數字城管邁向智慧城管的探索與實踐

文｜全國市長研修學院（住房和城鄉(xiāng)建設部干部學院）馬春莉 喬真 崔迪/住房和城鄉(xiāng)建設部信息中心 郝力

一、回顧數字城管

從北京市東城區(qū)首創(chuàng)“數字化城市管理新模式”，到習近平同志的肯定，再到黨中央國務院發(fā)文限期全國普及，絕非偶然，我們沒有理由不對數字城管體現的改革方向和蘊含的勃勃生機，抱有敬畏之心。

數字城管由兩個不可或缺的部分構成，前者是城市管理制度，后者是數字技術應用，離開城市管理制度，任何漂亮的數字技術鼓吹，都會變成無源之水無本之木，只會損害數字城管的健康發(fā)展。前事不忘后事之師，“數字化城市管理新模式”是城管體制和數字技術一定發(fā)展階段的歷史產物，回顧和了解數字城管演進歷程和規(guī)律，就是在現實中探尋智慧化升級的科學途徑。

1、數字城管誕生的體制背景

全國從2003年下半年開始了城管執(zhí)法體制改革，形成了長達二十年之久的三分天下：實行相對集中行政處罰權體制有1000多個市縣區(qū)；實行城市管理領域內綜合行政執(zhí)法體制有1000多個市縣區(qū)；實行傳統(tǒng)城建監(jiān)察體制有1000多個市縣區(qū)。二十年過去了，看看行政法專家們如何總結城管執(zhí)法體制改革。

（1）執(zhí)法體制脫離城市管理實際

“城管執(zhí)法只是城市管理的一個方面。城市管理是指以城市這個開放的復雜巨系統(tǒng)為對象，以城市基本信息流為基礎，運用決策、計劃、組織、指揮等一系列機制，采用法律、經濟、行政、技術等手段，通過政府、市場與社會的互動，圍繞城市運行和發(fā)展進行的決策指引、規(guī)范協調、服務和經營行為。城管執(zhí)法必須有機地存在于城市管理體制中，需要與行政許可、行政確認、行政檢查、行政處罰、行政強制等其他行政權力密切配合，才能順利完成城管執(zhí)法任務。”20年后，中發(fā)（2015）37號《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》要求“匡定管理職責。城市管理的主要職責是市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應急管理和城市規(guī)劃實施管理等。”

（2）城市政府責任主體缺失

“城市管理是一個城市政府應該做的事情，很多城管工作需要多個部門共同完成，更需要城市政府統(tǒng)籌協調，應當視為城市政府的職能。一定要從‘小城管’理念轉變?yōu)椤蟪枪堋砟睿瑥牟块T職能觀轉變?yōu)檎毮苡^，要有整體籌劃、高位協調，否則很多問題難以解決。”20年后，37號文要求“明確市、縣政府在城市管理和執(zhí)法中負主體責任。”

（3）末端處罰難解源頭難題

“如果上游、中游環(huán)節(jié)的規(guī)劃、建設部門，根本不考慮下游環(huán)節(jié)的城管執(zhí)法，在規(guī)劃的時候就沒考慮好，建設的時候就沒有做好，存在一大堆不科學、不合理、難運行、難持續(xù)的城市規(guī)劃和建設問題，把問題都丟給下游環(huán)節(jié)的城管，那么城管隊員也沒法做好城管工作。”20年后，37號文要求“增強城市規(guī)劃、建設、管理的科學性、系統(tǒng)性和協調性，綜合考慮公共秩序管理和群眾生產生活需要，合理安排各類公共設施和空間布局，加強對城市規(guī)劃、建設實施情況的評估和反饋。變被動管理為主動服務，變末端執(zhí)法為源頭治理，從源頭上預防和減少違法違規(guī)行為。”

2003年，北京東城區(qū)跳出“小城管”“末端處罰”的制度羈絆，以幾十年城市管理成功實踐為依據，啟動以解決城管難題根源為檢驗標準的城市管理改革，實現了城市管理體制、機制及管理手段的重大變革和創(chuàng)新，形成城市管理全新的格局與面貌。

2、數字城管誕生的技術背景

數字城管平臺主要集成通用數據庫系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)、應用軟件開發(fā)和移動智能終端等四類應用技術。

總體上看，以1984年中國引入互聯網為標志，數字城管平臺誕生的技術環(huán)境，是先有IT技術20多年的發(fā)展積累，后有數字化城管平臺的集成應用，這與后面要討論的數字城管智慧化升級的技術環(huán)境具有本質的不同。

3、“數字化城市管理新模式”的創(chuàng)舉

北京東城區(qū)創(chuàng)造的“數字化城市管理新模式”，蘊含著對城市管理難題根源的深刻認識和睿智的破解路徑，對全國城市管理體制的科學構建具有深遠的歷史意義。

創(chuàng)建“數字化城市管理新模式”的過程顯示，在中國城市化高速進程中，城市設施和民生服務需求的急劇上升與城管制度滯后和資源供給不足，形成全國性階段性尖銳矛盾。其中，城管制度滯后和資源供給不足是矛盾的主要方面。所以破解城管制度滯后和資源供給不足，是破解城市管理難題的根源所在。

“數字化城市管理新模式”告訴我們，城管制度滯后和資源供給不足，主要體現在城市管理責任主體、履職范圍、履職標準、履職績效、資源配置等方面。在責任主體上，存在以末端處罰替代監(jiān)督管理的制度缺陷；在履職范圍上，橫向存在職責交叉和職責缺失并存的制度缺陷；縱向存在上游、中游和下游職責脫節(jié)的制度缺陷。在履職標準上，存在數量和質量標準粗放的制度缺陷。在履職績效上，存在部門自定標準、自行評價的制度缺陷。在城市管理物質資源配置上，存在“重建設，輕管理”的制度缺陷。針對城市管理現實存在的主要矛盾，北京東城區(qū)啟動了以根除城市管理難題根源為唯一檢驗標準的體制機制的重大改革。

（1）創(chuàng)新城管體制

北京市東城區(qū)創(chuàng)建監(jiān)督與管理分離的城市管理體制，彌補城市管理責任主體不明、缺失外部監(jiān)督考核的制度缺陷。從體制上明確“大城管”范圍內涉管部門和單位都是城管責任主體，同時明確監(jiān)督考核機構隸屬區(qū)政府，獨立負責對涉管主體履職績效的監(jiān)督考核，以外部監(jiān)督考核驅使區(qū)內所有涉管部門和單位必須依規(guī)依標履職。

這個體制改革的優(yōu)點是在不觸動涉管責任主體原有職責權限的前提下，強化我國行政體制原生優(yōu)勢：一是對責任主體進一步確權確責和細化履職標準；二是通過外部獨立監(jiān)督量化考核終結責任主體履職績效自定自考的歷史。十四年前，“數字化城市管理新模式”就創(chuàng)造了與近年環(huán)保督察基本相同的工作體制機制，迸發(fā)出旺盛的生命力。

（2）變革處置方式

通過制定《城市管理部件、事件處置（指揮）手冊》，構建以處置職責重新確認、處置結果規(guī)范、處置時限精準為核心內容的城市管理問題處置制度體系，彌補現行管理體系存在職責交叉和缺失，上游、中游和下游職責脫節(jié)的制度缺陷，保證城市管理處置責任部門和單位職責清晰、資源充實、結果規(guī)范。

（3）變革監(jiān)督方式

通過制定《城市管理部件、事件監(jiān)督手冊》，構建以外部監(jiān)督考核機構問題發(fā)現、核查結案為核心的城市管理問題監(jiān)督制度體系，彌補現行管理體系存在的各個涉管責任主體自定標準、自我監(jiān)督的制度缺陷，確保城市管理問題發(fā)現核查的客觀性和真實性。

（4）變革考核方式

通過制定《城市管理績效考核辦法》，以第三方核查數據為依據，構建對各個涉管責任主體的外部考核制度體系，彌補現行責任主體自我監(jiān)督的制度缺陷，形成外部監(jiān)督考核驅動涉管部門和單位持續(xù)提升處置效率的動力制度。

（5）建立長效制度

“加強城市管理效能考核，將考核結果作為城市黨政領導班子和領導干部綜合考核評價的重要參考”，保障大城管體制運行效果的長治久安。

4、全國迅速普及

北京東城區(qū)啟動了以根除城市管理難題根源為唯一檢驗標準的體制機制的重大改革，以“數字化城市管理新模式”為載體，在全國迅速普及。截至2017年底，全部直轄市、省會城市建成“數字化城市管理新模式”，地級市建成257個，占地級市75%；縣級市170個，占縣級市48%，縣城474個，占縣城30%。十四年來“數字化城市管理新模式”，創(chuàng)造了我國電子政務史上空前的全國性高覆蓋率奇跡。

2009年住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的《數字化城市管理模式建設導則（試行）》總結道：“數字城管探索建立了監(jiān)管分離的雙軸心管理體制，創(chuàng)建了將城市管理對象精確定位的萬米單元網格法和城市部件事件管理法，建立了科學的城市管理工作流程和績效評價機制，構建了一個適應新體制、新方法和新機制的集成化城市管理信息平臺，是對城市管理體制、機制及管理手段的重大變革和創(chuàng)新。”

二、探索智慧升級

數字城管成功發(fā)展的歷史經驗，給了我們探索智慧升級的認識邏輯，智慧城管同樣是由兩個不可或缺的部分構成，前者是城市管理制度后者是智慧技術，離開城市管理制度這個根本，任何智慧技術的鼓吹，只會阻礙或遲滯數字城管的智慧升級。

1、新時代體改新要求

中央37號文開啟了城市管理體制改革的新時代，新時代對“數字化城市管理新模式”賴以存活的管理體制、考核制度、監(jiān)督考核機制都有了新的設計。

（1）對管理體制的設計

城市管理實行大城管體制：“城市管理的主要職責是市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應急管理和城市規(guī)劃實施管理等。”——城市管理由城市黨委、政府負總責，所有涉及城市管理的城區(qū)、部門和單位都是城市管理的責任主體。城管部門不負城市管理的總責，僅是責任主體之一。

城管部門實行大部制體制：“推進市縣兩級政府城市管理領域大部門制改革，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關職能，實現管理執(zhí)法機構綜合設置。”——城市管理部門由三個行業(yè)管理和一個執(zhí)法機構綜合設置，實施大部制管理體制，以及大部制內城管執(zhí)法體制。

（2）對考核制度的設計

大城管范圍的考核：“加強城市管理效能考核，將考核結果作為城市黨政領導班子和領導干部綜合考核評價的重要參考。”——大城管范圍強調對人的考核，考核對象是城市黨政領導干部。

大部制范圍的考核：“推廣績效管理和服務承諾制度，加快建立城市管理行政問責制度，健全社會公眾滿意度評價及第三方考評機制，形成公開、公平、公正的城市管理和綜合執(zhí)法工作考核獎懲制度體系。”——大部制范圍強調對工作考核，獎懲對象是城管部門的工作績效。

（3）對監(jiān)督考核機制的設計

“市、縣政府應當建立主要負責同志牽頭的城市管理協調機制，加強對城市管理工作的組織協調、監(jiān)督檢查和考核獎懲。建立健全市、縣相關部門之間信息互通、資源共享、協調聯動的工作機制，形成管理和執(zhí)法工作合力。”——市縣政府負責建立兩個機制，一是大城管口徑的協調機制，意在保障大城管范圍監(jiān)督考核權威性；二是大部制口徑的工作機制，意在涉及大部制之外的部門之間信息互通、資源共享、協調聯動。

2、新技術升級新機遇

“數字化城市管理新模式”在迎來中央開啟城市管理體制改革新時代的同時，以“云、物、移、大、智”技術為代表的智慧城市大潮涌動，泥沙俱下，一時間智慧城管呼之欲出。但是，9年智慧城市繁華褪盡，智慧城管落地的時間表和路線圖愈發(fā)撲朔迷離。數字城管成功發(fā)展的實踐啟示我們，要解決37號文提出了方向，而沒有答案的智慧升級問題，我們要端正基本的研究態(tài)度，要堅持從實踐中來再到實踐中去的認識論，擯棄從技術概念出發(fā)主觀臆斷應用需求的認識論，即從頂層設計看，應該老老實實理解國家技術政策，從基層實踐看，應該老老實實地學習行業(yè)內外實踐案例，從政策和實踐的結合中找到客觀可行的升級途徑，在科學的探索上沒有捷徑可走，幾分耕耘幾分收獲，種瓜得瓜種豆得豆。

3、智慧升級遇到的智慧問題

（1）升級效果對管理體制的依賴性

大城管體制決定的城市管理效果。如《合肥市城市管理條例》明確，合肥市實行大城管的管理體制，其監(jiān)督考核機構和職責隸屬于市政府，監(jiān)督考核對象范圍是規(guī)劃、建設、環(huán)境保護、水務、園林綠化、公安機關、房產、工商、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督、民政、交通運輸、體育、文化廣電新聞出版、商務等行政主管部門，以及其他有關部門和單位，監(jiān)督考核收到的實際效果是，城市管理不再是城管執(zhí)法局一個部門的責任，而是城市所有涉管部門和單位的履職義務。

大部制體制決定的城市管理效果。相當一部分城市實行37號文提倡的大部制城管體制，其管理職責范圍是市政公用、市政環(huán)衛(wèi)、園林綠化和城管執(zhí)法，其監(jiān)督考核機構設在局內，監(jiān)督考核實際效果是將市政公用、市政環(huán)衛(wèi)、園林綠化和城管執(zhí)法等四個行業(yè)納入監(jiān)督考核范圍。

單獨城管執(zhí)法體制的城市管理效果。還有不少城市監(jiān)督考核機構設在城管執(zhí)法局內，管理范圍只有城管執(zhí)法一個行業(yè)，其監(jiān)督考核效果局限在一個行業(yè)內。

在城管體制既定的前提下，城市管理監(jiān)督考核效果取決于管理體制設置，任何技術手段無力改變管理體制設置的優(yōu)劣，更無力改變體制優(yōu)劣導致的監(jiān)督效果優(yōu)劣。顯然，管理體制的智慧對智慧升級的決定作用昭然若揭。

（2）升級技術對實踐檢驗的依賴性

依據五個專項規(guī)劃判斷：第一，智慧化技術列入國策實施時間長的五年，短的一年，時間表明智慧技術起步晚，發(fā)展短，距離技術和應用成熟還有很長的路要走。第二，國家五個專項規(guī)劃中，都不同程度地提到我國新技術整體發(fā)展水平與發(fā)達國家相比仍存在差距，缺少重大原創(chuàng)成果，在基礎理論、核心算法以及關鍵設備、高端芯片、重大產品與系統(tǒng)、基礎材料、元器件、軟件與接口等方面差距較大；科研機構和企業(yè)尚未形成具有國際影響力的生態(tài)圈和產業(yè)鏈，缺乏系統(tǒng)的超前研發(fā)布局；尖端人才遠遠不能滿足需求；適應技術發(fā)展的基礎設施、政策法規(guī)、標準體系亟待完善等等。以上兩點與數字城管誕生在有幾十年成熟技術沉淀的歷史情況截然不同，所以智慧化升級不可能照搬數字城管技術集成的老經驗，需要面對新技術誕生晚、核心弱、待攻關、商用少等現實情況，摸著石頭過河，邊探索，邊實踐，邊總結，成熟應用始終要排在研發(fā)和商用之后的信息技術普及規(guī)律，我們無法逾越。

4、制度和技術智慧的升級實踐

（1）制度智慧的實踐

在37號文發(fā)布實施三年多，一批城市牢牢抓住黨中央、國務院給予的體制改革的歷史機遇，緊密結合城市管理實際需要，通過地方立法、大部制改革和改進數字城管標準等多種渠道，努力向37號文指引的城市管理從末端處罰向依法治理、源頭治理轉移的戰(zhàn)略目標挺進。

南京、武漢、合肥、德陽和上饒等城市，通過地方立法固化大城管體制改革的成果。2015年3月全國人大十二屆三次會議通過的“全國人民代表大會關于修改《中華人民共和國立法法》的決定”，這一修改使得全國289個設區(qū)城市、30個自治州和4個不設區(qū)城市享有了地方立法權，對城市管理行業(yè)來說是獲得了對城市管理事項制定地方性法規(guī)的立法權。在37號文改革精神指引下，武漢、合肥、德陽、上饒通過地方立法，以法律形式固化大城管體制改革的成果，為城市管理步入法制化軌道樹立了典范。在立法中他們突出解決城管體制改革兩個共性的核心內涵，對推進全國城管體改具有普遍意義，即以法律固化大城管管理體制和以法律固化源頭治理的保障措施。

南京、海口、合肥、上海、沈陽等上百個城市，充分發(fā)揮大部制優(yōu)勢，形成城市設施管理、環(huán)衛(wèi)養(yǎng)護和城管執(zhí)法的城市源頭治理的行政資源和物質資源的合力，以物質資源合力填平補齊城市規(guī)劃和建設遺留的短板，以管理資源合力提升管理效率和水平。城市管理主體可以看作兩類，一類主體是包括部分城市管理職責，如文化、食藥、交通等部門；另外一類主體的全部職責都是城市管理范疇，如市政、環(huán)衛(wèi)、園林，以及供水、供氣、供熱等專業(yè)單位。37號文推進的城市管理大部制改革的實質是將第二種管理主體的機構綜合設置，消除管理主體間體制性內耗，以及物質資源分散降效，從體制上保障城管中游管理、養(yǎng)護和下游處罰各個職責和資源順暢銜接，權責一體，維持城管基本效率。根據對全國100個地級以上城市的調查，80%以上的城市實行管理與執(zhí)法相結合的城市管理體制。

上述城市實施大部制的實踐證明，大部制能夠最大限度地避免城市管理中下游部門間職能交叉、政出多門、內耗嚴重的體制痼疾，有效維持行政效率，促進1600多萬市政、環(huán)衛(wèi)、園林和執(zhí)法職工，依法依規(guī)地為城市管理、養(yǎng)護和執(zhí)法履職盡責。幾十年城市管理的實踐證明，以市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化管理和養(yǎng)護的行政、物資、人力和財政資源的協力投入，是大幅減少城管執(zhí)法的案件的數量，逐步減輕城管末端執(zhí)法單打獨斗壓力的可行路徑，能夠較快提升城市管理能力和取得較好的根治式城管效果。

（2）技術智慧的探索

城市管理行業(yè)信息化與智慧化技術同步發(fā)展，省、直轄市和市縣陸續(xù)在不同領域開展技術升級和方向探索，取得了初步的實踐經驗，值得全行業(yè)學習和借鑒。

三、探索數字城管智慧化技術升級的基本方向

2016年和2018年，重慶市、安徽省、一些城市和城區(qū)分別發(fā)布了推進智慧城管建設的指導意見或者設計方案。從已經出臺的地方政府文件和國家五個專業(yè)規(guī)劃對城市管理應用領域的要求看，數字城管智慧化升級的方向，大致可以概括為三個推進：第一，推進城管行業(yè)應用智慧化改造升級；第二，推進數字城管平臺智慧化功能升級；第三，推進省級平臺和監(jiān)督聯網建設。

關于推進城管行業(yè)應用智慧化改造升級。結合城市管理部門機構綜合設置的主要職責，建設智慧市政設施管理系統(tǒng)、智慧市容環(huán)衛(wèi)管理系統(tǒng)、智慧園林綠化管理系統(tǒng)、智慧水務監(jiān)督管理系統(tǒng)、智慧城市照明管理系統(tǒng)以及戶外廣告、渣土運輸、違法建設、智能停車、智慧管線等專項業(yè)務應用系統(tǒng)。建設城建檔案數字化系統(tǒng)，實現市政公用設施建設檔案信息共享。建設城管執(zhí)法數字化系統(tǒng)，提升城管執(zhí)法信息化水平，同時加強城管執(zhí)法案件協作聯動信息共享建設，打通規(guī)劃、建設、國土、環(huán)保、公安、水利、工商、食藥監(jiān)等行政管理與行政執(zhí)法信息銜接的瓶頸，維持城管執(zhí)法工作秩序。

關于推進數字城管平臺智慧化功能升級。基于物聯感知技術，對井蓋、廣告牌、公交站臺、橋梁、河道、城市照明、環(huán)衛(wèi)車輛、施工工地管理等城市管理部件對象，探索升級數字城管平臺數據獲取物聯感知功能。基于視頻人工智能分析技術，對店外經營、無照游商、占道經營、亂堆物料、非機動車亂停、違規(guī)戶外廣告、打包垃圾、違規(guī)撐傘、垃圾箱滿溢、沿街晾曬等事件對象，探索升級數字城管平臺監(jiān)督數據獲取、任務派遣、結果核查、績效考核分析和平臺運轉的智能化功能。基于大數據技術，以城市公共基礎設施、公共客運交通、道路交通安全、市容環(huán)境、環(huán)境保護、園林綠化、公共水域（湖泊）等公共事務和秩序的管理難點問題為導向，逐步升級數字城管規(guī)律發(fā)現、源頭治理的輔助決策功能。基于移動互聯網技術，通過APP服務、微信和微博自媒體形式，暢通群眾參與城市管理、政府宣傳的渠道，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化和城管執(zhí)法等便于服務市民的窗口服務事項，探索升級數字城管平臺便民服務功能。 基于信息共享技術，加快城市管理應急風險普查和數據庫建設，建設共享的信息資源服務體系，探索升級數字城管平臺在城管緊急事件處置和輔助的功能。

關于推進省級平臺和監(jiān)督聯網建設。開展省級平臺建設，加強城市信息基礎設施統(tǒng)籌規(guī)劃布局，整合城市管理基礎數據資源，形成系統(tǒng)運行穩(wěn)定、信息數據安全的省級平臺和省級數據中心。開發(fā)省級應用系統(tǒng)，逐步實現省市縣三級平臺互聯互通。加強體制機制建設，在總結試點城市建設運行經驗的基礎上，探索建立創(chuàng)新規(guī)范的投資、建設、運營、管理、服務標準模式，形成切實可行的組織領導、指導推進、評價考核、政策促進和制度標準體系。加強對市縣平臺的運行監(jiān)管，制定全省智慧（數字）城管系統(tǒng)運行情況考核辦法，實現對各地系統(tǒng)平臺運行情況的有效監(jiān)管與監(jiān)督考核，形成全省城市管理監(jiān)督到位、協調到位、指揮到位的信息化監(jiān)管體系。