水利工程管理單位執行政府會計制度存在的問題及對策

傅 聰

《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》（以下簡稱新制度）適用于各級各類行政事業單位，并于2019年1月1日正式實施。該制度將收付實現制和權責發生制相結合，作為雙核算基礎，實現了預算會計和財務會計雙核算功能，并建立同時編制財務報告和決算報告的雙重報告體系。由于新制度核算體系和報表體系的復雜性，要求事業單位財務人員有較高的專業性。本文分析了新制度的特征和水利事業單位財務工作面臨的挑戰，梳理了水利事業單位執行新制度的關鍵和難點問題，從水利事業單位的實際情況出發，為水利事業單位順利實施新制度提出了建議。

一、政府會計制度概述

首先，除非國務院另有規定，否則新制度要求單位采用“雙基礎”進行會計核算，即分別采用權責發生制進行財務會計核算，收付實現制進行預算會計核算。其次，通過財務會計和預算會計的雙重核算，實現了同一賬套里財務會計和預算會計的適度分離并相互銜接。最后，新制度要求水利單位期末同時編制和出具財務報告和決算報告。由此可知，新制度使得財務會計要素和預算會計要素在同一賬套中得以相互協調，同時，財務報表和預算報表在差異中又有銜接部分，財務報告和決算報告相互補充，使得財務信息和預算執行信息更加全面和清晰。

2019年1月1日，適用于各級各類行政事業單位的新制度開始實施，并且不再區分行政和事業單位。

二、水利工程管理單位執行新制度存在的主要問題

1.財務工作面臨挑戰

（1）會計人員適應新制度有一定的難度

新制度的落地，關鍵在人，新制度的實施需要廣大會計人員進行具體業務的處理。雖然各單位也曾多次組織和參加各類培訓，但因培訓多偏向于理論，實務操作較少，普遍存在對新準則概念模糊、把握不準等問題，給新制度的落地生根帶來困難。

（2）會計人員工作量增加

新制度要求采用不同的核算基礎，適度分離了財務會計（編制財務報告）和預算會計（編制決算報告），二者各司其職，能在一定程度上提高信息質量以滿足多元化的信息需求。但是，核算較以往更加復雜，會計人員的工作量大幅度增加。

（3）水利工程建設項目核算難度增加

《政府會計》要求水利工程管理單位的事業經費和水利工程建設資金并賬在一個賬套核算，原來水利工程建設項目是按項目設賬核算，資金?？顚Ｓ?，并賬后核算難度增加。一是會計核算科目級次增加，按照《水利基本建設項目竣工財務決算編制規程》要求，大型工程按概（預）算二級項目核算，并賬后在“在建工程”會計科目下核算水利工程建設項目完成“建筑安裝工程投資”“設備投資”“待攤投資”和“其他投資”，科目核算級次增加，相應增加憑證錄入工作量；二是采用財務會計和預算會計的雙重核算，除在財務會計科目中核算成本（費用）外，增加了在預算會計科目中核算預算支付進度。

2.會計科目設置方面

（1）會計科目的設置和使用沒有統一和明確的規定。在實際工作中，由于對部分制度理解不透徹、細節把握不準，導致財會人員會產生不同理解及采取不同的業務處理方法，個別科目的使用上存在分歧。對于拿不準的會計科目的使用，各單位只能根據本單位實際情況，通過集體研討的方式確定，不能確保各單位科目使用的準確性、統一性。

（2）新賬的財務會計科目與預算會計科目的核算要求（包括級次、明細及核算項目）不一致時，如有業務需同時生成預算會計分錄，不能直接準確生成，需要人工調整才能準確核算，這樣費時且易出現錯誤。

（3）財務會計的貨幣資金類賬戶余額與預算會計的資金結存類科目余額沒有勾稽關系，導致期末對賬困難。財務會計的貨幣資金類賬戶余額可以通過和銀行對賬單、庫存現金等進行核對，但預算會計的資金結存類科目余額無處可對；財務會計的事業收入、業務活動費用和單位管理費用等科目余額和預算會計的事業預算收入、事業支出等科目余額均沒有勾稽關系，導致很難通過對賬發現核算中的差錯。

3.新舊制度會計科目期末期初數據銜接的問題

（1）在舊制度中單位把使用期超過1年、價值達到一定標準的非貨幣性且能帶來經濟效益的有形資產都計入“固定資產”科目，而新制度則設置了“公共基礎設施”“政府儲備物資”等科目替代核算原制度中計入“固定資產”的相應內容。進行新舊銜接時，應當將原“固定資產”科目中對應的賬面余額，分別轉入新賬的“公共基礎設施”和“政府儲備物資”等科目，同時，原賬“固定資產”科目余額與上述金額的差額，則為新賬“固定資產”科目調整后的期初余額。

（2）新制度下預算結余類中的“資金結存”科目綜合核算原制度下“事業基金”“專用基金”“經營結余”“財政補助結轉、結余”和“非財政補助結轉”等科目的內容；新制度下“非財政撥款結余”“專用結余”科目分別對應原制度下的“事業基金”和“專用基金”科目，同時，按照新制度調整“非財政撥款結余”“專用結余”及“資金結存”科目的余額。

（3）凈資產類科目“大換血”。新制度下凈資產中的“累計盈余”科目的核算內容綜合包含了原制度下的“事業基金”“非流動資產基金”“經營結余”“財政補助結轉、結余”“財政補助結余”和“非財政補助結轉”等科目內容，進行新舊制度期末期初數據銜接時，應將舊制度中以上科目余額結轉到新制度下的“累計盈余”科目。另外，凈資產科目中新增了“權益法調整”科目，核算權益法下單位進行長期股權投資時，因被投資單位除凈損益和利潤分配以外的所有者權益變動份額而調整的“長期股權投資”賬面余額，應計入凈資產的金額。

（4）年度會計決算期初數核算口徑的問題。水利工程建設項目大部分都是中央、省級和市級投資拼盤項目，如安徽省茨淮新河工程管理局作為省級預算單位，2019年度以前編制固定資產投資年度會計決算是按財務隸屬關系全口徑反映資金到位和投資完成，按照《政府會計》合并期初數時，存在將市級配套項目資金及其完成數并賬反映的問題，因核算反映口徑和范圍的問題，引起2019年度期初數與2018年度年末數不一致的情況。

4.“雙基礎”核算對“雙功能”核算的影響

由于財務會計和預算會計分別采用權責發生制和收付實現制，二者的核算結果會出現分離的情況，使一個賬套中出現兩個收入和支出數據。根據新會計制度的規定，在年底需要編制將預算結余調整至當期盈余的調節表。該表是連接財務會計與預算會計的重要橋梁，表明預算會計和財務會計既適度分離又相互銜接的關系，說明權責發生制與收付實現制的結果是可以達到一致的；通過分析當年收支產生差異的業務，進行差異調節，將預算結余調整至當期盈余。

但在實際工作中，把每一筆產生差異的經濟業務都記錄下來，則工作量相當大，所以編制雙報告的時候存在較大難度。

三、推進水利工程管理單位執行新制度的對策

1.加強培訓，提高會計人員解決實際問題的能力

多舉辦側重于實際的培訓班，將具體操作、新制度執行過程中需要注意的重點和難點進行系統講解。多開些座談會，傾聽基層單位在執行新制度過程中遇到的困惑及問題。針對存在的問題加以梳理和歸納，并運用新制度相關規定加以解決，逐步提高會計人員的業務水平。

2.會計科目設置方面

（1）新賬套財務會計科目和預算會計科目的設置要一一對應，這樣，便于快捷、準確核算財務會計及預算會計業務，便于及時準確編制財務報告及決算報告。

（2）利用財務軟件，增加財務會計和預算會計差異自動查詢統計和提示財務人員是否進行了“雙核算”等功能。

3.做好新舊會計科目及賬務的銜接工作

一是根據新制度要求建立本單位新賬套。二是在錄入新賬套期初余額時，先按照新制度要求，分析、梳理會計數據，進行新舊銜接，做好新舊會計科目余額對照表，然后按照余額對照表填寫新賬套期初余額。

4.完善執行新制度存在問題的釋義工作

水利工程建設項目建設中涉及單位多，為調動部分參建單位積極性，采取若干種建設管理模式。如：項目法人是企業單位，將部分項目委托地方事業單位實施，過去都執行《國有建設單位會計制度》，不存在年度會計報表匯總的問題?，F在執行《政府會計》后，事業單位代建企業作項目法人的項目，如何進行會計核算，并編制年度會計決算，需要財政部抓緊出臺釋義意見，便于執行。

5.制定和完善適合本單位的會計核算和財務管理制度

新制度的附錄中，列舉了主要事項的會計分錄，財務人員要結合本單位經濟業務的特點加強學習和研究，并按照新制度要求，及時制定、完善適合本單位的會計核算制度和財務管理制度，使政府會計制度盡快全面落地生根。

此外還應及時將平時（每月）因“雙基礎”會計核算對每一筆產生差異的經濟業務都記錄下來（避免年底再逐一分析差異，工作量大），為年底及時準確編制“雙報告”做好準備■