我國露天礦山采礦用地取得制度探析

王卓群

關鍵詞露天礦山 采礦用地 土地制度

一、我國露天礦山采礦用地的內涵和類型

我國現行法律法規并沒有對采礦用地的概念進行明確界定，僅規定了采礦權人享有根據生產建設的需要依法取得土地使用權的權利，并在《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2007）中采用列舉的方式對采礦用地的土地利用類型進行了歸納和劃分，即采礦用地是指采礦、采石、采砂（沙）場，鹽田，磚瓦窯等地面生產用地及尾礦堆放地。筆者認為，采礦用地的界定應從礦山企業在整個生產經營周期和各個業務環節所需要使用的土地角度予以全方面考慮，工業廣場用地，具體包括礦區辦公樓、宿舍樓、庫房、廠區道路、洗選加工礦產資源的生產線及配套設施等服務于采礦生產活動的建筑物和設施所占用的土地;采礦區用地，即礦山企業在礦區范圍內開采礦產資源所直接使用的土地;尾礦堆放地，即堆放尾礦、廢石廢渣所占用的土地。

二、我國露天礦山采礦用地的特點

《土地管理法》根據用途不同，將土地劃分為建設用地、農用地和未利用地三種類型，其中建設用地的用途限定為建造建筑物、構筑物，并明確指出建設用地包括工礦用地。采礦用地本質上是一種土地利用類型，《土地利用現狀分類》將采礦用地、工業用地和倉儲用地一并劃分至工礦倉儲用地。因此，采礦用地在立法上屬于建設用地的范疇，實踐中一般也是按照建設用地的管理思路進行管理。然而，露天礦山的采礦用地有其自身特點，與通常意義上的建設用地有著很大區別，具體表現在以下幾個方面：

（一）占地區域取決于礦產資源的分布

露天礦山的礦產資源賦存于地表，與土地有著天然的依存關系。露天礦山采礦用地的選址取決于地表礦產資源的賦存位置，難以通過土地利用總體規劃事先確定，通常屬于單獨選址項目。采礦用地的占地區域取決于礦產資源的分布情況。

（二）占地期限取決于礦山可開采年限

采礦用地服務于礦山企業生產和建設，對礦山企業而言，一旦礦產資源開采完畢，采礦用地的使用價值就大幅降低，礦山企業繼續占用采礦用地，無法最大程度地發揮上述土地的效用，同時還會增加礦山企業的用地成本。采礦用地的占地期限取決于礦山可開采年限，露天礦山的可開采年限往往較短，短則3至5年，多則20至30年，但實踐中，露天礦山采礦用地的土地使用權通常按照工業用地的法定最高出讓年限50年進行出讓。

三、我國露天礦山采礦用地取得制度的立法現狀

我國目前對采礦用地沒有專門立法進行規范，有關采礦用地的取得制度規定散見于《土地管理法》《礦產資源法》《物權法》《礦產資源法實施細則》等法規文件中，具體內容如下：

采礦用地的一般規定和做法：主要采取有償出讓方式使用國有建設用地。

2019年土地管理法修訂以前，采礦用地必須使用國有建設用地。礦山企業可通過劃撥、出讓、租賃、作價出資（入股）和授權經營的方式取得國有建設用地使用權，但劃撥方式取得國有建設用地使用權須滿足《劃撥用地目錄》的規定，僅限于國家重點扶持的石油、天然氣和煤炭資源領域的采礦用地;而租賃、作價出資（入股）和授權經營的方式取得國有建設用地使用權一般存在于國企改制過程，不具備大范圍推廣的條件。實踐中，礦山企業主要采用有償出讓的方式取得采礦用地。如果采礦用地涉及農村集體所有土地，則需要先由國家統一進行征收，履行法定的土地征收程序并給予農民合理的補償;涉及占用農用地的，還應當依法辦理農用地轉用審批手續。

2019年8月26日，全國人大常委會審議通過了《土地管理法》修正案，新《土地管理法》刪除了原《土地管理法》第43條有關“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規定，并在新《土地管理法》第63條中明確規定土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。這意味著自2020年1月1日起，滿足一定條件的集體經營性建設用地可以不經過征收程序直接在市場上進行交易，成為采礦用地的合法供地來源，打破了過去采礦用地必須使用國有建設用地的單一合法供地模式。

四、我國露天礦山采礦用地取得制度存在的主要問題

（一）采礦權與采礦用地使用權行政審批分離，難以同時取得

礦山企業只有同時取得采礦權和采礦用地使用權，才能合法開發礦產資源，但實踐中采礦權的審批主要圍繞采礦權的出讓、礦區范圍的劃定、開發利用方案的評審備案等方面進行，并不以礦山企業取得采礦用地的建設用地使用權為前提條件。盡管《礦產資源法實施細則》中籠統規定了采礦權人享有在礦區范圍內建設采礦所需的生產和生活設施和根據生產建設的需要依法取得土地使用權的權利，但礦山企業取得采礦權后并不當然同時取得采礦用地使用權，礦山企業還應根據土地管理的有關規定單獨申請建設用地使用權。

（二）不區分采礦用地類型一律按照建設用地管理，使用集體經營性建設用地以外的集體所有土地時征地難度大、成本高

土地征收是指政府根據法律規定運用行政權力強制取得集體所有土地，應當符合公共利益、正當程序和公正補償的要求。嚴格來講，隨著采礦主體日益多元化，絕大多數礦山企業并不是為了“公共利益”而開發礦產資源，而是以獲取經濟利益為目的，政府為了礦產資源開發進行土地征收存在對“公共利益”進行擴大化理解、濫用征地權利之嫌，缺乏法律支撐。

新《土地管理法》對土地征收的規定進行了修訂，一是縮小了征地的適用范圍，將因公共利益的需要征收集體所有土地的幾種情形進行了列舉式界定，在采礦用地領域，只有符合規劃且根據政府組織實施的能源基礎設施建設用地才符合法定土地征收條件;二是規范了征地程序，要求征地前要公告并聽取農民的意見;三是提高了土地征收的補償標準，由原來的年產值倍數法修改為片區綜合地價法。在當前以征收集體所有土地后有償出讓國有建設用地為主的采礦用地供地模式下，上述修訂內容雖然大幅提高了被征地農民在征地過程中的參與權和話語權，使其獲得更多的分配收益，但是對礦山企業而言，無疑進一步加重了采礦用地的獲取難度和成本。受限于土地利用總體規劃、建設用地指標、征地拆遷、集體土地上的土地承包經營權、宅基地使用權造成的權利沖突等因素，礦山企業甚至可能最終無法取得采礦用地使用權，形成采礦權難以合法行使的現實窘境。

（三）可供應的集體經營性建設用地數量有限，難以與采礦用地需求匹配

盡管新《土地管理法》規定滿足一定條件的集體經營性建設用地可以不經過征收程序直接在市場上進行交易，成為采礦用地的合法供地來源，但除此之外的絕大部分集體所有土地均不具備供地條件。采礦用地的選址取決于礦產資源的賦存位置，難以通過土地利用總體規劃事先確定，而集體經營性建設用地入市的條件之一即為符合土地利用總體規劃和城鄉規劃，市場上能夠供應的集體經營性建設用地與采礦用地的需求可能并不匹配。

（四）臨時用地適用范圍有限，缺乏復墾不達標的處理機制

當前采礦用地的臨時用地政策適用范圍有限，只有滿足條件的試點礦山可以采用臨時用地方式直接使用集體所有土地，并不具備普遍適用性。目前我國采礦用地試點地區的土地復墾率一般為70%，而根據《采礦用地方式改革試點方案》要求，對于土地復墾不足的部分，必須辦理土地征收和農地轉用的手續。。然而，實踐中由于建設用地指標不足，復墾不達標土地的征收和農用地轉用規定流于形式，突破了以土地利用總體規劃為基礎的土地用途管制制度。

五、我國露天礦山采礦用地取得制度的完善建議

（一）深化“凈采礦杈出讓的政策處理程度，實現采礦權與采礦用地使用權統一設置

“凈采礦權”是指采礦權出讓前期的相關政策處理到位，競得人不再受土地、地面附著物及固定資產等權益制約，且可進場開展礦山建設的擬出讓采礦權。“凈采礦權”出讓旨在為采礦權競得人取得采礦權后無負擔地開采礦產資源創造條件，當前各地執行的“凈采礦權”出讓模式，由政府在采礦權出讓前與相關權益人達成政策處理協議，待采礦權出讓后再實際執行政策處理事宜。在采礦權出讓前，政府各部門應聯合對采礦用地所涉事項共同審批，完成土地征用/租用、房屋拆遷、構筑物拆除、墳墓遷移、青苗補償等相關手續，在出讓采礦權時連同采礦用地使用權一并出讓/出租，采礦權競得人只需繳納采礦權出讓收益、土地出讓金/租金等相關費用、辦理相關登記手續即可同時取得合法的采礦權和采礦用地使用權，順利實施開采活動。采礦權競買人可以降低合法用地問題帶來的投資顧慮，在投資決策時充分評估投資成本和收益。

（二）區分采礦用地類型，設置靈活的供地模式

建設用地設計的初衷是以房地產開發建設為中心。對于采礦用地特殊性用地要求，土地管理法未作細化考慮，而是籠統地按照建設用地的管理思路進行管理。從采礦活動來看，生產和建設屬于不同性質的行為。采礦用地中的工業廣場用地屬于采礦建設用地，旨在建造建筑物、構筑物及其他附屬設施，應當按照建設用地管理。在新《土地管理法》生效后，可采用國有建設用地使用權出讓和出租、集體經營性建設用地使用權出讓和出租等方式進行采礦用地供應。且采礦區用地和尾礦堆放地通常占地面積很大，受限于建設用地指標、土地利用總體規劃等因素，對全部土地進行征收成本高、難度大、耗時長，結合露天礦山占地時間短、采礦后易于及時復墾的特點，建議采用區別與一般建設用地的管理思路，通過擴大臨用地適用范圍、采用臨時用地的方式解決采礦生產用地需求。

（三）有效銜接礦產資源規劃和土地利用規劃，加大集體經營性建設用地對采礦用地供應

新《土地管理法》規定符合土地利用總體規劃和城鄉規劃的集體經營性建設用地可以成為采礦用地來源，旨在以規劃為管控手段嚴格落實建設用地指標和土地用途管制制度。如上文所述，采礦用地中的工業廣場用地應當按照建設用地管理，建議政府在編制礦產資源規劃和土地利用規劃時將綠色礦山建設所需項目用地納入規劃統籌安排，以規劃為切入點為集體土地提供采礦所需建設用地預留足夠空間，有效減少因不同規劃銜接不充分所導致采礦用地需求難以保障的情形。

（四）適當擴大臨時用地的范圍，采礦臨時用地復墾不足部分辦理農用地轉用和占補平衡手續

臨時用地方式不改變集體土地權屬，農民僅僅是喪失一定期間對土地的占有和使用權，有利于維護基層穩定;臨時用地期間不受建設用地指標限制，不用辦理土地征收和農用地轉用手續，有利于降低礦山企業用地成本。結合露天礦山占地時間短、采礦后易于及時復墾的特點和采礦用地類型，在總結試點經驗的基礎上，進一步擴大適用范圍，建議在全國范圍內推廣適用于露天礦山的采礦區用地和尾礦堆放地，同時根據開采周期適當延長臨時用地期限。