推進數據要素市場化配置：瓶頸制約與思路對策

王磊

促進數據要素市場化配置是深化我國要素市場化改革的重要任務，但在推進過程中還存在諸多瓶頸制約。以市場化配置為方向，以開放共享、有效利用、安全高效為原則，平衡數據自由流動、開發利用與個人信息保護及數據安全之間的關系，加快完善數據要素配置頂層設計，健全數據要素配置相關規則，明確界定數據要素權屬，統籌推進數據開放共享和標準化建設，持續健全統一開放、競爭有序的數據要素市場體系，創新數據要素治理模式，構建完善的數據治理體系，最大限度擴大數據要素市場化配置范圍，提升配置效率。

一、推進數據要素市場化配置面臨的主要瓶頸

數據資源要素的高效配置，是推動數字經濟成長的關鍵所在。當前，我國數據要素市場化配置尚處于發展的起步階段，數據要素市場化配置規模較低，成長速度相對緩慢，在數據確權、開放、流通、交易、監管等方面仍存在諸多瓶頸制約。

（一）數據產權法律界定留有空白

明晰的數據要素產權歸屬和法律性質，是數據資源要素市場化配置的基礎。對于個人信息保護，我國已經初步建立了與國內環境相符、與全球態勢相適應，以《民法總則》《刑法》《網絡安全法》《電信和互聯網用戶個人信息保護規定》等為主體的個人信息保護法律框架。其中，對于數據收集者/持有者（包括政府、企業、個人）收集和交易涉及公民個人信息的數據，其產權的歸屬、類型和結構界定規則仍然比較模糊，尚無明確的法律法規依據。近年來，國家開始推動數據產權立法工作，例如，新版《民法總則》第127條規定：“法律對數據、網絡虛擬財產的保護有規定的，依照其規定”。法理上，該條款屬于引致條款。而對于這種一般性的引致條款，都需要有更為具體的相關指南或實施細則予以配套，以確保法律條款可切實執行。但是，全國人大法工委在編寫《民法總則釋義》時，強調指出，鑒于數據和網絡虛擬財產的復雜性，限于民法總則的篇章結構，如何界定數據和網絡虛擬財產，如何具體規定數據和網絡虛擬財產的權利屬性和權利內容，應由專門法律加以規定。換言之，全國人大法工委建議要進一步加強數據確權的相關立法立規，現行的《民法總則》等相關法律無論在法律依據層面，還是在操作執行層面，目前都還不能很好地解決數據產權界定問題。

（二）開放共享水平相對較低

由于數據相關法律法規不健全、標準規范不統一、權責范圍和邊界不清晰，政府、企業等數據持有主體不愿、不敢、也不易進行數據開放共享。

1、政府數據開放質量不高

近年來，盡管中央政府還是地方政府都在大力推動政府數據開放和共享，然而，政府數據開放共享仍呈現出“數據總量規模小、數據質量較差、可利用率不高，用戶參與度低”的特點，信息孤島、數據煙囪依舊林立。

2、企業之間數據共享和再利用較少

受制于法律法規、技術標準和交易機制等不完善以及開放共享的理念缺乏，數據要素的使用普遍以企業內部數據為主，呈現出自給自足的“小農經濟”狀態，企業數據開放共享和交易沒有成為市場的主流形態，導致數據開放共享和交易規模的擴大受到限制。

3、數據跨境流動限制比較嚴格

出于國家主權、網絡安全和隱私保護等方面考慮，我國初步建立了比較嚴格的數據跨境流動管理機制，總體來看，效果較好，但在數據跨境流動成為新經濟發展驅動力的背景下，可能損壞我國經濟競爭力。

（三）市場體系建設比較滯后

我國數據要素市場體系建設相對滯后，市場機制在數據要素資源配置過程中的決定性還沒有充分發揮，突出表現在如下三方面。

1、數據要素市場交易機制不完善

由于對數據產權、數據市場流轉，交易規則、技術規范、平臺功能、企業信用、法律風險等方面缺乏共識，再加上缺乏高效可行的交易模式，極大地削弱了數據要素市場主體進行交易的意愿，造成大數據交易所、交易網站、數據公司等數據市場中介不能有效發揮作用，阻礙了數據交易范圍和規模擴張。

2、數據要素資產估值和定價困難

數據要素在形態上具有非實物、高度虛擬化和高度異質性的特點，只有對海量的、采集口徑多元、標準和格式各異、物理載體不一、數據結構不同的數據源進行清洗和標準化處理，才能將“臟數據”轉為“有價值”的數據，才能進一步進行數據資產估值和交易定價。目前，數據交易主體對于多源數據匯集、非結構化處理、數據清洗、數據建模等技術和工具還亟待突破和提升，這在很大程度上，制約著數據要素資產估值和定價，影響著數據要素的交易和流轉效率。

3、數字信息基礎設施建設不均衡

我國數字信息基礎設施建設不平衡、不充分的問題仍然較為突出，造成城鄉之間、地區之間、行業之間仍存在“數字鴻溝”，不利于統一開放、競爭有序的數據要素大市場建設。一是農村互聯網相關基礎設施建設仍然比較滯后，城鄉之間互聯網普及率仍有較大差距。二是不同區域之間信息化程度差異也比較明顯，東西部地區信息基礎設施建設失衡的局面亟待改變。三是5G、物聯網、人工智能等新型數字信息基礎設施建設剛剛起步且區域、城鄉之間發展還不夠均衡，促進地區、城鄉之間的數據要素自由流動的效能還有待釋放。

（四）流動和交易安全風險大

盡管國家在頂層設計上高度重視數據和信息安全問題，但在操作層面上仍存在意識不強、辦法不多、措施乏力等問題，數據安全問題形勢比較嚴峻，嚴重制約著數據要素市場化配置進程。

1、數據泄密風險不容忽視

海量的數據在收集、存儲、流轉和利用過程中，數據安全防護更加困難，容易受到非法勢力攻擊和竊取，造成數據泄密重大事件不斷上演，數據泄密風險問題依然比較嚴重。2018年，數據安全咨詢公司金雅拓（Gemalto）發布的一份有關數據泄露水平指數（Breach Level Index）報告顯示：僅2018年上半年，全球就發生了945起數據泄露事件，共計導致45億條數據泄露。同年，全球10大數據泄密事件中，我國企業發生4起。

2、數據交易法律風險較高

數據收集、交易、處置、轉讓和管理過程，可能涉及到數據未經個人和企業用戶明確授權或涉及企業的商業機密以及國家安全，容易出現法律風險。《刑法》第二百五十三條就規定，違反國家有關規定，向他人出售或者提供公民個人信息，屬于刑事犯罪。對中國裁判文書網中2013—2016年間涉及侵犯公民個人信息類刑事案件進行了深度挖掘發現，我國侵犯公民個人信息類刑事案件的數量呈逐年增長趨勢，絕大部分案件涉及非法獲取和買賣公民個人信息類犯罪、利用個人信息詐騙類犯罪等15種刑事罪名。

3、數據濫用行為凸顯

數字經濟的技術經濟特征，驅動著數據要素市場呈現出集中趨勢，造成利用數據優勢實施壟斷和不正當競爭行為的現象頻頻出現。一是擁有更多獨家數據資源的壟斷企業可能濫用其市場支配地位，對競爭對手采取諸如算法合謀、完美價格歧視、捆綁銷售、市場封鎖等壟斷行為，打擊和消滅競爭對手，排斥和限制市場競爭。二是鑒于數據資源價值凸顯，部分企業為了獲取和收集數據，采取各種不正當競爭行為。

（五）數據監管治理體系存在的問題

1、數據監管治理規則仍不夠完善

盡管我國在政府數據開放、個人信息保護、數據安全、交易流通、跨境流動等方面出臺了大量的法律法規、戰略規劃和政策文件，但缺乏可操作的細則。例如，政府數據公開方面，2007年以來，制定了《政府信息公開條例》等系列政策文件，但對于政府數據公開的范圍、數據質量評估等方面沒有具體細則，制約著公共數據資源的開放共享。又如，個人信息保護和數據安全方面，《民法通則》《刑法》《全國人民代表大會常務委員會關于加強網絡信息保護的決定》《網絡安全法》《電信和互聯網用戶個人信息保護規定》等法律法規都有所涉及，但相關規定比較零散。相比之下，全球126個國家和地區已經頒布了專門的個人信息（數據）保護法，我國尚未制定統一的《個人信息保護法》，也未制定統一的《數據安全法》。又如，跨境數據流動管理方面，我國《網絡安全法》明確規定，“關鍵信息基礎設施的運營者在中國境內運營中收集和產生的個人信息和重要數據因業務需要，確需向境外提供的，應當按照國家網信部門會同國務院有關部門制定的辦法進行安全評估”。但迄今為止，尚未制定出數據跨境安全評估細則和操作辦法。再如，數據交易和流通方面，也沒有制定出臺《數據交易和流通法》的專門性法律法規，可交易和流轉的數據范圍還沒有明確的法律依據。

2、數據監管治理組織亟待完善

當前，由于缺乏國家層次統籌推進數據資源管理的機制和統籌協調的管理機構，國家層面，中央和地方、各職能部門、行業、企業、社會在推動數據要素配置過程中“各顯神通”，看似“落實國家戰略”和“百花齊放”，以求“勁往一處使”和“殊途同歸”，實則“條塊林立”和“各占山頭”，對數據開放共享、數據交易市場準入、數據安全、數據濫用、數據交易糾紛等監管治理存在“九龍治水”“三個和尚沒水吃”等問題。這既不利于摸清國家數據資源的家底，也不利于數據資源的統籌管理和綜合利用，因此，亟待從國家層面設立數據管理機構予以統籌協調和監管。

二、推進數據要素市場化配置的總體思路及對策舉措

推進我國數據要素市場化配置是一項系統性工程，需要革新理念、統籌規劃、強化創新、穩步推進。放眼全球，世界主要國家均在積極搶占國際數字經濟競爭的制高點，我國應立足國情，構建與我國實際需要、與國際環境相適應的數據要素市場化配置機制，促進數據要素實現高效安全配置。

（一）總體思路

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大精神，堅持新發展理念，以市場化配置為方向，以開放共享、有效利用、安全高效為原則，平衡數據自由流動、開發利用與個人信息保護及數據安全之間的關系，加快完善數據要素配置頂層設計，健全數據要素配置相關規則，明確數據要素界定，統籌推進數據開放共享和標準化建設，持續健全統一開放、競爭有序的數據要素市場體系，創新數據要素治理模式，構建完善的數據治理體系，加快形成與我國實際相符、與國際潮流相適、“市場有效、政府有為、企業有利、個人有益”的數據要素市場化配置機制，實現數據要素資源價值深度挖掘和開發利用，最大限度擴大數據要素市場化配置范圍，提升配置效率。

（二）對策舉措

1、加強頂層設計，統籌推進數據要素配置

一是在組織管理層面，建立推進數據要素配置部級聯席機制，成立數據管理綜合管理部門，以統籌推進數據要素配置管理和監管工作。二是在制度建設層面，加快制定出臺《個人信息保護法》《數據安全法》《數據產權法》《數據交易和流通法》《關鍵信息基礎設施管理條例》等基礎性的法律法規，為數據要素高效配置提供法律依據和監管底線。三是在規則執行層面，應加快制定包括數據產權界定、數據開放共享、市場體系建設、個人信息保護、數據安全和跨境流動等在內的可操作的實施細則和辦法。四是在資產清查層面，應組織專門力量，盡快摸清國家數據資源規模，建立國家數據資產目錄和清單，為國家加強對數據要素資源管理奠定基礎。

2、構建“三個清單”，提升數據開放共享水平

一是著力推進政府數據開放共享清單化管理。在完善《政府信息公開條例》的基礎上，完善政府數據開放的操作辦法，著力構建《政府數據開放共享負面清單》，明確除了列入負面清單的數據，各政府部門應無條件對其他部門提供信息，并確保數據真實和更新及時，確保政府數據開放共享的質量。二是重點加強個人數據清單化管理。著力構建《個人數據管理負面清單》，設定底線、細化規則，在強化個人信息保護和數據安全的同時，構建個人信息保護的基本框架，便利于促進數據資源開放和自由流動。三是著力加強跨境數據流動清單化管理。加快制定《跨境數據流動安全評估辦法》，著力構建《跨境數據流動負面清單》，推動數據資源在全球范圍內安全高效配置。

3、創新交易機制，健全數據要素市場體系

一是加大數據要素市場主體培育力度。積極發揮大數據交易所、數據經紀商等市場中介作用，培育更多合格市場主體，創新交易模式、數據資產估值辦法和交易定價方式。二是加快數字信息技術基礎設施建設步伐。利用5G商用的契機，持續完善工業互聯網、物聯網和人工智能等新一代數字信息基礎設施，搭建萬物智聯、萬物互聯、人機交互、天地一體的數據要素流通環境，著力消除“信息孤島”“數據煙囪”和“數字鴻溝”。三是加強數據流通管理。進一步完善數據流通交易規則，規范市場主體交易行為，推進流通風險評估，完善數據合規應用監督和審計。

4、完善監管治理，構建數據要素治理體系

一是加快構建多元共治的數據要素市場治理體系。積極推動行業、市場主體自律，鼓勵社會公眾、新聞媒體參與數據要素市場治理，規范各類市場主體的數據資源利用行為。二是強化數據安全技術能力建設。積極研發和推廣防泄露、防竊取、匿名化等大數據保護技術，加強以人為中心的隱私和安全設計，促進網絡信息安全威脅數據采集與共享，建立統一高效、協同聯動的網絡安全管理體系，強化個人信息保護與數據安全管理。三是加強數據要素市場監管執法。強化數據要素的市場監管和反壟斷執法，堅決打擊數據欺詐、數據壟斷和各種數據不正當競爭行為，確保市場公平競爭和健康運行。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院市場所）