大力提高政府科學治理經濟的能力和水平

韓永文

黨的十九屆四種全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，是指導加強和完善中國特色社會主義制度建設的綱領性文件。它向全社會傳遞的強烈信息是，中國特色社會主義現(xiàn)代化國家治理能力和治理水平建設，關乎我國政治穩(wěn)定、經濟發(fā)展、文化繁榮、民族團結、人民幸福、社會安寧、國家統(tǒng)一。實現(xiàn)中華民族偉大復興，必須要有一整套科學有效的現(xiàn)代化的國家治理制度保障。而這一整套的國家治理制度是能夠形成內在統(tǒng)一、相互聯(lián)系、科學而縝密的統(tǒng)一體，將我國的制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能。

一、加快完善社會主義市場經濟體系，加強社會主義市場經濟制度建設

《決定》提出“加快完善社會主義市場經濟體制，建設高標準市場體系，完善公平競爭機制;強化競爭政策基礎地位，落實公平競爭審查制度，加強和改進反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法”。為深入推進經濟體制改革，完善社會主義市場經濟體制指明了方向，明確了深化經濟體制改革的目標任務和路徑。《決定》強調“必須堅持社會主義基本經濟制度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，重要的是要充分發(fā)揮好市場形成價格機制、市場競爭機制和供求機制等的作用。同時，要加強政府監(jiān)管市場、引導市場預期、反對不公平競爭、維護生產者消費者正當權益等方面制度建設，切實提高政府的制度執(zhí)行力和科學治理的水平。完善社會主義市場經濟體系，就是要培育、形成健全能夠客觀、準確反映市場供求變化、真實而合理的市場定價機制、活躍而有序的市場競爭機制。就是要落實習近平總書記所強調的，“在思想上更加尊重市場決定資源配置這一市場經濟的一般規(guī)律，在行動上大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”。

市場形成商品和服務價格是市場經濟體系和市場機制的核心。但在現(xiàn)實經濟生活中，“市場價格的形成有賴于企業(yè)、個人消費者和政府的相互博弈”。在一般市場經濟條件下，企業(yè)根據(jù)市場供求變化決定商品和服務價格，消費者根據(jù)市場價格和消費偏好選擇商品與服務消費，但前提是市場要公開、透明和比較充分的信息披露和市場競爭。之所以要求政府參與市場形成價格的博弈，是因為市場存在缺陷。一旦出現(xiàn)市場信息不透明、競爭不公平，容易產生市場壟斷、不公平競爭，破壞市場運行秩序，損害消費者利益。政府需要發(fā)揮守夜人的作用，及時進行矯正和干預。這就要貫徹落實《決定》關于“強化競爭政策基礎地位，落實公平競爭審查制度，加強和改進反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法”。迅速提高政府監(jiān)管市場、推進公平競爭的執(zhí)政能力和科學水平。

在我國社會主義市場經濟發(fā)展的進程中，不時發(fā)生的諸如食品藥品安全、超市攤位壟斷租售、生產銷售假冒商品、缺乏有效監(jiān)管的奇高的奢侈品價格等問題，都反映出我國社會主義市場體系還不健全、社會主義市場經濟體制還不完善，政府監(jiān)管市場、反不正當競爭、保護合理合法競爭等治理能力不夠強、市場經濟治理水平不夠高。堅持和完善社會主義市場經濟制度、健全和完善市場經濟治理體系和治理能力建設，就要在充分尊重經濟規(guī)律和市場經濟法則的基礎上，加快健全、完善政府監(jiān)管市場、維護市場經濟秩序、矯正市場失靈、引導市場預期、調節(jié)社會收入分配、保護消費者權益等方面的法律法規(guī)制度，“營造各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護的市場環(huán)境”，切實提高各級政府的制度執(zhí)行力。通過制定國家發(fā)展戰(zhàn)略、中長期發(fā)展規(guī)劃，及其落實戰(zhàn)略與規(guī)劃實施的年度發(fā)展計劃，引導市場投資、經營活動方向，指導市場主體理性、科學、有效配置資源，保障和推動社會生產力水平、市場效率不斷提升，經濟社會持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

二、大力提高政府科學治理經濟的制度執(zhí)行力

制度的生命力在于執(zhí)行。如果有了好的制度而不能得到得有效貫徹執(zhí)行，制度就成了“花瓶”和“空中樓閣”。如果有了科學完備的制度體系，而在執(zhí)行中被“割裂”“肢解”、有選擇地執(zhí)行，就會造成制度破損、損害社會運行秩序，帶來“破窗效應”，進而損害制度和政府的公信力。這種情況在現(xiàn)實經濟生活中屢見不鮮。新中國成立70年來，特別是改革開放40多年來，國家和社會治理的法律法規(guī)體系和制度框架已經基本形成。當然，社會在發(fā)展，人類在進步，制度建設與完善永遠在路上，什么時候都需要與時俱進地進行制度創(chuàng)新和制度建設工作，不斷地健全、完善、形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系。應該看到，當下除了制度建設還不健全、不完善外，更為突出的是制度執(zhí)行缺位、錯位、越位的問題。制度執(zhí)行力不足，已成為影響國家治理效能的“短板”。有令不行、有禁不止，徒陳空文、敷衍以對，急功近利，打折扣、搞變通的情況仍然大量存在;有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象時有發(fā)生;執(zhí)政隨意、執(zhí)法隨意，以權代法;以及常態(tài)性的制度、法令執(zhí)行工作要以搞運動的方式加以推進等現(xiàn)象還大量存在。這些都是在下一步深入推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設中，下更大力氣加以解決的。要按照習近平總書記 “要增強制度意識，善于在制度的軌道上推進各項事業(yè)”的要求，堅持“制度一經制定就要嚴格執(zhí)行”的制度約束，著力提高國家機關特別是政府的制度執(zhí)行力，把我國的制度優(yōu)勢更好地轉化為國家治理效能。

三、下大力氣提高政府科學治理經濟的水平

實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，最重要的是要形成科學、綜合、有力有效的治理能力和科學、綜合、有力有效的治理水平。下大力氣提升國家機關特別是各級政府機關的制度與政策執(zhí)行力，關鍵是要下大力氣提高國家治理能力現(xiàn)代化，提升科學的治理能力和治理水平。科學的治理能力和水平最終將體現(xiàn)在依法治國、依法行政的能力、水平效率上，以及執(zhí)行制度的客觀、公正、公平、合理合法性上，體現(xiàn)在調動和激發(fā)各類經濟主體發(fā)展經濟的活力上。

目前，我國很多領域在依法治國、依法行政、遵守和執(zhí)行制度，特別是一些地方政府及其部門在統(tǒng)籌協(xié)調治理經濟建設、市場管理、生態(tài)建設、環(huán)境保護、社會發(fā)展等方面還存在著一些不客觀、片面性、主觀隨意等情況。例如，適應新時代中國現(xiàn)代化發(fā)展的客觀需要，中央提出實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，是推進高質量發(fā)展題中應有之意。不是以犧牲發(fā)展甚至是破壞生產力發(fā)展去保護生態(tài)環(huán)境，而是要求各地在嚴格保護生態(tài)環(huán)境的條件下，推動生態(tài)壞境保護與推動高質量發(fā)展有機協(xié)同、相互促進。能否做到和做好這一點，將是新時代政府現(xiàn)代化治理能力和治理水平的檢驗。《決定》在提出“堅持人與自然和諧共生，堅守尊重自然、順應自然、保護自然”制度建設要求的同時，還提出了“健全源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態(tài)環(huán)境保護體系”的制度建設要求。這個要求是全面的、客觀、準確的，也是辯證統(tǒng)一的。

多年來，我國在貫徹環(huán)境保護上有偏差。早些時候是執(zhí)法不嚴、違法難究，破壞者很少承擔責任，因而才有祁連山污染、破壞自然生態(tài)違規(guī)建別墅群的問題。近些年隨著執(zhí)法剛性加大，執(zhí)法不嚴、違法難究的情況有所減少，但又出現(xiàn)了一些不尊重經濟發(fā)展規(guī)律、不能正確處理保護與發(fā)展的關系，以及簡單粗暴執(zhí)法等一些偏頗現(xiàn)象。例如，在臨近水運條件發(fā)達、水運交通方便的地方建設發(fā)展重化工業(yè)，是符合生產力布局和運輸發(fā)展規(guī)律的選擇，也是降低生產運營成本的經濟選擇。但是，為了實施嚴格的生態(tài)環(huán)境保護政策，很多地方不是通過制定生態(tài)環(huán)境保護標準，合理劃定和規(guī)范企業(yè)在保護生態(tài)環(huán)境約束下的建設和生產邊界，而是簡單地采取“一關了之”或者搬遷轉移等做法，造成經濟發(fā)展損失、產業(yè)鏈條破壞，使經營者和國家利益受到損失。再比如，今年以來市場豬肉價格一漲再漲。其原因除了非洲豬瘟影響，也與一些地方片面強調養(yǎng)豬業(yè)污染環(huán)境而簡單地采取強制關閉養(yǎng)豬場、清除養(yǎng)殖戶有關。這些做法缺乏系統(tǒng)性思考，部門之間在制度和執(zhí)行政策上缺乏有效的協(xié)同配合。也可以說是治理方法不科學、執(zhí)行力水平不高的一種表現(xiàn)。

四、切實堅持以人民為中心的發(fā)展理念，努力提高消費對經濟穩(wěn)定發(fā)展的支撐力

黨的十九大報告指出，“新時代我國社會主要矛盾是和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕”“增進民生福祉是發(fā)展的根本目的”。堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應經濟全球化和現(xiàn)代科學技術革命發(fā)展趨勢，順應我國現(xiàn)代化建設大勢，不斷提升黨和政府應對百年未有之大變局、實現(xiàn)中華民族偉大復興的治理能力和駕馭能力，科學有效地推進更加均衡、更加充分的、更加和諧的、更加科學的高質量發(fā)展，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要。

《決定》將按勞分配為主體、多種分配方式并存的收入分配制度作為我國基本經濟制度的重要內容，說明收入分配制度在社會主義市場經濟和社會發(fā)展中所具有的重要地位，也說明分配制度在推動社會生產力發(fā)展，促進社會公平穩(wěn)定、和諧進步進程中的重要基礎性作用，也進一步體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展理念。改革開放以來，中國經濟在經過近40年高速增長之后，重新進入常規(guī)增長時期;隨著較長時期的超常規(guī)投資增長和入世后爆發(fā)式的出口增長出現(xiàn)趨勢性變化，2012年以來我國經濟增長結構發(fā)生了重大調整，投資需求減弱與外需下滑，使中國經濟回到了以消費增長為主拉動經濟增長的時代。在我國國內生產總值構成中，最終消費比重曾經有24年占到60%以上，最高的是1983年為66.8%。最終消費的比重從2003年開始下降，2010年降到最低為48.5%，其中居民最終消費比重為35.6%。2011年起，最終消費比重開始緩慢回升，2018年回升到54.3%。但這一比重仍明顯偏低，說明我國消費需求不足仍然是經濟發(fā)展中的突出短板。消費需求不足，主要是居民特別是中低收入群體的消費支付能力不足。最終消費比重過低，一方面說明經濟增長方式和發(fā)展經濟的指導思想曾經出現(xiàn)過偏差，另一方面也說明收入分配制度以及制度執(zhí)行存在問題。2003年我國的基尼系數(shù)為0.479，2012年為0.474，2017年間為0.467。我國社會收入分配差距較大，對居民消費傾向形成很大的負面影響。有學者分析，城鎮(zhèn)10%的最低收入家庭，消費支出占其可支配收入的比重高達93.5%，而10%的最高收入家庭消費支出占其可支配收入的比重僅為59.8%。在我國最終消費結構中，居民最終消費的比重一直很低，2018年才回升到39.4%（這是2005年以來最好的），政府的最終消費支出比重接近15%，政府最終消費比重偏高對居民消費形成了一定的擠出。更為突出的問題是，房地產價格和房地產市場畸形發(fā)展對居民消費產生較大擠出。近十多年來，我國城市房地產價格不斷上漲，而居民收入水平相對于房價水平明顯偏低。國際上一般認為5倍以上的房價收入比就是極度不可承受的。2018年我國50個大中城市的房價卻是居民收入的11.4倍。不斷上漲的過高房價，致使城鎮(zhèn)居民購房支出大幅增加，并拉動購房貸款比重大幅度上升。據(jù)統(tǒng)計，在銀行新增貸款中，房地產貸款的比重2014年為28.1%，2016年上升到44.8%，2017年在國家不斷加大房地產市場調控的情況下仍然高達40%。購房貸款大幅度增加直接導致居民負債杠桿率上升。用居民部門債務與居民可支配收入進行比較，2017年我國居民負債的杠桿率高達110.9%。高昂的購房負擔和債務償還壓力，影響市場的即期消費和預期消費。有學者指出“中國居民部門的債務壓力不斷加重，已經成為制約居民消費增長的重要因素”。為此，要“采取措施遏制居民部門杠桿率上升勢頭”。

今年以來，我國經濟增長下行壓力持續(xù)加大。在投資增長不振、進出口增長大幅下滑的情況下，需要穩(wěn)健的消費增長來支撐經濟增長，但消費增長的勢頭也在放緩，社會消費品零售額增長由3月份的8.7%滑落到10月份的7.2%，環(huán)比增長率逐月下降。說明居民收入增長受滯，收入增長預期不看好，居民消費支出邊際能力下降。繼續(xù)下去將會拖累明年的經濟增長。明年在經濟工作安排上，應該在穩(wěn)定經濟增長中更加重視穩(wěn)定擴大國內需求，尤其要在穩(wěn)定擴大居民消費上采取更加有力的措施;要更加突出穩(wěn)定和擴大就業(yè)，保證居民收入穩(wěn)定增加;要結合制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃，加快推進收入分配制度改革，積極培育壯大中等收入群體、較大幅度提升低收入群體的收入水平;整頓、規(guī)范房地產市場發(fā)展，加大對房地產市場的調控力度，促進房價回調，通過一定的有效政策保障中低收入群體的剛性住房需求，嚴控投機性購房和炒房;穩(wěn)定消費市場預期，增強消費市場發(fā)展活力，合理引導長期市場消費增長預期，較大幅度提高居民最終消費占國民生產總值的比重和消費支出對經濟增長的貢獻率。◆

（本文摘自作者在十七屆中國改革論壇上的發(fā)言，內容有刪節(jié)）