淺析紀律、行政、司法行為中源頭配合化解矛盾

郭文政

關健詞紀律 司法 行政 矛盾 機制

全面實現小康需要盡力化解社會矛盾。為解決社會矛盾，我們社會治理結構中，設置了人民調解、行政調解、訴前調解、訴訟、紀律處分、政務處分等機制來解決問題。這些機制形成一個整體，相互配合，相互合作，將各類矛盾化解于各種機制中，從來實現社會的平衡與和諧。為達到解決的矛盾的協同合作，各部門、眾專家就矛盾協同解決，提供了很多研究成果。本文試圖從矛盾源頭上，讓社會治理者發揮充分的作用，尋找矛盾化解的新機制。這里所指的矛盾，集中于可能涉訴、涉訪的矛盾。這里所指機制，指的是紀律、行政、司法行為中源頭控制矛盾擴大化的手段和方法。

一、源頭配合在化解矛盾中的地位

矛盾的化解可以分為形成、激發、處理、激化、解決五個階段，第一個階段是形成階段，即矛盾的成因。一般而言，矛盾的成因是隱蔽的，外力難以把控的。解決矛盾的成因，采用的方法是行政管理者公平正義地行事，防止產生管理者與被管理者的矛盾;矛盾主體各方具有較高的修為和涵養，以矛盾主體雙方體諒減少矛盾的形成。第二個階段是激發階段，這個階段是矛盾的暴發期。一個矛盾客觀存在，通過一個因素的生產，將矛盾激發出來了。激發矛盾是不可避免的。矛盾被激發出來，就進入了處理矛盾的階段。這個時候，各類社會力量均參與進來，齊心全力，化解矛盾，這是第三個階段。由于矛盾產生的成因不同，可能因為化解中，會出現激化的狀態，這個時候社會各部門被拖累，大量資源被占用，社會不穩定，這是第四個階段。到了第五個階段，矛盾已經是調和困難，或者不可調和。最后因為一方的退讓、或者一方的受傷害、或者雙方退讓，將矛盾解決掉。

參與矛盾化解的機制稱之為綜合治理，本文中不作闡述。但化解和解決是兩個不同的要求。綜合治理的最高要求是化解，而不是解決矛盾。而化解矛盾，必須要有各類時機的把握。我們解決矛盾的機制，具體到事時，一般參與部門為一個部門。在紀律處理時，僅僅根據對象所違反的紀律做出決定;在行政部門處理時，基于行政需要和效能做出處理決定;在司法部門處理時，基于法律做出判決或者調解。沒有形成機近不可調和的矛盾，部門很少配合解決的。

而矛盾源頭配合，即是指在任意一個強制性解決矛盾過程中，矛盾解決主導者，利用自己部門的優勢，在做出具體作為時，比如紀律部門做出紀律處理時、行政部門做出行政決定時、司法部門做出司法裁決時，均對自己決定的后果進行評價，并根據評估蜾，可能造成的影響，做出相應的紀律、行政、司法決定。

二、應當做出對問題查源尋根的機制要求

查源尋根的機制要求，是法律、行政法規、紀律規范的基本要求，這個機制在條文上是存在的。一個問題凸顯，矛盾被激化后，矛盾當事人雙方可能會尋求政府幫助，向有關部門投訴。現實中就有這樣一個案例，一農村黨員當年因逃避計劃生育打擊，與自己的親姐姐虛構事實形成對自己女兒虛假收養證上到戶口。因與其姐姐矛盾，自己又給女兒上了一次戶口。后因其與新姐姐激化矛盾，姐弟倆互相投訴、訴訟，由于處理不及時，形成了八次訴訟，七次行政舉報，四次上訪。

以解決這個事情為基礎，我們可以看出，這個事情的成因里面含有一個紀律因素，有一個被投訴的黨員。那么首先接到投訴的是監察機關（紀委），旅行監委（紀委）由于是合署辦公，故收到投訴關于黨員違約的舉報后，調查證實，中共黨員違反計劃生育，造成了一人兩戶口的結局，故將郭某開除黨籍。這顯示了從嚴治黨的黨建工作卓有成效。紀委在處理黨員的同時，發現有因為違法發放收養證、一人有兩個戶口等兩個違法或者行政不當行為。根據《監察法》第十三規定可以發出監察建議，要求民政局和公安機關做出結論。

根據《監察法》，民政局和公安局應當執行監察建議。民政局立案調查這一收養行為，后面形成一系列訴訟、投訴均迎刃而解。公安機關依據查明的事實，也可以解決問題。可惜的是，監察委沒有發出監察建議，矛盾被民間化，極大地浪費了矛盾解決資源。

這只是個案。如果將監察、司法、行政中發現的可能存在問題，都依法提出或者監察建議、或者司法建議、或者行政協助，那么矛盾就會從源頭上解決。“要健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制;……依法預防化解社會矛盾糾紛，促進社會和諧。”社會矛盾預防專家吳愛英的說法是非常有益的。矛盾預防機制并非不存在，而是在解決問題時，相關部門不積極履行協助職能，導致源頭矛盾解決機制沒有發揮應當有的作用。

我們法律、政紀、行政法規，均有設置源頭矛盾關聯機制。監察紀檢部門依據《中華人民共和國監察法》有監察建議，可以關聯其它矛盾解決部門。行政機關依據自身的規定，可以將發現的問題移送其它行政機關，可以關聯其它行政部門，發現違法違紀，有義務將該事務報告監察紀委做出紀委處分，發現違法犯罪，應當向司法機關移送線索。司法機關在執法中發現有行政應當處置事項，或者應當報告監察紀委的事項，依據《民事訴訟法》或者《刑事訴訟法》或者《行政訴訟法》，均應當向相關部門發出司法建議。這就是一個源頭矛盾解決關聯機制。而這個關聯機制一直存在，只是關聯機制并非強制執行，而是可以，不是應當。

當某個行為主可以時，行政作為主體、紀律執行主體、司法執行主體，均有選擇是否執行的權利。只有當我們發生某個事情可能形成重大區域性影響事件時，我們才會啟動們的源矛盾解決機制，以防止相關問題追究到執行主體身上。而實際上，很多矛盾并不會形成區域性或者特別有影響的矛盾，但不解決本源問題，一定會形成消耗大量司法、行政、紀律資源的局面。

由此，我們可以考慮，不論事件大小，只要可能發現關聯問題，就應當視為矛盾源頭，進行關聯處理。這個機制的形成對于化解矛盾，有重大意義。

三、建立源矛盾解決遺漏責任追究機制

基于上述分析，我們發現，在紀律、行政、司法行為中，源頭解決矛盾的機制執行不力。如果每一個紀律、行政、司法行為，均不是就事論事，而是積極探究矛盾產生的根源，將根源矛盾找出后解決，那么我們的社會矛盾的發生率將極大的下降，社會會更為和諧。

但任意紀律、行政、司法執行主體，都有惰性。行政機關工作人員有行政惰性，鄧強教授稱，行政惰性是指行政行為主體就事論事，不愿意擴大事務處理事務。上述收養案件中民政機關的行為就是一種典型的行政惰性。他們如果做出收養證辦理錯誤的認定，自然就會牽掛到辦事的本局人受處罰。司法實踐中，同樣存在惰性思維。

防止惰性思維的出現，必須要有源矛盾解決責任機制。也就是說，由于源矛盾發現沒有被處理，造成其它社會影響的，應當依法追究源矛盾解決者的責任。從源頭上堵住矛盾的起因。這種司法解釋就是負責任的司法解釋。這是在所有制度出臺中，應當樹立和推廣源頭消除矛盾產生根由的做法。同時，我們應當在實務中，對于不愿意處理源矛盾，或者對源矛盾視而不見的做法，進行揭示和監督。嚴重的應當以瀆職追究責任。

惰性思維的防止，更多的不能靠自覺，而應該是靠制度。制度的設定，并不僅僅是矛盾源頭處理機制的制度完善，更是行為人應當有一為解決矛盾付出精力和時間的心。從根本上講，中國共產黨的執行方針，包括對黨員的要求，均是基于這樣一個基礎。現在正在進行的“不忘初心，牢記使命”教育活動，正是對黨員干部的這種要求。我們既從黨性做出要求，力爭每個干部都樹立解決矛盾的全局意識，又從紀律上做出要求，克服惰性，以期達到將矛盾解決于可控狀態，恢復常態。

社會矛盾產生的復雜性，解決矛盾的第三人參與性，導致我們解決問題時永遠是處于被動，消極的狀態。這種狀態是符合科學規律的。但我們如果任由這種狀態無限擴大，而不積極尋找彌補之途，那么矛盾將永遠呈上升趨勢。紀律、法律、行政法規，為了實現將矛盾扼殺于萌芽狀態，設置了很多解決機制，包括監察建議、司法建議、行政協助等手段。積極主動用好這些手段，是消除源矛盾的有效手段。

上述案例，典型地反映出，源矛盾沒有解決，會造成多少社會治理工作的被動，占用多少行政、司法資源。只有積極實施源矛盾解決機制，才能更好實現長治久安。