民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本條件與政府責(zé)任論要

崔紅

關(guān)鍵詞民營(yíng)經(jīng)濟(jì) 基本條件 政府責(zé)任

2018年11月1日習(xí)近平總書記《在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上的講話》中強(qiáng)調(diào)，非公有制經(jīng)濟(jì)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用沒有變，同時(shí)指出：“近來，一些民營(yíng)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)發(fā)展中遇到不少困難和問題”。據(jù)此，如何鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境，以及制定和提供更多有利于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)的方針政策，是政府不可推卸的責(zé)任。本文遵循民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，依據(jù)憲法和相關(guān)法律，對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府責(zé)任進(jìn)行理論探討，力圖為政府解決當(dāng)前一些民營(yíng)經(jīng)濟(jì)遇到的困難，提供理論指導(dǎo)。

一、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本條件及其對(duì)政府的要求

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本條件是政府履行責(zé)任的導(dǎo)向。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開經(jīng)濟(jì)自由、公平競(jìng)爭(zhēng)、誠(chéng)信程序和經(jīng)濟(jì)高效等基本條件。

（一）經(jīng)濟(jì)自由對(duì)政府責(zé)任的要求

經(jīng)濟(jì)自由是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征。經(jīng)濟(jì)自由與政府宏觀調(diào)控是相對(duì)的。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是分不開的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是自由經(jīng)濟(jì)，所以經(jīng)濟(jì)自由要求政府對(duì)經(jīng)濟(jì)管理實(shí)施宏觀調(diào)控時(shí)，必須尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，充分發(fā)揮市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)作用，市場(chǎng)能夠自我調(diào)節(jié)的，行業(yè)能夠自律的要尊重社會(huì)自治;政府應(yīng)該尊重民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，政府不能過度和不當(dāng)干預(yù)。

（二）公平競(jìng)爭(zhēng)對(duì)政府責(zé)任的要求

公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提。同樣作為市場(chǎng)主體，民營(yíng)企業(yè)要求政府提供平等的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)。公平競(jìng)爭(zhēng)的前提是“公平”，這里所謂的公平，是指民營(yíng)企業(yè)的地位要與其他市場(chǎng)主體平等，包括在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中權(quán)利（資格）、義務(wù)的平等，以及權(quán)利被平等地保護(hù)。特別是在要素獲取、經(jīng)營(yíng)運(yùn)行、準(zhǔn)入許可、招投標(biāo)和政府采購(gòu)等方面，政府要給予民營(yíng)企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。

（三）誠(chéng)信秩序?qū)φ?zé)任的要求

誠(chéng)信秩序是民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要誠(chéng)信的市場(chǎng)秩序，這要求政府建立誠(chéng)信的市場(chǎng)與社會(huì)秩序。誠(chéng)信的市場(chǎng)秩序是指在市場(chǎng)運(yùn)行中，民營(yíng)企業(yè)等市場(chǎng)主體誠(chéng)實(shí)守信，保障交易的安全和順利。誠(chéng)信的社會(huì)秩序是指整個(gè)社會(huì)，不僅包括市場(chǎng)主體，還包括自然人、政府和各種社會(huì)組織，要誠(chéng)實(shí)講信用。誠(chéng)信的市場(chǎng)秩序和社會(huì)秩序是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沃土。

（四）經(jīng)濟(jì)高效對(duì)政府責(zé)任的要求

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，經(jīng)濟(jì)效率是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的追求。高利潤(rùn)、高收益，是吸引民營(yíng)企業(yè)，發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。影響經(jīng)濟(jì)效率的要素：首先，低成本是高利潤(rùn)、高收益的前提，民營(yíng)企業(yè)開辦企業(yè)到企業(yè)投資、運(yùn)營(yíng)，首要考慮的是需要多少成本;其次是低稅費(fèi);最后是融資的渠道。上述要素是民營(yíng)企業(yè)的效益保障。要求政府努力幫助民營(yíng)企業(yè)降低成本、實(shí)施低稅費(fèi)和解決融資問題。

二、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府責(zé)任的邏輯證成

（一）政府責(zé)任的應(yīng)有之義

政府責(zé)任不是法律術(shù)語，在法律中政府責(zé)任一般稱為政府的法律責(zé)任，是指政府不履行法定義務(wù)時(shí)，應(yīng)該承擔(dān)的法定后果，包括行政責(zé)任（處分）、刑事責(zé)任和國(guó)家賠償責(zé)任。可見，法律上政府的責(zé)任過于狹義。構(gòu)成法律上的責(zé)任至少具備兩個(gè)要素：一是以義務(wù)性規(guī)范或者禁止性規(guī)范為前提;二是以責(zé)任是明確法定的為必須。顯然法律上規(guī)定的政府責(zé)任，不是本文中的政府責(zé)任的應(yīng)有之義。本文中的政府責(zé)任是政治學(xué)上的概念，雖然政治學(xué)對(duì)政府責(zé)任的概念沒有共識(shí)，但是政府責(zé)任的含義應(yīng)該是指政府承擔(dān)義務(wù)和行使權(quán)力的總稱。即在政治學(xué)上，政府責(zé)任就是正確承擔(dān)政府義務(wù)和行使政府權(quán)力。據(jù)此，法治邏輯中的政府責(zé)任應(yīng)該是指政府依法履行義務(wù)和行使權(quán)力。這與政府的法律責(zé)任相比，在內(nèi)涵上更豐富，在外延上更廣泛，而且能夠與政府的政治上的內(nèi)涵與外延一致。

（二）憲法框架下的政府責(zé)任

依據(jù)德國(guó)傳統(tǒng)的國(guó)家保護(hù)義務(wù)理論，以保障公民基本權(quán)利，為國(guó)家義務(wù)。公民的權(quán)利分為自由權(quán)和社會(huì)權(quán)兩種，國(guó)家對(duì)于兩代權(quán)利的保護(hù)義務(wù)是不同的。對(duì)于傳統(tǒng)的自由權(quán)利的保護(hù)，國(guó)家負(fù)有消極不侵犯的尊重義務(wù)。而對(duì)于社會(huì)權(quán)的保護(hù)方式有所不同。社會(huì)權(quán)主要依賴于國(guó)家保護(hù)義務(wù)的積極履行來具體實(shí)現(xiàn)。在憲法中，國(guó)家義務(wù)也是政府的義務(wù)，因此，政府對(duì)于自由權(quán)的保護(hù)負(fù)有消極的特征，而政府對(duì)社會(huì)權(quán)的保護(hù)，具有積極的特征。我國(guó)憲法在制度創(chuàng)設(shè)上基本上尊重了上述國(guó)家保護(hù)義務(wù)理論。

第一，從消極政府義務(wù)到積極政府義務(wù)。在憲法視角下，政府是憲法的義務(wù)主體。對(duì)于自由權(quán)，政府義務(wù)通常被限定為一種消極義務(wù)，即通常要求政府以不作為的方式，保障公民或者組織的權(quán)利、自由不受政府的侵犯，讓個(gè)人或組織通過個(gè)人自治和社會(huì)自治途徑實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)。

為了避免行政權(quán)過度干預(yù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，立法必須厘清政府權(quán)力的界限，遺憾地是，我國(guó)立法上只有《行政許可法》。有相關(guān)規(guī)定，《行政許可法》第十三條意味著，政府在實(shí)施行政許可時(shí)，要尊重市場(chǎng)和行業(yè)自律。政府必須尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，充分發(fā)揮市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)作用，市場(chǎng)能夠自我調(diào)節(jié)的，行業(yè)能夠自律的要尊重社會(huì)自治。同時(shí)，政府應(yīng)該尊重民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，政府不能干預(yù)。即使我國(guó)行政許可之外的政府審批行為，沒有立法約束，也同樣應(yīng)該遵循上述規(guī)定。

第二，從被動(dòng)行政權(quán)到主動(dòng)行政權(quán)。為了讓政府能夠承擔(dān)義務(wù)就必須賦予其相應(yīng)的權(quán)力，即行政權(quán)。行政權(quán)包括行政管理權(quán)、行政立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)等“三權(quán)”。從行政權(quán)的內(nèi)涵上看，上述“三權(quán)”又可以細(xì)劃分為行政立法權(quán)、行政決策權(quán)、制定規(guī)范性文件權(quán)、行政規(guī)劃?rùn)?quán)、行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)和行政裁決權(quán)等，政府因其所負(fù)職責(zé)和義務(wù)而享有權(quán)力。對(duì)于自由權(quán)，政府是憲法中被防范侵犯公民和組織權(quán)利的第三方，對(duì)此，政府行政權(quán)的行使應(yīng)該是被動(dòng)的特征，這就是人們常說的“管得越少的政府越好”。但是憲法上社會(huì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，離不開政府積極地行使行政權(quán)，如制定有利于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策和立法;為企業(yè)創(chuàng)造誠(chéng)信的市場(chǎng)秩序和社會(huì)秩序，等等。這時(shí)行政權(quán)的行使顯示出主動(dòng)性的特征。

三、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府責(zé)任的履行

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府責(zé)任的履行，是政府通過依法承擔(dān)義務(wù)和行使權(quán)力，來創(chuàng)造民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)自由、平等競(jìng)爭(zhēng)、誠(chéng)信秩序和經(jīng)濟(jì)高效基本條件，并且不斷優(yōu)化。

（一）民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府義務(wù)的履行

對(duì)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府的義務(wù)包括消極義務(wù)和積極義務(wù)，在以“基本權(quán)利.國(guó)家義務(wù)”為核心的憲法分析框架中，應(yīng)該先分析基本權(quán)利而后分析國(guó)家義務(wù)。

第一，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的消極義務(wù)。政府的消極義務(wù)是指充分尊重市場(chǎng)規(guī)律，保證民營(yíng)企業(yè)的基本權(quán)利。一是在我國(guó)憲法中，如果說公民是基本權(quán)利的一般主體，那么民營(yíng)企業(yè)就是公民權(quán)利的特殊主體之一。民營(yíng)企業(yè)應(yīng)該與國(guó)有企業(yè)一樣享有平等權(quán)、經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，以及民營(yíng)企業(yè)家享有人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等憲法權(quán)利。二是政府應(yīng)盡的保護(hù)義務(wù)包括消極的保護(hù)義務(wù)和積極的保護(hù)義務(wù)，實(shí)現(xiàn)消極的保護(hù)義務(wù)，要求限制政府權(quán)力，避免政府過度干預(yù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第二，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府的積極義務(wù)。政府的積極義務(wù)是指政府通過行使行政權(quán)干預(yù)市場(chǎng)失靈，采取行政手段保護(hù)民營(yíng)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)等合法權(quán)益，以及鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)施監(jiān)督和管理。實(shí)現(xiàn)積極保護(hù)義務(wù)，要求政府做到：一是在制度和政策的供給方面。各級(jí)政府及其部門要按照各自的職責(zé)制定有利于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策。省人民政府應(yīng)當(dāng)制定本省促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)政策，對(duì)本省民營(yíng)企業(yè)發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃;縣（含縣級(jí)市、區(qū)）以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)方針政策，結(jié)合本地實(shí)際，將民營(yíng)企業(yè)發(fā)展納入本地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，確定扶持重點(diǎn)，制定相應(yīng)政策措施，依法規(guī)范民營(yíng)企業(yè)行為，為民營(yíng)企業(yè)的創(chuàng)業(yè)和發(fā)展提供保障、創(chuàng)造條件;鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)依法為民營(yíng)企業(yè)提供指導(dǎo)和服務(wù)。二是在行政給付和服務(wù)方面。根據(jù)習(xí)近平總書記《在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上的講話》的要求，對(duì)民營(yíng)企業(yè)提供財(cái)政支持：監(jiān)督資金的兌現(xiàn)及其政策落實(shí)的合理妥當(dāng);提高相關(guān)金融機(jī)構(gòu)政策落實(shí)的積極性。省財(cái)政必須保證專項(xiàng)資金投入，保證對(duì)民營(yíng)企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)、擔(dān)保補(bǔ)償資金、對(duì)融資的金融機(jī)構(gòu)獎(jiǎng)勵(lì)、各項(xiàng)引導(dǎo)性基金的到位。三是在排除民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙方面。創(chuàng)造民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件是政府的責(zé)任。進(jìn)一步進(jìn)行“放管服”改革，避免行政權(quán)過度干預(yù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;不斷強(qiáng)調(diào)平等的原則，賦予民營(yíng)企業(yè)平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，避免政府的不當(dāng)干預(yù);推進(jìn)市場(chǎng)信用體系和社會(huì)信用體系建設(shè)，以建立有利于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)誠(chéng)信秩序與社會(huì)誠(chéng)信秩序;進(jìn)一步落實(shí)降低民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本的各項(xiàng)政策;保障民營(yíng)企業(yè)以及民營(yíng)企業(yè)家的合法權(quán)益，民營(yíng)企業(yè)享有法律、法規(guī)規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利，任何單位和個(gè)人不得動(dòng)搖民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的地位，不能侵犯民營(yíng)企業(yè)的合法權(quán)益。

（二）民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府權(quán)力的行使

第一，政府依據(jù)憲法行使權(quán)力。《憲法》第一百零七條規(guī)定相當(dāng)于授權(quán)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府享有本行政區(qū)域內(nèi)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理權(quán)。《憲法》第十一條第二款已經(jīng)規(guī)定了政府管理民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的方式方法，即政府要鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;設(shè)區(qū)的市人民政府和省級(jí)人民政府享有規(guī)章制定權(quán)，可以通過行使地方行政立法權(quán)為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供地方立法支持;地方各級(jí)人民政府及其工作部門可以制定決定、命令促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，消除民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。

第二，政府依據(jù)部門法行使權(quán)力。在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，政府的權(quán)力不僅包括對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控權(quán)，還包括對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管權(quán)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)法基本原理，政府在行使上述權(quán)力時(shí)，應(yīng)樹立保護(hù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)權(quán)益的理念，在宏觀調(diào)控過程中，政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)的行使應(yīng)該尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，應(yīng)該在自由與干預(yù)之間尋求均衡。政府對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，應(yīng)該遵循合法干預(yù)的原則、遵循有限監(jiān)管原則、公平公正等合理行政的原則，以及公共利益慎用的原則。依據(jù)行政法的基本原理，在政務(wù)服務(wù)和行政執(zhí)法過程中，應(yīng)該遵循合法行政的原則，法無明文規(guī)定不可為;遵循合理行政的原則，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、平等獲取要素、招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)等方面平等對(duì)待民營(yíng)企業(yè)，保障民營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)機(jī)會(huì)均等;遵循信賴保護(hù)原則，保障民營(yíng)企業(yè)的信賴?yán)妗?/p>