設的相互關系[J].法學雜志，2013，（6）.

[7]江必新，王紅霞.法治社會建設論綱[J].中國社會科學，2014，（1）.

[8]肖北庚.法治社會：法治演進的邏輯必然[J].法制與社會發展，2014，（5）.