陸地邊界資源開發(fā)管理的經(jīng)驗與重點
——以新疆北部陸地資源開發(fā)為例

2019-01-17 04:28:06梁源

資源開發(fā)與市場 2019年7期

梁源

(武漢大學中國邊界與海洋研究院,湖北武漢430072)

1 引言

對邊界的管理與邊疆資源的開發(fā),是國家在進行自然資源開發(fā)中一個較為特殊的領域。國與國之間的邊界實際上是剃刀的兩個邊,一邊是和平,一邊是戰(zhàn)爭[1]。本文中的新疆北部陸地邊界主要是指中蒙、中哈邊界區(qū)域,集中在昌吉回族自治州與阿勒泰地區(qū)。本文的研究對象是新疆在邊界資源開發(fā)治理中獲得的發(fā)展經(jīng)驗與新理念。從時間縱向上,與過去邊界地區(qū)的資源開發(fā)方式與重點相比,新時期的新疆邊界資源開發(fā)方面體現(xiàn)出更為先進的法治治理,促進了新疆邊界資源開發(fā)的有序開發(fā)[2]。

依據(jù)對資源的分類方式不同,新疆的邊界地區(qū)的資源類型主要有兩種分類模式:一是從《中國資源科學百科全書》的分類標準來看,新疆地區(qū)的邊界資源類型主要包括草地資源、礦產(chǎn)資源、生物資源;二是從自然資源社會經(jīng)濟屬性分類,包括旅游資源、經(jīng)濟性林木資源、礦產(chǎn)資源、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源等[3]。

自新中國成立以來,我國對陸地邊疆實現(xiàn)了有效治理,把陸地邊疆的治理納入到國家層面的建設與規(guī)劃中,對我國現(xiàn)行的邊疆治理體系有著深遠的影響[4]。新疆在對邊界地區(qū)資源開發(fā)中的治理經(jīng)驗主要包括:地方政策對國家政策領悟深刻且配套,邊界法規(guī)立法、自治區(qū)投入、對群眾的宣傳教育成果顯著,人畜越境情況少,對我國邊界地區(qū)的資源開發(fā)具有重要的借鑒意義。在下一步的陸地邊界資源開發(fā)中,需要重視環(huán)境保護、協(xié)同發(fā)展新的重點,排除不利的邊界與非邊界因素的影響,積極服務于國家的“一帶一路”倡議。邊界資源開發(fā)的影響因素有一定的特殊性:一是邊界地區(qū)的資源開發(fā)難度較大、基礎社會設施薄弱,依賴于國家政策的扶持;二是邊界地區(qū)的生態(tài)環(huán)境較為脆弱,資源開發(fā)過程中的環(huán)境保護成本較高;三是在“一帶一路”建設的大背景下,邊界地區(qū)還承擔了我國部分稀缺資源的戰(zhàn)略安全、貧困地區(qū)及其人口脫貧致富的功能,其開發(fā)與利用并不只以經(jīng)濟利益作為導向。

2 新疆邊界資源開發(fā)經(jīng)驗

主要是:①國家政策支持。邊界資源開發(fā)作為國家內(nèi)部治理的重要組成部分,關系到邊界地區(qū)的安全與穩(wěn)定,只有讓邊界地區(qū)的各族人民積極參與到邊界資源開發(fā)中去,才能從根本上解決邊界地區(qū)人民的貧困問題,破除不穩(wěn)定因素[5]。興邊富民政策是我國在新的時間節(jié)點上為邊界地區(qū)的資源開發(fā)提供的重要政策支持,有利于國家統(tǒng)一、民族團結、社會穩(wěn)定。興邊富民政策的適用范圍并不局限于我國的北部或南部邊界地區(qū),主要是通過有計劃、有組織的邊界開發(fā)活動,加大對邊界地區(qū)的投入,促進邊疆地區(qū)的發(fā)展。同時,通過促進邊界地區(qū)自然資源與社會資源的有效開發(fā)利用,推進邊界地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)在資源配置上的再平衡,做到資源互補、協(xié)同發(fā)展。在過去的自然資源開發(fā)中,由于過分強調(diào)開發(fā)者的利益,對邊界地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展帶動作用不強。興邊富民政策的目標就是根據(jù)邊界地區(qū)的不同發(fā)展水平和邊界居民的特長,促進當?shù)剡吔绲貐^(qū)人民根據(jù)自身的條件積極參與到邊界自然資源的開發(fā)與利用中,促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。②地方政策配套。改革開放以來,我國出臺了多部政策法規(guī)支持新疆地區(qū)發(fā)展。根據(jù)國家的相關政策,新疆也出臺了相應的政策法規(guī),以這些政策法規(guī)指導全疆的各項工作。據(jù)統(tǒng)計,僅2016年新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會共審議通過地方性法規(guī)和法規(guī)性決定、決議19部,審查批準烏魯木齊市等州市報批的法規(guī)14部,審查報送備案的規(guī)范性文件96件。2016年8月19日新疆維吾爾自治區(qū)人民政府發(fā)布了《新疆維吾爾自治區(qū)火電和風電、光伏等公共資源開發(fā)建設項目公開招標選定項目業(yè)主暫行辦法》,該辦法的第1條進行了專門的立法說明：根據(jù)《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國招標投標法實施條例》,結合自治區(qū)實際,制定本暫行辦法。③制度化建設。新疆在邊界資源的開發(fā)利用中,十分重視邊界立法與規(guī)范建設,將邊界資源開發(fā)的方式方法制度化與法律化。根據(jù)本地的實際情況,在上位法的約束下專門通過部分具有新疆特色的、促進邊界資源開發(fā)的法律規(guī)范。如新疆維吾爾自治區(qū)人民政府2017年9月發(fā)布的規(guī)范性文件《新疆維吾爾自治區(qū)人民政府辦公廳關于支持鐵路、公路沿邊及機場周邊實施土地資源綜合開發(fā)的意見》,是以《中華人民共和國招投標法》為基礎制定的地方規(guī)范性文件,目的在于通過法律法規(guī)規(guī)范資源開發(fā)利用中基礎設施建設的招投標問題,促進邊界資源開發(fā)中的交通建設。④資源開發(fā)帶動發(fā)展。由于地理位置、文化傳統(tǒng)等因素,新疆整體物價偏高。為了破除邊界地區(qū)貧窮與高物價的狀況,自治區(qū)政府出臺了一系列與興邊富民相關的政策,促進邊界地區(qū)少數(shù)民族在當?shù)鼐蜆I(yè),參與到邊界資源的開發(fā)中。此外,將邊界地區(qū)的旅游資源開發(fā)與精準扶貧相結合,是邊界地區(qū)整合自然資源與人力資源的一種可行模式。自治區(qū)政府根據(jù)中央的統(tǒng)一部署與安排,將邊界地區(qū)人民的脫貧作為政府工作的重點。如新疆昌吉市的奇臺縣與木壘縣都從自身的天然資源出發(fā),積極發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)。在旅游業(yè)的開發(fā)利用中，既要綠水青山,又要金山銀山,旅游發(fā)展的成果已初見成效。昌吉市始終堅持五大發(fā)展理念,以打造新疆旅游第一站的休閑度假首選地為目標,以謀劃實施全域旅游發(fā)展為突破口,把整個昌吉市域作為一個大景區(qū)來建設,促進“旅游+”融合發(fā)展,拓寬拉長產(chǎn)業(yè)鏈條,使旅游業(yè)成為引領全市經(jīng)濟結構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉型升級的重要引擎,不斷從戰(zhàn)略層面、全域角度和長遠眼光推進南部山區(qū)以生態(tài)旅游為主的旅游景區(qū)建設,促進旅游產(chǎn)業(yè)轉型升級、提質(zhì)增效[6]。

3 新疆邊界資源開發(fā)重點

通過制度化建設,規(guī)范邊界資源開發(fā)。隨著我國的經(jīng)濟發(fā)展,人們對邊界資源的開發(fā)研究出現(xiàn)了一些新的動向與新的領域,總結邊界資源的開發(fā)實踐,對我國陸地邊界地區(qū)的資源具有重要的現(xiàn)實意義[7]。

主要體現(xiàn)在以下方面:①生態(tài)保護。為了維護邊界地區(qū)自然資源開發(fā)的穩(wěn)定發(fā)展,國家投入了巨額資金進行邊界地區(qū)的基礎設施建設,以滿足邊界地區(qū)對自然資源進行保護和管理的需求。十九大以來,我國將生態(tài)文明與美麗中國建設作為社會主義建設的重點工作,已成為新時代的主題之一，因此在資源開發(fā)與保護中邊疆地區(qū)必須做到自然資源開發(fā)、邊界地區(qū)管理、經(jīng)濟發(fā)展相互協(xié)調(diào),保護生態(tài)環(huán)境。新疆的生態(tài)保護不僅立足于短期利益,還制定了長效化的保障機制。2017年新疆人民政府專門發(fā)布了政府文件《新疆維吾爾自治區(qū)人民政府辦公廳關于進一步完善自治區(qū)生態(tài)環(huán)境保護長效機制的意見》,有利于促進生態(tài)保護長效機制的建立。②協(xié)調(diào)發(fā)展。根據(jù)鄰國的市場需求狀況,帶動邊界地區(qū)旅游資源開發(fā)是邊界地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的一種模式。新疆的主要鄰國是哈薩克斯坦與蒙古國,這些與我國相鄰的地區(qū)都屬經(jīng)濟發(fā)展較差的邊境地區(qū),居民購買力有限，因此應根據(jù)市場導向,調(diào)整資源開發(fā)的重點領域。如在跨境旅游資源的開發(fā)中,不僅以旅游紀念品作為主要的旅游商品,還針對鄰國日用化工品較薄弱,多數(shù)來新疆境內(nèi)進行短期旅游和訪親的鄰國邊界居民十分熱衷于購買我國的日用商品,因此在新疆北部地區(qū)的部分免稅商店大量提供啤酒、洗衣粉、衛(wèi)生紙等日用商品，以滿足鄰國邊民的需要。此外，根據(jù)來我國邊界地區(qū)的外國邊民的真實購買力與市場需求,調(diào)整邊界地區(qū)物質(zhì)資源的供給品種與結構,主要供給適銷對路的資源與產(chǎn)品。③“一帶一路”建設。絲綢之路建設是新疆陸地資源開發(fā)中面臨的新的重大歷史性機遇,也是未來深化邊疆地區(qū)資源開發(fā)與鄰國開展友好互動和協(xié)同發(fā)展的重要合作模式。實施“一帶一路”戰(zhàn)略,將民族地區(qū)從對外開放的大后方、邊陲、末梢推向了最前沿、重要節(jié)點和關鍵樞紐,新疆將迎來新一輪的發(fā)展機遇[8]。“一帶一路”建設對新疆邊界資源開發(fā)的有利因素主要包括以下幾個方面:第一,以基礎設施建設為主導的“一帶一路”建設,能為邊疆地區(qū)的交通建設提供必要的資金,有利于開發(fā)的產(chǎn)品能順利進入市場。第二,“一帶一路”建設能加強在資源開發(fā)中與鄰國的互動和交流,加強互信,促進新疆地區(qū)的跨界資源開發(fā)合作。第三,“一帶一路”建設能使邊界地區(qū)資源開發(fā)的帶動效應擴展到鄰國地區(qū),促進我國周邊的和平與穩(wěn)定。新疆北部邊界地區(qū)的鄰國主要是蒙古、俄羅斯、哈薩克斯坦等,這些國家對華貿(mào)易的依存度較高,同時也是我國陸上鄰國中關系和諧、邊界穩(wěn)定的鄰國,是推進陸上“一帶一路”的理想地區(qū)。通過跨境資源的開發(fā)與利用,能獲取新的資源和新的市場。同時，通過促進邊民之間的小額貿(mào)易互動,化解邊疆地區(qū)的不穩(wěn)定因素。“一帶一路”建設是邊界資源開發(fā)中難得的歷史性機遇,是未來邊界地區(qū)資源開發(fā)的新重點。通過將邊界資源開發(fā)與我國的“一帶一路”建設相結合,是邊界地區(qū)資源開發(fā)在新形勢下獲得的新的發(fā)展機遇,有利于新疆邊界地區(qū)治理總目標的實現(xiàn)。在新疆的邊界資源開發(fā)中,我們要圍繞社會穩(wěn)定與長治久安這個總目標,以經(jīng)濟發(fā)展和民生改善促進民族團結,推動邊疆地區(qū)治理理念與治理能力的現(xiàn)代化[9]。

4 邊界資源開發(fā)中的有利條件

新疆邊界資源開發(fā)中的有利條件可分為國內(nèi)與國際兩個方面,這是邊界資源開發(fā)與內(nèi)陸資源開發(fā)相比獨具特色的一面。因此，推進新疆邊界資源開發(fā)不僅需要提高開發(fā)利用的科學技術水平,還要從國內(nèi)法規(guī)與國際法治的角度維護資源開發(fā)利用的有利環(huán)境。

從國內(nèi)層面看,在新疆北部陸地資源開發(fā)中,除了正確的國家政策與施政方針外,一些必要的客觀條件是新疆北部陸地資源開放得以成功的重要因素。主要包括:①尊重民族習慣,促進人民團結。尊重不同民族的生活習俗與民族習慣,是我國作為一個多民族國家實現(xiàn)民族團結的重要原因,也是各族人民在邊界資源開發(fā)中協(xié)力同心的重要前提。在邊界資源開發(fā)中,不可避免地會存在漢族與其他少數(shù)民族共同居住生活的需要,不同民族之間飲食、生活習慣的區(qū)別為邊界資源開發(fā)造成一定的困難。為了克服這一困難,在新疆的邊界資源開發(fā)中,大部分飲食習慣和住所的設計都充分尊重了少數(shù)民族的習慣,這種不同民族之間相互尊重生活習慣的作風是邊界地區(qū)順利實現(xiàn)資源開發(fā)的重要前提。除了生活需要外,當?shù)卣浞直Ｕ狭俗诮绦叛鋈巳旱淖诮虣嗬Ｍ瑫r，讓少數(shù)民族充分參與到資源開發(fā)之中,提高他們的生活水平,體現(xiàn)了自治區(qū)政府執(zhí)政為民的執(zhí)政理念,為邊界資源開發(fā)創(chuàng)造了有利環(huán)境。②優(yōu)化資源配置,交通設施先行。基礎設施薄弱、交通費用較高是邊界資源開發(fā)中的主要困難,只有解決了邊界地區(qū)與外地相連接的交通問題,才能為邊界的資源開發(fā)創(chuàng)造有利條件。根據(jù)新疆交通運輸廳與新疆發(fā)展與改革委員會2018年6月聯(lián)合發(fā)布的《新疆省道網(wǎng)規(guī)劃(2016—2030年)》,到2030年新疆的省道與國道將會形成功能明確、層次清晰、規(guī)模合適、結構優(yōu)化的干線公路網(wǎng),規(guī)模將由2015年的2.66萬km增加到2030年的5.52萬km(含自治區(qū)高速公路與國道共線段0.52萬km)。其中,高速公路1.64萬km(到2030年國道0.80萬km,自治區(qū)高速及高速連接線0.84萬km)、普通國道1.96萬km、普通省道1.92萬km。到2030年,新疆的公路網(wǎng)密度將由2015年的10.74km/100km2增加到15.37km/100km2,實現(xiàn)所有地州市、兵團師部所在地和縣市區(qū)(含兵團直接管理的自治區(qū)直轄市、中心團場)通高速,所有重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)(含兵團建制鎮(zhèn))干線公路全覆蓋。③立足資源開發(fā),帶動精準扶貧。新疆北部地區(qū)的居民大部分從事農(nóng)牧產(chǎn)業(yè),農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)的價格一直是影響當?shù)鼐用袷杖氲闹匾蛩亍Ｒ虼耍愫眯陆貐^(qū)的基礎設施建設，有利于當?shù)剞r(nóng)牧資源的運輸,促進新疆北部地區(qū)的扶貧工作。過去長期制約當?shù)胤鲐毠ぷ骱徒?jīng)濟發(fā)展的重要原因是交通設施不便,因此加快交通設施建設能極大地促進當?shù)氐姆鲐毠ぷ鱗11,12]。邊界地區(qū)的貧困人口有一部分是少數(shù)民族,為了能夠幫助他們的脫貧致富,新疆在邊界資源開發(fā)中特別重視保障少數(shù)民族的就業(yè)機會。根據(jù)他們的文化水平,可在邊界資源開發(fā)中承擔翻譯、安檢、向導等工作,并通過與漢族干部“結親戚、認對子”等形式促進脫貧致富。在資源開發(fā)的過程中,不能只將目標集中在資源的經(jīng)濟價值方面,必須通過資源開發(fā)促進當?shù)鼐用窬蜆I(yè)與貧困人口的脫貧致富，服務于國家“兩個一百年”的發(fā)展規(guī)劃,也是資源開發(fā)行為在貧困邊境地區(qū)實現(xiàn)脫貧致富的應有之義。

從國際層面來看,新疆立足于是我國北部“國門”的地理特征,將大力地利用這一有利因素服務國家“一帶一路”倡議的建設,把周邊國家的國際能源資源合作與跨境旅游開發(fā)作為主攻方向。以國際能源合作為例,雖然新疆地區(qū)的油氣資源豐富,但總體來看我國對外的能源依存度依然較高。為了更好地服務于國家的戰(zhàn)略大局,新疆可提供陸路管道能源運輸?shù)摹吧€”。因此，加大能源資源的進口力度是新疆在邊界資源開發(fā)中的重要特色,體現(xiàn)了新疆自治區(qū)人民政府的政治站位、國家站位與人民站位。根據(jù)有關學者的研究,新疆相鄰的中亞地區(qū)自然資源開發(fā)受制于交通建設的不足,因此在“一帶一路”建設的過程中要突出交通對資源配置的重要作用,加強基礎設施的建設,為新疆多種資源的開發(fā)利用創(chuàng)造條件[10]。搞好新疆地區(qū)的基礎設施建設,有利于我國從中亞地區(qū)進口石油、天然氣資源,促進新疆地區(qū)資源的合理配置。我國的能源問題一直存在著需求旺盛與分布不均的現(xiàn)實國情,為了克服這一困難,我國先后進行了“西氣東輸”、“西電東送”等促進能源資源流動的基礎建設。但隨著國內(nèi)經(jīng)濟快速發(fā)展,僅從國內(nèi)資源開發(fā)的情況來看,難以滿足我國未來的發(fā)展需要。近年來,我國與周邊國家簽訂了眾多有關能源合作的協(xié)定,這是構建我國與周邊能源共同體的重要法律依據(jù)。如2013年的《關于中哈原油管道擴建原則協(xié)議》、2014年的《中哈管道出口原油統(tǒng)一管輸費計算方法及各段所有者管輸費收入分配方法協(xié)議》[13]。國際法中有關“國際地役權”的內(nèi)容能為我國在新疆地區(qū)與周邊國家的能源管道合作提供依據(jù)[14],促進我國的能源安全。加強國際合作中的法治保障,是在國際層面維護資源開發(fā)環(huán)境穩(wěn)定的重要手段,通過過境地役的形式幫助新疆不僅成為路上鄰國資源的中轉地,也將成為中亞地區(qū)在我國的資源集散中心。多種形式的交通基礎設施建設是擴大新疆資源開發(fā),優(yōu)化資源配置的又一有利條件。新疆地區(qū)的基礎設施建設為“一帶一路”背景下的新疆旅游資源開發(fā)注入了新活力。“一帶一路”倡議使更多的人了解到新疆,尤其是新疆過去不為外界所熟悉的邊界地區(qū)的旅游資源。過去,新疆旅游受制于交通基礎設施的限制,存在費用高、時間長、配套設施不足等問題，近年來新疆的基礎設施建設顯著提高了全疆旅游業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展。在《新疆省道網(wǎng)規(guī)劃(2016—2030年)》中,專門將加強主要旅游景區(qū)間的交通建設作為基礎設施建設的重點領域。下一步，新疆還將大力發(fā)展跨境旅游資源開發(fā)合作,提升跨境旅游服務業(yè)的整體水平。有學者認為新疆地區(qū)的跨境旅游資源開發(fā)與我國其他邊界地區(qū)的旅游資源開發(fā)相比處于領先水平,值得全國進行推廣、借鑒和學習[15]。

從國內(nèi)與國際兩個層面抓準邊界資源開發(fā)與一般地區(qū)資源開發(fā)中的優(yōu)勢與不足,發(fā)揮邊界地區(qū)資源開發(fā)的有利條件是新疆北部地區(qū)能夠成功的關鍵。資源開發(fā)與利用并不僅僅是單一學科的研究,我們應當看到的是新疆準確把握國家的大政方針,將美麗中國建設、精準扶貧、“一帶一路”倡議與邊界地區(qū)的資源開發(fā)現(xiàn)狀相聯(lián)系,使邊界地區(qū)通過資源開發(fā)帶動發(fā)展,使其不再成為國家快速發(fā)展的后進地區(qū)。

5 結語

新疆是我國陸地邊界最長的省區(qū),也是民族、宗教、環(huán)境保護等多重因素影響下情況最復雜的地區(qū),實現(xiàn)這一地區(qū)的和平與穩(wěn)定是實現(xiàn)我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略，充分利用邊界地區(qū)的資源優(yōu)勢，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的重要前提。在這一復雜條件下,我國通過加強立法、嚴格執(zhí)法、運用規(guī)范的法律法規(guī)進行邊界資源開發(fā)治理取得了巨大的成就，通過資源開發(fā),實現(xiàn)了興邊富民與民族團結。

隨著美麗中國建設與“一帶一路”倡議的推廣,現(xiàn)代化的發(fā)展需求對邊界地區(qū)的資源開發(fā)提出了新的要求與發(fā)展目標,我們要在邊界資源開發(fā)利用的過程中,處理好資源開發(fā)利用與環(huán)境保護兩者之間的平衡,實現(xiàn)人與自然的和諧相處,通過對邊界地區(qū)的資源開發(fā)與利用,實現(xiàn)“興邊富民”的國家戰(zhàn)略。