國家油氣管網(wǎng)公司成立帶來天然氣市場體系的變化與機(jī)遇

李科鋒

（四川省經(jīng)濟(jì)和信息化廳經(jīng)濟(jì)運(yùn)行處，四川 成都 610041）

0 引言

2017 年5 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，成為我國油氣體制改革的綱領(lǐng)性文件，明確要求改革油氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制，并提出分步推進(jìn)國有大型油氣企業(yè)干線管道獨立，實現(xiàn)管輸和銷售分開；完善油氣管網(wǎng)公平接入機(jī)制，油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)均向第三方市場主體公平開放［1］。作為貫徹落實油氣機(jī)制改革的具體舉措，2019年3月，中央全面深化改革委員會第七次正式會議通過《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革實施意見》，提出組建國有資本控股、投資主體多元化的國家石油天然氣管道公司（以下簡稱“國家油氣管網(wǎng)公司”），推動油氣管線獨立，實現(xiàn)“輸配分離”［2］。國家油氣體制改革中關(guān)于油氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革要點暨國家油氣管網(wǎng)公司即將成立，國家油氣管網(wǎng)公司作為天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其成立將給我國現(xiàn)行天然氣市場體系及其運(yùn)行機(jī)制帶來深刻的變化，我國天然氣市場和產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)將迎來新發(fā)展機(jī)遇期。

1 天然氣管網(wǎng)體制機(jī)制改革是天然氣市場化發(fā)展的關(guān)鍵

1.1 國外天然氣管道運(yùn)營體制機(jī)制改革的經(jīng)驗啟示

縱觀國外天然氣管道運(yùn)營體制機(jī)制改革的經(jīng)驗，主要有3 點啟發(fā)值得借鑒：①獨立的立法，即制定天然氣行業(yè)專門的法律法規(guī)和政策。制定天然氣行業(yè)專屬的、完善的法律法規(guī)和政策，是促進(jìn)天然氣管道乃至整個天然氣行業(yè)發(fā)展的首要條件［3］。②獨立的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即成立天然氣行業(yè)的專職監(jiān)管部門。成立天然氣行業(yè)的專職監(jiān)管部門往往是與天然氣立法相伴生的，且通過專職監(jiān)管部門出臺相關(guān)法令政策，對法律法規(guī)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)充完善，是天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心必要條件［4］。③獨立管網(wǎng)，即實施“輸配分離”政策。天然氣市場化的關(guān)鍵步驟是基礎(chǔ)設(shè)施（管道、LNG 接收站、儲氣庫等）的獨立運(yùn)營，所有權(quán)的分離是保障無歧視地推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)入和確保市場公平透明的最有效的措施。無論美國還是歐盟，其天然氣市場繁榮發(fā)展的重要原因都在于通過輸配分離真正實現(xiàn)了管網(wǎng)向第三方的公平開放［5-7］。

1.2 我國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈體制機(jī)制現(xiàn)狀及改革方向

1.2.1 我國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈體制機(jī)制現(xiàn)狀

通過多年的深化改革，我國的天然氣產(chǎn)業(yè)鏈體制機(jī)制持續(xù)理順完善，但仍存不足和短板，主要表現(xiàn)為：①上游環(huán)節(jié)生產(chǎn)供氣主體較為單一，由于國內(nèi)天然氣生產(chǎn)的增長速度跟不上消費的速度，對外依存度持續(xù)攀升，給能源安全保障帶來壓力。②中游環(huán)節(jié)管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足和互聯(lián)互通程度不夠，成為制約天然氣行業(yè)發(fā)展的主要短板。③下游環(huán)節(jié)市場和價格機(jī)制不順，影響天然氣產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)穩(wěn)定健康發(fā)展，且隨著體制改革的逐步推開，天然氣行業(yè)“快速發(fā)展期”和“改革陣痛期”雙期疊加，加之配套政策不完善，上中下游市場主體博弈日趨激烈［8］。

1.2.2 我國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈體制機(jī)制改革方向

我國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈體制機(jī)制改革將長期沿襲著“管住中間、放開兩頭”的總體思路推進(jìn)，以強(qiáng)化“中間”端的監(jiān)管確保油氣基礎(chǔ)設(shè)施的公平開放和第三方準(zhǔn)入，為“兩頭”端的市場化改革創(chuàng)造條件，而“兩頭”端的市場化改革又倒逼“中間”端的管網(wǎng)獨立改革，整個產(chǎn)業(yè)鏈條各環(huán)節(jié)的改革相輔相成的、相互促進(jìn)。在此進(jìn)程中，國家油氣管網(wǎng)公司的成立將打破我國天然氣行業(yè)長期以來競爭主體有限、運(yùn)行效率缺乏的局面，通過輸配分離重構(gòu)我國天然氣市場格局，整體推進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈體制機(jī)制改革向縱深發(fā)展［9-10］。

1.3 成立國家油氣管網(wǎng)公司的必然性

1.3.1 我國成立國家油氣管網(wǎng)公司具有重大必要性

我國迫切需要成立國家油氣管網(wǎng)公司，主要體現(xiàn)在：①保證國家能源安全的需要。借由國家油氣管網(wǎng)公司成立整體推進(jìn)天然氣市場化水平，確保多元化資源保障。②加快推動國家油氣體制改革的需要。現(xiàn)階段成立國家油氣管網(wǎng)公司是加快推進(jìn)國家油氣體制機(jī)制改革的必然選擇［6］。③促進(jìn)天然氣產(chǎn)運(yùn)儲銷協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的需要。通過成立國家油氣管網(wǎng)公司加快管網(wǎng)建設(shè)，并通過公平開放和第三方準(zhǔn)入，吸引更多市場主體積極參與到產(chǎn)運(yùn)儲銷各環(huán)節(jié)的建設(shè)發(fā)展中來。

1.3.2 我國已具備管網(wǎng)獨立改革的基礎(chǔ)條件

現(xiàn)階段，我國已基本具備實現(xiàn)管網(wǎng)獨立改革的基本條件，主要體現(xiàn)在：全國性管網(wǎng)架構(gòu)初步搭建完成，互聯(lián)互通工作取得實質(zhì)性進(jìn)展，為管網(wǎng)獨立提供了基礎(chǔ)設(shè)施基礎(chǔ)；多元化供氣格局形成，為管網(wǎng)獨立提供了氣源基礎(chǔ)；較為成熟的市場條件為管網(wǎng)獨立提供了良好的市場基礎(chǔ)。

2 國家油氣管網(wǎng)公司將重構(gòu)我國天然氣市場體系

2.1 以三大基礎(chǔ)設(shè)施平臺共享提升天然氣市場供給側(cè)有效供給

2.1.1 共享管網(wǎng)體系輸送平臺

國家油氣管網(wǎng)是國家能源系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施共享平臺，不再屬于某家公司單獨擁有和使用。油氣生產(chǎn)商、城市燃?xì)馍獭⑷細(xì)怆姀S、大工業(yè)用戶、油氣貿(mào)易商等天然氣市場體系產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)方均可以共享國家管網(wǎng)體系輸送平臺。國家油氣管網(wǎng)公司將接受嚴(yán)格監(jiān)管與監(jiān)督，作為公共設(shè)施和共享平臺，不以獲得較高盈利能力為考核目標(biāo)，而以保障油氣安全足量輸送，盡量降低管輸成本，并獲得基本盈利為努力方向。與此同時，國家管網(wǎng)將通過加大投資，加快建設(shè)管道的方式，滿足不斷增長的天然氣輸配需求。一個國家管網(wǎng)共享平臺，成就一個公平交易、有活力的天然氣市場。

2.1.2 共享接收站周轉(zhuǎn)平臺

LNG 接收站是獲得境外液態(tài)氣源的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，而LNG 接收站主要的輸送渠道使國家油氣管網(wǎng)，開放共享的國家油氣管網(wǎng)將倒逼LNG 接收站開放共享。破解LNG 接收站能力不足關(guān)鍵瓶頸的戰(zhàn)略舉措，除了優(yōu)先擴(kuò)建現(xiàn)有LNG 接收站接收規(guī)模的基礎(chǔ)上，再科學(xué)規(guī)劃布局一定量的LNG 接收站，特別是冬季調(diào)峰能力需求較大的環(huán)渤海區(qū)域，當(dāng)LNG 接收站接收能力適當(dāng)大于LNG 周轉(zhuǎn)需求時，共享接收站周轉(zhuǎn)平臺就水到渠成地實現(xiàn)了，保持一定間距的大規(guī)模LNG 接收站是降低LNG 接收站物流周轉(zhuǎn)成本比較好的戰(zhàn)略布局。適當(dāng)大于LNG 實際周轉(zhuǎn)需要的共享接收站，與國家管網(wǎng)相協(xié)同，將使得中國用氣更有保障。

2.1.3 共享儲氣庫倉儲平臺

天然氣地下儲氣庫是解決天然氣產(chǎn)供儲銷協(xié)同發(fā)展最重要的緩沖基礎(chǔ)設(shè)施。目前，中國的天然氣地下儲氣庫倉儲能力嚴(yán)重不足，以前是管道和儲氣庫一起核定盈利指標(biāo)，在國家油氣管網(wǎng)公司成立后，為共享的地下儲氣庫設(shè)計出能獲得基本盈利的商業(yè)模式至關(guān)重要。地下儲氣庫的一項較大成本就是長期無法動用的墊底氣，將墊底氣作為國家戰(zhàn)略物資儲備由國家出資購買，將大大降低儲氣庫的成本，放開氣價后，儲氣庫獲得基本盈利就比較容易實現(xiàn)，而且確保氣價不會出現(xiàn)太大的波動。大規(guī)模共享地下儲氣庫群不僅是確保中國不再發(fā)生氣荒的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，也是保障中國獲得更多淡季便宜氣源不可或缺的倉儲空間。共享儲氣庫倉儲平臺是增加中國氣源供應(yīng)總量，降低境外氣源購買成本，避免未來氣荒的關(guān)鍵手段。

2.2 以三大市場要素充分競爭提升天然氣市場需求側(cè)有效需求

2.2.1 天然氣供應(yīng)充分競爭

國家油氣管網(wǎng)公司的成立促使中國天然氣供應(yīng)更加多元化與市場化，天然氣供應(yīng)體系將發(fā)生重大變化，表現(xiàn)在：①中國國內(nèi)生產(chǎn)主體將增加，各種資本投資天然氣上游的積極性會得到激發(fā)，勘探到的天然氣儲量、開發(fā)出的天然氣產(chǎn)量更容易進(jìn)入市場，能在中國本土生產(chǎn)更多天然氣，不僅增加氣源種類和總量，比從境外購買的氣源也減少了遠(yuǎn)距離運(yùn)輸費用，還能增加中國氣源安全性；②國外氣源供應(yīng)也將多元化，開放共享的LNG 接收站與國家管網(wǎng)平臺，可以助力天然氣行業(yè)各種參與者，根據(jù)市場變化與自己需求，簽訂購買長協(xié)、中短期合約、現(xiàn)貨等多種形式的購買合同，對國際LNG 價格判斷更趨理性。

2.2.2 天然氣價格充分競爭

開放共享的國家管網(wǎng)、LNG 接收站、地下儲氣庫平臺，與多元化、市場化的天然氣供應(yīng)形成的供給側(cè)充分競爭，任何一家天然氣供應(yīng)商很難壟斷左右中國天然氣價格，特別是在淡季提價是很難實現(xiàn)的。管住中間、放開兩頭后，天然氣行業(yè)參與者將更關(guān)注天然氣的成本與價格，只有獲得低成本的氣源，才能收獲較好的盈利，避免天然氣運(yùn)銷捆綁模式將較高天然氣價格轉(zhuǎn)嫁到終端用戶。中國本土更多氣源生產(chǎn)，境外更多渠道氣源購買，將使國內(nèi)天然氣價格得以充分競爭，有利于中國天然氣價格整體水平降低。

2.2.3 天然氣調(diào)峰充分競爭

開放共享的國家管網(wǎng)、LNG 接收站、地下儲氣庫在接受嚴(yán)格監(jiān)管基礎(chǔ)上，放開氣價，形成較為合理的淡旺季價格差價，并有一定的價格空間，允許地下儲氣庫與LNG 儲罐群的倉儲投資獲得基本盈利，天然氣行業(yè)參與方如果想獲得更多市場份額，更多氣源銷售利潤，必然要加大天然氣倉儲設(shè)施投資與氣源的高拋低吸。由天然氣調(diào)峰充分競爭形成有合理利潤的市場化保供能力，遠(yuǎn)比行政命令強(qiáng)制執(zhí)行的保供能力更能保證市場可持續(xù)、更健康發(fā)展。

3 中國天然氣市場和產(chǎn)業(yè)迎來新的發(fā)展機(jī)遇期

3.1 推動中國天然氣產(chǎn)業(yè)歷史性進(jìn)入市場化發(fā)展新階段

國家油氣管網(wǎng)公司的成立有助于吸引更多參與主體充分匹配供給與需求，從供應(yīng)側(cè)和需求側(cè)兩個層面重構(gòu)我國天然氣市場體系，推動天然氣產(chǎn)業(yè)歷史性進(jìn)入市場化發(fā)展新階段。從供應(yīng)側(cè)來看，有利于促進(jìn)第三方公平準(zhǔn)入，通過引入更多主體參與上游勘探開發(fā)，大力提升天然氣的供給能力。一方面，投資主體多元化的國家油氣管網(wǎng)公司，將帶來多元化的管網(wǎng)投資主體，以及更為協(xié)調(diào)的利益平衡機(jī)制，推動油氣管網(wǎng)加速建設(shè)。另一方面，通過管網(wǎng)的獨立運(yùn)營機(jī)制強(qiáng)化國家監(jiān)管確保運(yùn)輸環(huán)節(jié)穩(wěn)定的投資收益，并通過市場化的托運(yùn)人制度和管容交易方式等多方推動管道容量資源的高效配置。從需求側(cè)來看，助推下游競爭機(jī)制完善，通過釋放下游市場的活動，帶動天然氣消費水平的大幅提升。一方面，按照市場化方式從國內(nèi)外市場多渠道獲得價格合適、品質(zhì)更高的天然氣資源，其議價能力將得到大力提升；另一方面，可為天然氣消費者提供更多用氣選擇，通過充分競爭的市場為用戶提供更高質(zhì)量的服務(wù)，天然氣消費水平將持續(xù)提高，促進(jìn)天然氣行業(yè)大發(fā)展。

3.2 促進(jìn)天然氣產(chǎn)供儲銷體系健康協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局

國家油氣管網(wǎng)公司成立將助力我國油氣領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)真正意義上的公平開放，提升我國天然氣市場的生產(chǎn)、供應(yīng)、儲備、運(yùn)輸、銷售等五大核心環(huán)節(jié)，整體促進(jìn)天然氣產(chǎn)供儲銷體系健康協(xié)調(diào)發(fā)展。①在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，通過產(chǎn)銷分離培育多元化生產(chǎn)主體。管網(wǎng)互聯(lián)互通和公平開放，促進(jìn)油氣商品在更大范圍內(nèi)合理流動，吸引更多生產(chǎn)主體進(jìn)入，我國天然氣市場生產(chǎn)主體將趨于多元［11］。與此同時，外商投資負(fù)面清單取消油氣勘探開發(fā)的外商獨資限制為油氣上游勘探開發(fā)環(huán)節(jié)引入競爭者創(chuàng)造有利環(huán)境［12］。②在供應(yīng)環(huán)節(jié)，通過獨立管網(wǎng)釋放供應(yīng)能力。有利于我國天然氣供應(yīng)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)設(shè)施公平開放、基礎(chǔ)設(shè)施使用效率提升，有利于更好地利用國外天然氣資源，打破我國長期由三大石油公司主導(dǎo)國內(nèi)天然氣供應(yīng)和進(jìn)口管道氣及LNG 的供應(yīng)格局，充分釋放國內(nèi)和國外兩個市場的供應(yīng)能力［13］。③在儲備環(huán)節(jié)，通過獨立運(yùn)營，提升儲備能力。有利于強(qiáng)化儲備戰(zhàn)略思維，有利于推進(jìn)儲氣業(yè)務(wù)獨立運(yùn)營和建立順價機(jī)制，通過大力推進(jìn)儲氣服務(wù)市場化，促進(jìn)地下儲氣庫業(yè)務(wù)建設(shè)主體多元化和市場化運(yùn)作，整體推進(jìn)地下儲氣庫建設(shè)步伐［14］。④在運(yùn)輸環(huán)節(jié)，通過市場運(yùn)作與強(qiáng)化監(jiān)管提升管網(wǎng)建設(shè)速度：一方面，有利于統(tǒng)一全國管網(wǎng)的規(guī)劃、建設(shè)與調(diào)度，通過加快投資和融資體制改革，以市場化方式吸引更多投資主體參與管道與儲備、LNG 站銜接體系建設(shè)；另一方面，有利于強(qiáng)化管輸環(huán)節(jié)的政府監(jiān)管，為公平開放和第三方準(zhǔn)入創(chuàng)造良好環(huán)境，從而整體加速實現(xiàn)管網(wǎng)互聯(lián)互通，提升管網(wǎng)建設(shè)速度。⑤在銷售環(huán)節(jié)，通過輸配分離激發(fā)市場競爭。打破現(xiàn)階段國內(nèi)天然氣市場機(jī)制不健全、有效市場競爭不足的局面，有利于塑造更多主體參與、有效競爭的天然氣市場，有利于形成上下游聯(lián)動的價格傳導(dǎo)機(jī)制［15］，從而整體提升天然氣資源配置效率，推動我國天然氣行業(yè)價費改革、管放改革向深處推進(jìn)。

3.3 釋放天然氣上、中、下游全產(chǎn)業(yè)鏈高質(zhì)量發(fā)展的新機(jī)遇

國家油氣管網(wǎng)公司的成立有助于提高天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各主體的參與積極性和競爭程度，充分釋放天然氣上、中、下游全產(chǎn)業(yè)鏈高質(zhì)量發(fā)展的新機(jī)遇。①在上游環(huán)節(jié)，有利于提高天然氣供應(yīng)能力，打造多元化供應(yīng)主體。實現(xiàn)輸配分離，實現(xiàn)公平開放和第三方準(zhǔn)入，將極大地提高天然氣供給能力：一方面，由于生產(chǎn)后路通暢，將吸引包括外商和民營資本在內(nèi)的更多市場主體進(jìn)入國內(nèi)上游勘探開發(fā)環(huán)節(jié)，中游環(huán)節(jié)的運(yùn)輸效率提升和下游環(huán)節(jié)的終端需求潛力釋放，也將促使原有的上游開發(fā)主體加大勘探開采力度；另一方面，具有終端市場優(yōu)勢的企業(yè)，將通過向上游環(huán)節(jié)延伸實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈覆蓋，并充分利用現(xiàn)有的管網(wǎng)、接收站等進(jìn)口LNG 甚至管道氣，國內(nèi)供氣主體以及氣源均朝多元化方向發(fā)展，整體提升我國天然氣生產(chǎn)供應(yīng)能力。②在中間環(huán)節(jié)，有利于促進(jìn)管網(wǎng)建設(shè)，改善管網(wǎng)投資建設(shè)效益，有效釋放中間管網(wǎng)運(yùn)輸環(huán)節(jié)的發(fā)展機(jī)遇：一是吸引更多社會資本參與管網(wǎng)投資建設(shè)，拓寬資金渠道解決管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施投資不足的難題；二是通過國家油氣管網(wǎng)公司這一主體開展資本化、證券化運(yùn)作，進(jìn)一步釋放管網(wǎng)投資建設(shè)的巨大潛力，改善管網(wǎng)投資建設(shè)的效益；三是通過公平準(zhǔn)入和市場化的管容交易等方式，大力提升管網(wǎng)運(yùn)行效率。③在下游環(huán)節(jié)，有利于促進(jìn)終端需求增長，增加用戶選擇權(quán)：一方面，其他供氣主體可以公平進(jìn)入到終端銷售市場，其可充分利用多渠道的氣源匹配不同需求的用戶，用戶選擇權(quán)得以進(jìn)一步提高，有助于提升市場活力和競爭程度；另一方面，通過理順天然氣產(chǎn)業(yè)鏈價格機(jī)制，吸引包括終端銷售企業(yè)在內(nèi)的更多市場主體進(jìn)入到上游勘探開發(fā)環(huán)節(jié)，以及參與國外氣源的采購交易，從而使上游環(huán)節(jié)提供更充分的氣源供給，整體促進(jìn)天然氣消費和天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展［16］。

4 結(jié)論

1）借鑒國外天然氣管道運(yùn)營體制機(jī)制改革的經(jīng)驗啟示，結(jié)合我國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈體制機(jī)制現(xiàn)狀及改革方向，明確天然氣管網(wǎng)體制機(jī)制改革是天然氣市場化發(fā)展的關(guān)鍵。我國成立國家油氣管網(wǎng)公司具有重大必要性，且已具備管網(wǎng)獨立改革的基礎(chǔ)條件。

2）從提升供給側(cè)有效供給和需求側(cè)有效需求兩個層面，國家油氣管網(wǎng)公司將重構(gòu)我國天然氣市場體系。一是以三大基礎(chǔ)設(shè)施平臺共享提升天然氣市場供給側(cè)有效供給：共享管網(wǎng)體系輸送平臺、共享接收站周轉(zhuǎn)平臺、共享儲氣庫倉儲平臺；二是以三大市場要素充分競爭提升天然氣市場需求側(cè)有效需求：天然氣供應(yīng)充分競爭、天然氣價格充分競爭、天然氣調(diào)峰充分競爭。

3）中國天然氣市場和產(chǎn)業(yè)迎來新的發(fā)展機(jī)遇期。一是深化供給側(cè)和需求側(cè)改革，推動中國天然氣產(chǎn)業(yè)歷史性進(jìn)入市場化發(fā)展新階段；二是改革優(yōu)化生產(chǎn)、供應(yīng)、儲備、運(yùn)輸、銷售五大環(huán)節(jié)，促進(jìn)天然氣產(chǎn)供儲銷體系健康協(xié)調(diào)發(fā)展新格局；三是聚焦天然氣上、中、下游各環(huán)節(jié)，釋放天然氣全產(chǎn)業(yè)鏈高質(zhì)量發(fā)展的新機(jī)遇。