彈劾美國總統(tǒng)，成功率為零

陶短房

幾乎每屆美國聯(lián)邦國會開幕，都會有人發(fā)起針對聯(lián)邦官員的彈劾案，包括針對總統(tǒng)的彈劾，但立案者寥寥，成功者更少。自美國建國以來，總統(tǒng)彈劾案的彈劾成功率，至今仍然是零。

迄今被聯(lián)邦議員發(fā)起過彈劾動議的總統(tǒng)共有8位：約翰·泰勒、詹姆斯·布坎南、安德魯·約翰遜、尼克松、克林頓、小布什、奧巴馬，以及現(xiàn)任總統(tǒng)特朗普。

這些彈劾動議中，真正走到“國會調(diào)查”步驟的只有4宗：1868年針對約翰遜、1974年針對尼克松、1998年針對克林頓，以及這一次針對特朗普的彈劾調(diào)查。

彈劾總統(tǒng)，成功率為零

被認(rèn)為首次進(jìn)入彈劾程序的是針對總統(tǒng)約翰遜的彈劾案。約翰遜上任后，引發(fā)國會不滿的，同樣是南北方?jīng)_突。共和黨里激進(jìn)派掌握了國會，希望對南北戰(zhàn)爭中脫離聯(lián)邦的南方各州進(jìn)行嚴(yán)厲責(zé)罰。而民主黨人總統(tǒng)約翰遜則反對用激進(jìn)手段解決南方問題。

約翰遜與國會之間的沖突愈演愈烈，最終國會眾議院里的激進(jìn)派對約翰遜提出十一項罪名，包括總統(tǒng)未經(jīng)國會同意撤銷內(nèi)閣官員職務(wù)、批評國會有損國會榮譽(yù)等，還有一些捕風(fēng)捉影的罪名，如酗酒打人。

最后，54名投票表決的參議員，35人投下贊同票，差一票未到三分之二。

有美國媒體認(rèn)為，這不僅是美國第一次進(jìn)入正常程序的總統(tǒng)彈劾案，而且是美國政治史上一個重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)：約翰遜如果真的遭到彈劾，那就意味著，總統(tǒng)必須得到國會的認(rèn)可才能夠工作。約翰遜的勝利鞏固了總統(tǒng)的權(quán)威。

尼克松彈劾案始于1973年的“水門事件”。1973年10月30日，眾議院司法委員會開始進(jìn)行“委員會調(diào)查”。第一次委員會投票結(jié)果為21：17，結(jié)果對尼克松不利，且不少國會共和黨人倒戈。在之后針對調(diào)查報告進(jìn)行的表決中，更是出現(xiàn)絕大多數(shù)共和黨議員倒戈的情況。

最終，以民主黨籍眾議院議員布魯克斯為首的7人小組（3名共和黨籍、4名民主黨籍眾議員）提出了彈劾尼克松的5項指控。在之后1974年眾議院的表決中，其中三項指控獲得通過。

眾議院通過后，彈劾案要進(jìn)入?yún)⒆h院階段。參眾兩院共和黨領(lǐng)袖都覺得，這位共和黨的總統(tǒng)兇多吉少。鑒于此，尼克松公開辭職。

盡管彈劾案至此已毫無意義，但眾議院仍對長達(dá)528頁的司法委員會最終報告進(jìn)行表決，結(jié)果是412票贊成，3票反對，這次投票實際上證實了共和黨議員此前對尼克松的警告預(yù)言——如果訴諸彈劾表決，他勢必成為首個被彈劾成功的美國總統(tǒng)。

第三次彈劾是1998年12月19日，因與萊溫斯基性丑聞東窗事發(fā)，克林頓被專門委員會提交對聯(lián)邦大陪審團(tuán)說謊、妨礙司法公正、提供偽證、濫用總統(tǒng)權(quán)力四項彈劾。在眾議院表決中，前兩項彈劾以接近票數(shù)勉強(qiáng)通過，后兩項未能通過。隨即，在眾議院獲得通過的兩項彈劾案被提交參院表決，分別以45票對55票、50票對50票的表決結(jié)果，未能達(dá)到三分之二的彈劾通過多數(shù)，克林頓躲過彈劾，有驚無險地任滿了自己的第二個任期。

這幾次針對美國總統(tǒng)的彈劾案，嚴(yán)重程度各不相同，但結(jié)果都未能通過彈劾。

彈劾總統(tǒng)，為何這么難

說到彈劾美國總統(tǒng)之難，首先要談及“彈劾”在美國的法律依據(jù)，以及法定程序。

美國法律規(guī)定，彈劾的范疇為聯(lián)邦和州兩級官員，包括選舉官員、任命官員和所有在兩級政府機(jī)構(gòu)內(nèi)任職的“文職人員”——軍人是不能被彈劾的。不過，豁免彈劾的軍人，僅限于現(xiàn)役的、在美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)任職的軍官，而警察、法官等非現(xiàn)役軍人的“制服官員”仍然可以被彈劾。

聯(lián)邦一級成功被彈劾官員中，占比最高的是法官，而州一級有兩位數(shù)警官被成功彈劾。

無論彈劾美國總統(tǒng)還是州議會議員，其法律依據(jù)都是一樣的。

美國聯(lián)邦憲法規(guī)定，眾議院是提出彈劾案的唯一法定機(jī)關(guān)；參議院是擁有審核彈劾案、并對彈劾對象作出最終裁決的唯一法定機(jī)關(guān)。同時，憲法第二條第二款規(guī)定，美國聯(lián)邦總統(tǒng)在遭彈劾期間，無權(quán)對犯罪者行使豁免權(quán)；第二條第四款規(guī)定，只有“被眾議院認(rèn)定犯有叛國罪、賄賂罪或其它重罪/輕罪”者方可被彈劾。

最后一條對彈劾構(gòu)成極大制約。照字面解釋，總統(tǒng)只有被司法定為犯有刑事罪，才能遭彈劾，而總統(tǒng)在任職期間又享有司法豁免權(quán)，意味著不會被定罪，也無法被彈劾。

針對此，美國首任財長、著名司法專家漢密爾頓撰寫了第一部針對憲法相關(guān)原則的解釋性著作《聯(lián)邦紀(jì)律》，其中第65條就“適用彈劾的罪行”作出解讀，稱只要“公職人員犯有因濫用公權(quán)力、或足以導(dǎo)致某些公眾信任被破壞的行為”，且這些行為“具有政治性，并能立即對社會本身構(gòu)成傷害”，就可以成為被彈劾的對象。

此后美國參眾兩院又陸續(xù)推出《杰斐遜手冊》、《眾議院規(guī)范》、《彈劾總統(tǒng)的憲法依據(jù)》。

按照上述補(bǔ)充、解釋和規(guī)范守則，對一名政府官員的彈劾必須滿足以下三項條件：當(dāng)事人不當(dāng)超越或濫用職權(quán)；當(dāng)事人從事過與所擔(dān)任公職職能、宗旨不符的行為；當(dāng)事人為不正當(dāng)目的或個人利益濫用職務(wù)所賦予的公權(quán)力。

即便解決了這個問題，通過門檻仍然很高。針對被彈劾者的“國會調(diào)查”要提交眾議院表決，必須針對彈劾案形成簡單多數(shù)，方能將彈劾案提交給參議院進(jìn)行裁決。

提交到參議院的彈劾案將由美國首席聯(lián)邦大法官（彈劾總統(tǒng)）或副總統(tǒng)兼參議院議長（彈劾其它聯(lián)邦高官）主持，只有贏得2/3多數(shù)票同意，方能完成對被彈劾者的彈劾。

參議院裁定彈劾成立所需條件太苛刻。參議院僅100個席位，通常沒有一個黨能獲得2/3的議席多數(shù)，除非爭取到足夠的另一黨派議員。在黨派分明的大多數(shù)情況下，有足夠議員倒戈，近乎天方夜譚——出現(xiàn)這種特例必然是類似“水門事件”這樣的驚天丑聞。這種情況下，總統(tǒng)多半會如尼克松一樣主動請辭，以免被弄到參議院表決上出丑，想“堂堂正正”通過彈劾罷免總統(tǒng)，自然也就更難了。

而且，彈劾總統(tǒng)牽扯到方方面面利益和各種考量，反對黨及其議員也會反復(fù)考慮、平衡，以免彈劾不成反倒激起選民、尤其是搖擺選民的逆反心理，或促使對方支持者同仇敵愾，反倒影響本黨下次選舉的選情。

正因如此，被議員提交彈劾動議的美國總統(tǒng)中，真正進(jìn)入彈劾程序的迄今不過半數(shù)。如此看來，要想彈劾特朗普，真是談何容易。

摘編自《Vista看天下》2019年第30期