“強監管”背景下沂沭泗局水行政執法工作新模式的探索與思考

韋東海

歷史的長河滾滾不息，治水的腳步從未停歇。在我國治水歷史的長軸畫布上，攔河筑壩、興修水利占據濃墨重彩的篇幅，都江堰、鄭國渠等水利工程雖逾千年，風采依舊。但近年來，隨著社會發展，治水矛盾發生了深刻變化，治水重點轉變為“水利工程補短板、水利行業強監管”。作為水政監察人員，需要將水行政執法工作納入“強監管”的范疇，重新思考工作思路，創新工作舉措。

“強監管”應該首先從“強執法”入手。在“強監管”的鏈條上，水行政執法是一項無法替代的工作，是“強監管”的重要抓手，直接體現行業監管水平。我國現階段河湖問題突出，水行政執法是解決河湖突出問題的突破口，執法工作不及時，違法行為就得不到及時制止，執法工作不規范，問題整治就存在違法風險。水行政執法工作是管好盛水的“盆”、護好“盆”中水的必然選擇。2019年水利部通過“暗訪”，加強對人、對事、對行為的監管，在一定程度上倒逼水行政執法工作，迫切需要積極探索新的工作方式。

一、“強監管”背景下沂沭泗局水行政執法工作新模式的探索

沂沭泗局作為沂沭泗流域的水利管理機構，在所轄范圍內行使水行政管理職責，是具有行政職能的事業單位。長期以來，囿于單位性質所限，沂沭泗局的水行政執法工作一直面臨執法依據不足、執法手段缺乏的困境，水政監察人員雖負重前行，但執法效果并不理想?！皬姳O管”工作開展以來，特別是在“采砂專項整治”“河湖執法”“清四亂”專項行動中，沂沭泗局積極轉變工作思路，落實“強監管”工作要求，探索執法新模式，提升了執法效果。

（一）以“巡查—通報—整改”機制作為及時發現問題、解決問題的重要抓手

巡查是水政的基礎性工作，在水利改革發展進入新時代的當下，需要各級水政監察隊伍加強巡查工作，及時發現問題、有效解決問題。近年來，沂沭泗局結合工作實際，逐步建立水政“巡查—通報—整改”機制，年初印發年度巡查工作方案，明確監督檢查方式、內容和計劃；年中開展巡查全覆蓋工作，下發巡查通報，一方面通報巡查中發現問題，督促相關單位落實整改，另一方面，及時總結基層單位中的成功經驗，相互學習借鑒，共同改進提高；年終開展巡查“回頭看”檢查，檢查問題整改情況。通過“巡查—通報—整改”機制，有助于及時發現問題、解決問題。

（二）以“三步曲”作為“清四亂”專項行動執法的工作指南

針對2018年水利部開展的“清四亂”的工作步驟，沂沭泗局在對“四亂”問題清單核查的基礎上，確定了按照法律規定，依法處置的總體原則，提出了“清四亂”專項行動執法“三步曲”，切實履行執法主體責任，即：

第一步，梳理“四亂”問題形成時間，區別認定“四亂”問題的法律性質。印發了《關于進一步推進落實河湖執法（2018-2020）工作任務的通知》，提出了按照形成時間確定“四亂”問題法律性質的工作思路。第二步，按照“清四亂”專項行動執法處置標準，分類整改 “四亂”問題。在認定“四亂”問題法律性質的基礎上，印發了《關于在沂沭泗局“河湖執法（2018-2020）”和“清四亂”工作中進一步完善執法程序的實施意見》，明確了“四亂”問題處置標準情形，明確執法路徑。第三步，抓住執法重點環節，依法處置重大“四亂” 問題。制定了《沂沭泗局重點“四亂”問題立案查處進度表》，關注執法重點環節，實時督促案件辦理進度，按照時間要求，倒排工期，實現重點案件動態監管。通過“三步曲”，切實履行執法主體責任。

（三）以“掛牌督辦”作為提升流域管理單位水行政執法效力的有效手段

場景一：臨沂沂河、祊河交匯口處，伴隨著挖掘機的轟鳴聲，水利部、淮委掛牌督辦的涉河違法建設項目“瀾公館”徹底拆除完畢，曾經一度是臨沂市高檔餐飲會所的涉河違建轟然倒塌，變成廢墟，經過綠化和生態修復，又恢復了一泓清水、兩岸秀色的美景。

場景二：新沂境內，中運河邊，附近百姓為了追求經濟利益，看準河道取水便捷的優勢，在河道灘地內修建了游泳池等娛樂設施，開展經營活動。雖然當事人賺得經濟利益，但游泳池等娛樂設施不僅影響防洪，還存在嚴重的安全隱患。執法人員多次勸阻無效的情況下，申請上級部門掛牌督辦。經過掛牌督辦，往日雜亂無章的娛樂設施消失不見了，取而代之的是平整的灘地。

場景三：臺兒莊古城外的韓莊運河灘地上，修建了一處公交站BRT 停車場地，場地內旅游廁所、超市、BRT站臺、值班房等設施齊全。作為公益性設施，拆除難度很大。但是整治河道“四亂”問題，法律有規定，國家有部署，再難也要咬牙堅持。水利部掛牌督辦后，通過主動聯系地方政府及其相關部門，研究制定整改方案，督促各項整改工作按要求整改到位。

經過掛牌督辦，曾經的“老大難”問題，得到了有效解決。

（四）以“河（湖）長制”作為推動新執法模式逐步邁向成熟的重要平臺

2016年以來，河（湖）長制的建立和推行，給流域管理機構水行政執法工作開辟新的路徑提供了重要平臺。自全面推行河長制以來，沂沭泗局各級單位積極融入地方河長制的組織建設，成為河長制工作機構的成員單位，積極主動開展水行政執法工作。特別是2018年以來，水利部先后開展了 “采砂專項整治”“河湖執法2018—2020”“清四亂”等行動。沂沭泗局通過積極協調地方河長辦，發揮河（湖）長的作用，著力解決了大批歷史遺留的重點難點問題。沂河（江蘇段）、新沂河滯留多年的非法采砂船只處置完畢，存在多年的小趙莊、沙窩、白常、寨子、潘莊堆砂碼頭徹底清除，“瀾公館”“酔柳園”“沭河人家”“林?；ㄌ铩薄⒅羞\河違法建設等一大批沿岸違建“釘子戶”被拆除，違法建設和違法活動得到了有效整治，多年的執法難題取得突破，河湖管理面貌明顯改善，沂河、沭河、中運河又恢復了應有的綠色和寧靜。

在“強監管”背景下，依托“河（湖）長制”平臺，經過水行政執法實踐，沂沭泗局探索形成了以“巡查—通報—整改”機制為抓手、以履行執法主體責任為重點、以重點案件“掛牌督辦”為補充、以地方河（湖）長為平臺的水行政執法新模式，并在實踐中取得重大成效。

二、“強監管”背景下，沂沭泗局水行政執法工作面臨的困難與挑戰

在“強監管”的工作要求下，沂沭泗局依托“河（湖）長制”平臺，水行政執法取得重大成效，但同樣面臨一些困難和挑戰。

（一）沂沭泗局既是督查者也是被督查者，水行政執法工作面臨更嚴格挑戰

沂沭泗局作為沂沭泗流域的水利管理機構，在“強監管”的工作背景下，代表水利部、淮委開展了例如小型水庫安全運行督查、河道防洪督查、水閘安全運行督查等多項督查工作。但是，沂沭泗局作為水利管理單位，也是水利部督查的對象。正如鄂竟平部長在2019年全國水利工作會議上指出，基層單位依法監管，水利部就是堅強后盾；基層監管不力，水利部就會對其追責問責。因此，對于沂沭泗局水行政執法工作而言，“強監管”既是機遇也是挑戰。

（二）“強監管”要求不斷提高與水行政執法能力建設方面存在矛盾

“強監管”背景下，水行政執法任務不斷加重，河湖管理要求不斷提高，沂沭泗局各級單位的水行政執法能力建設卻相對滯后，最為突出的是人員的編制并沒有因此而增加，專職水政監察人員少，水政監察隊伍專職程度低；執法手段有限，行政處罰以警告、罰款為主，缺乏強有力的執行手段，執法能力不足；執法保障水平低，缺乏必要的執法裝備，解決重大問題的專門經費嚴重不足，一定程度上制約了水行政執法工作效果。

（三）現有水行政執法依據與“強監管”工作要求存在差距

從宏觀層面講，作為沂沭泗局水行政執法主要依據的《水法》《防洪法》等規定與2014年修訂的《環境保護法》等其他行業立法相比，規定較為原則，法律用語較為籠統，操作性差；從微觀層面講，有關水行政處罰和水行政強制的法律規定還有許多不足之處。罰款是目前水行政處罰中最主要的方式，但是目前水法規規定的罰款額度模式是幅度額度模式，處罰額度一般是一萬元以上十萬元以下，在幅度額度的罰款模式中，罰款數額的上限和下限都是固定的，一方面對危害性較大水事違法行為無法做到“罰當其過”，另一方面，對于危害性較輕的違法行為又難以做到“罰過相當”，警示和教育作用不強。現有水行政執法依據與“強監管”工作要求存在差距。

三、下一步加強“強監管”工作的思考

（一）要不斷完善執法新模式，切實履行監管職責

在“強監管”工作中，沂沭泗局各級水政監察隊伍要堅持并不斷完善執法新模式，切實履行河湖管理職責。要不斷完善“巡查—通報—整改”機制，切實發揮巡查作用，及時發現問題、解決問題；要用好重點案件“掛牌督辦”這項制度，幫助解決重點案件；要充分利用“河（湖）長制”平臺，發揮河（湖）長的作用，形成整治合力，集中解決河湖管理中存在問題。

（二）以“打鐵還需自身硬”的態度加強直管河湖監管

“水利工程補短板，水利行業強監管” 是當前和今后一個時期水利改革發展的總基調，尤其是“強監管”工作，要求我們“刀刃向內、壯士斷腕”。因此，要貫徹落實好這個總基調，需要各級水政監察人員轉變觀念，不斷提升水行政執法能力和水平，在水行政執法工作中下一番苦功夫、真功夫、硬功夫，進一步錘煉內功，以“打鐵還需自身硬”的態度加強直管河湖監管，不折不扣地履職盡責。

（三）以“咬定青山不放松”的意志打贏“強監管”這場硬仗

在“強監管”工作中，水政監察人員要本著敢于“動真碰硬”的勇氣，勇于執法、大膽執法，認真履職盡責，杜絕“躲、拖、推、靠”的消極態度，以“咬定青山不放松”的堅強意志，主動擔當作為，齊心協力啃下河湖清理整治這塊“硬骨頭”，努力打贏“強監管”這場硬仗■