杭州市城中村改造模式及困境探析

張蓉蓉

(杭州市保障性住房建設管理辦公室,浙江 杭州 310006)

改革開放浪潮席卷之下,隨著城市化進程的推進和城市建設用地的擴張,原本處于農村的耕地或集體土地被不斷征用,原有的農居點逐漸被城市建成區包圍,但土地性質、戶籍制度、社會保障等方面都和城市居民有很大不同,形成了獨特的“城中村”。隨著城鄉二元制度對立的不斷增強,城中村因為其環境臟亂、治安較差、部分村民素質不高等原因,成為了影響城市整體環境的頑疾。

城中村是城鄉二元體制的產物,同時具有城市和農村的雙重特質。站在農村的維度上看,城中村用地仍然為集體土地,住戶仍為農村戶籍,管理機構仍為村委會,養老、社保等不能享受城市居民待遇；站在城市的維度上看,城中村已處于城市建成區內,村民的經濟生活已完全融入城市生活圈,村民也已脫離農業生產,以服務業或分散零星的第二產業為主。

城中村改造是很多城市發展過程中要面對的重大難題,北京、廣州、深圳、西安等大城市在城中村改造的過程中都形成了自己的特色。杭州自1998年開展城中村改造以來,逐步開展撤村建居和城中村改造工作,逐漸形成“大項目帶動”“政府主導、政府做地”等具有杭州特色的城中村改造之路。

1 杭州城中村改造的基本情況

1.1 “十三五”以來國家、省、市對城中村改造的 新要求

杭州市從1998年就開始推進城中村改造,截止到“十二五”末,杭州市主城區范圍內286個城中村中已有246個完成了撤村建居,其中68個城中村在2015年底前已改造完成,改造完成率為27.6%,剩余的178個村尚未啟動改造或正在改造過程中。

2015年12月,中央城市工作會議在北京召開。2016年3月,中共中央、國務院出臺《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》,均提出“到2020年基本完成現有城鎮棚戶區、城中村和危房改造”目標。為全面貫徹中央和省、市決策部署,進一步加快城中村改造,徹底改善城中村群眾居住環境,促進社會和諧穩定,杭州市政府決定開展杭州市主城區城中村改造五年攻堅行動(2016—2020年),并出臺了《關于開展杭州市主城區城中村改造五年攻堅行動(2016—2020年)的實施意見》(市委辦發[2016]38號,以下簡稱《實施意見》),要求至“十三五”期末,基本完成主城區城中村改造,將主城區城中村打造成配套完善、生活便利、環境優美、管理有序的新型城市社區,城中村居民“獲得感”明顯提升。“十三五”期間,杭州將已辦G20峰會，世界短池游泳錦標賽，將舉辦第19屆亞運會等重要國際活動,進一步城中村改造有助于提高人民生活品質，這對改善城市形象，實現城鄉統籌,有著重大的戰略意義。

1.2 “十三五”期間杭州主城區城中村改造的基本 方式

根據《實施意見》,杭州市主城區城中村改造主要的改造方式有三種,分別為拆除重建、綜合整治和拆整結合。其中拆除重建是指按照城市總體規劃要求對城中村實施整村改造；綜合整治是指通過拆除違法建筑，完善配套設施，整治房屋立面，提升環境品質，體現村域特色等五個方面,對農居建造時間較短，基礎配套設施相對完善，村容村貌較為整潔的城中村進行整治；拆整結合是指對城中村部分區域實施拆除重建，部分區域實施綜合整治。

根據各城區自主選擇,并由市規劃部門最終確定,尚未完成改造的178個城中村中,有155個村采取拆除重建的方式進行改造,有14個村采取綜合整治的方式進行改造,有9個村采取拆整結合的方式進行改造,其中選擇拆除重建方式進行改造的村占了87%。各類改造方式,均采取政府主導的方式進行。

從上述數據中可以看出,絕大多數城中村選擇了拆除重建的方式進行改造,只有小部分村落選擇了綜合整治或拆整結合——即保留全部或部分農居的方式進行改造。城中村改造究竟該選擇何種模式,后G20時代的杭州城中村改造工作究竟要如何開展,值得我們進一步探索。

2 后G20時代杭州的城市更新與城中村改 造模式的探索

2.1 城中村在杭州后G20時代城市建設中的地 位和意義

G20峰會帶給杭州的重大意義在于全面提升了杭州城市的綜合實力、創新活力、人文魅力和國際影響力,為建設世界名城打下了堅實的基礎。杭州市委發布了《關于全面提升杭州城市國際化水平的若干意見》(市委[2016]10號),文件指出,面對舉辦2016年G20杭州峰會和2022年亞運會的重大機遇,杭州城市國際化發展進入了重要“窗口期”,必須全面提升城市國際化水平,加快杭州現代化建設,努力讓人民群眾共享更好環境、更好發展、更好生活。

后G20時代,城中村改造對更新城市空間，提升環境質量，優化產業布局有著重要意義。首先,城中村改造根據總體規劃對城市功能布局進行完善,對“一主三副六組團”及六條生態帶的城市格局進行進一步優化；其次,城中村改造通過對違法建筑的拆除，打通斷頭河、斷頭路，整治環境面貌,改善社會治安等途徑,使人居環境質量得到了提升；再次,通過對原有城中村中低級、零散的產業進行整合,結合“特色小鎮”“互聯網+”等新興產業,盤活城中村經濟,優化產業布局,促進城市經濟。

2.2 杭州城中村改造過程中兩種模式的分析

杭州城中村改造的過程中,主要采取的三種模式中,其中拆整結合可以看作是拆除重建和綜合整治的折中,故從主要模式上看,其實分為兩種,即拆除重建和綜合整治。兩種模式除了表面上的“拆”與“不拆”外,究竟還有哪些因素影響著實施主體的選擇,在這里筆者將從城市功能、社會層級、產業結構三方面進行逐一分析。

2.2.1 城市功能——重塑與修補

采取拆除重建模式的城中村,根據城市總體規劃和控制性詳細規劃對于原村落實施應拆盡拆,拆除后的地塊根據城市規劃的用途重新建設,原村落所在區域的空間結構被全部打破清除,空間結構進行重塑,使之符合或貼近現代城市建成區的普遍功能要求,即大部分為住宅(出讓地塊或安置地塊)和商業辦公用地,小部分為文化體育醫療教育等用地。

采取綜合整治的城中村,除了對違法建筑或一些違章的懸掛、廣告等物品進行清除外,基本不改變原有區域的空間結構,同時對于原村落中用地結構不合理、城市功能不完善的區域進行梳理和補充,比如對村落中原有的零星村集體工業進行搬遷,打通斷頭河、斷頭路,完善各類配套基礎設施和公共服務設施等。

就城市總體布局來看,拆除重建更能一勞永逸地解決原城中村帶來的“城市病”,同時為城市建設贏得了寶貴的空間,但是對原有空間結構的一概抹殺,在城市肌理的延續和歷史文脈的繼承上又存在粗暴和武斷。雖然拆除重建也會根據規劃要求保留部分文保歷史建筑,但顯然難以代表原有城中村和村域特色和歷史記憶。

2.2.2 社會階層——排外與包容

眾所周知,城中活躍著大量的流動人口,尤其是城中村位于市中心卻擁有和周邊住宅區對比相對較低的房租和生活成本,更吸引著許多外來務工人員、城市低收入人群、學生等人群的涌入。在某種程度上,因為公租房(廉租住房)的準入條件苛刻,城中村更是代替行使了一部分住房保障的隱形責任。雖然外來人口的涌入使得城中村周邊的環境臟亂、治安較差,但對于外來人口本身來說,卻具備著比普通住宅區更高的吸引力。城中村拆除重建后,原有村民進入新建的安置房小區。

隨著安置房小區建設水平日益向一般商品住宅靠攏,小區中的生活水平也已日益翻升。根據筆者實地走訪,以杭州城北的城中村三寶村為例,未改造前城中村中,房主將原來的農民房分割為20多個房間,每間小房間的房租大約為300元/月；改造后,新建的安置房小區“三寶郡庭”一套三室二廳的房源房租為7 000元/月。新建的安置房小區環境管理都可以和商品房媲美,也吸引了許多學生、年輕上班族甚至外國人的求租,但顯然已將靠廉價生活成本生活的社會中下階層拒之門外。除了房租,周邊的生活配套設施,如飯店、理發店、水果食品店等,新建的安置房小區也遠遠高于城中村。

王海龍[1]認為,傳統的城中村改造過程中,政府大多會將改造重點集中在本地村民上,而忽視了外來人口的利益。改造過程中,忽視低收入群體的現實居住需求,對外來人口與本地人口區別對待。政策方案缺乏均等性,是城市改造中缺乏包容性的體現。

2.2.3 產業結構——提升與整合

城中村內的產業結構基本以房屋出租業和各類小規模零售業為主的服務業和部分村集體工業為主,不但層次較低,而且缺乏合理的資源配置,因此產業結構不成體系,且與周邊環境協調性較差。拆除重建后的城中村,村集體產業一般在10%留用地內落實,除房地產業外,留用地可采用各種模式進行開發,目前比較多的是采用商業辦公、住宿餐飲或綜合體模式。新開發的留用地能夠適應周邊整體配套需求,產業結構有較大提升。

而采取綜合整治類型的城中村,則依托特有的地形、環境特點,對原有產業進行整合,重新規劃出具有創新模式的“新型產業”,如依托旅游業、民俗業發展的各類民宿或農家樂,依托產業園區發展的各類新型小鎮等。前者如杭州著名的青芝塢(玉泉村)、白沙泉(金沙港村)、梅家塢(梅家塢村)、龍塢茶鎮(大清村)等,后者如基金小鎮(玉皇村)、文創小鎮(山一村)等,也同樣在城中村改造中起到了修復產業結構的功能。

3 兩種城中村改造模式各自面臨的現實困境

杭州開展城中村改造工作已近20年,隨著大項目帶動及各村的自主改造,對于大部分處于一般建成區內的城中村,均是采用拆除重建模式進行改造,政府從徹底根治城中村的考慮出發,也更為鼓勵拆除重建模式進行改造。但不論是采取哪種方式進行改造,在大視野外,還存在著許多現實困境。

3.1 規劃困境

城中村的改造模式最主要取決于規劃。單元控規中地塊的用地性質、道路、河道走向往往決定著現有區塊是否要進行拆遷。通常來說,規劃用途為住宅、商業、公共服務類的城中村均采用拆除重建模式進行改造,土地征為國有后,除了必須建設的安置用房及各類配套設施外,其余地塊均可掛牌出讓,政府從中獲益。但是若城中村地處特殊區域內,政府的拆遷成本無法收回,便往往會采取綜合整治的方式進行逃避巨大的拆遷成本。

上述這種特殊情況,最具有典型性的即為江干區筧橋機場附近的水墩、筧新、俞章、橫塘、同心、黃家等6個城中村。這6個村受機場凈空和周邊生態防護帶影響較大,大部分用地為非建設用地或有限高要求的建設用地,無法出讓,也無法就近建設安置房。故這6個村按照規劃本應應拆盡拆,但政府考慮到入不敷出的拆遷成本,最終仍然選擇了綜合整治的方式進行改造,暫時與控規形成妥協。

從規劃的嚴肅性來說,這樣的做法顯然是不合適的。但在政府將城中村改造看作城市“騰籠換鳥”的最后一張牌時,也就可以理解了。在建設用地極為緊缺的杭州主城區范圍內,也只有依靠城中村改造進行城市土地的更新,才能創造更多的財政收益。著眼于土地經濟帶來的利益,這無疑是后G20時代很長時間內政府促進投資的重要手段之一,城中村改造在這其中扮演的角色一眼可知。如果不能帶來利益,政府寧愿抱殘守缺,也不愿空費辛苦。

3.2 資金困境

政府為了加快城市更新,鼓勵城中村改造按照規劃應拆盡拆。但是近20年的改造過程中,改造成本較低的城中村都已改造完成,剩下的城中村都是硬骨頭。這些城中村往往位于城市中心地段,周邊地價高昂,村民對拆遷成本的預期也較高。要想徹底完成這些城中村的改造,不花費大量的資金是不可能的。如何做好資金平衡,往往是政府考慮的第一要務。

為了推進城中村改造,在2016年市委市政府出臺的《實施意見》中在資金政策上給了極大的優惠。對于改造模式為拆除重建的城中村,平衡用地可享受扣除相應稅費外土地出讓金全返的政策,而綜合整治和拆整結合類的城中村則無法享受此條優惠(即使拆整結合類可能會存在平衡用地)。盡管土地出讓金全返包含了改造區域內配套基礎設施和配套公建均由轄區政府建設的前提,但是這一條讓利政策還是在很大程度上影響了政府對于城中村改造模式的選擇。反言之,選擇綜合整治和拆整結合的城中村因為無法享受本條優惠政策,則在整治過程中投入的所有資金均為純支出。

政策的這種設計無疑是從側面鼓勵拆除重建——這和政府希圖從城中村改造帶動城市更新的初衷是一致的,政府甚至允許最初選擇綜合整治或拆整結合改造模式的城中村可以按照實際情況將改造模式“升級”為拆除重建,這就無疑使得采用整治類改造模式的城中村陷入了重重的資金困境。

3.3 管理困境

采用拆除重建模式改造的城中村,在原村拆除后,一般會新建安置房小區或購買調撥其他安置房源對原村民進行安置(杭州現行安置政策為“1+X”安置辦法,即被補償人選擇1套安置房,其余安置面積均以貨幣方式進行補償)。新建小區采取的現代化物業管理,一般來說能夠滿足社區管理的基本要求,但也存在著人際關系缺失、鄉土關系被剝離等后遺癥,而違章搭建、隨意種花種菜、不繳納物業費等情況也經常發生,在物業管理的整體水平上也無法和一般的商品房小區媲美。

而綜合整治類的城中村,因為一般未打破原有的空間結構和社會集群,而整治工作又著重于硬件設施的完善(如立面整治、違法建筑拆除、完善配套設施),往往在短時期能達到較好的成效,但是缺乏可持續性,一段時間后城中村的整體環境仍然會重蹈覆轍,自發形成各類違章搭建、衛生死角,而村民也未能真正完成從農村居民到城市居民的身份轉換和認同。

不論是拆除重建還是綜合整治,改造后的城中村社區在管理上都存在各種困境,這些困境往往導致改造得不徹底。

4 結 語

城中村改造是城市治理的重大問題之一,對于低效城市土地的再開發再利用,已是一線或準一線城市面臨的重大難題。在城市新增建設用地越來越少，18億耕地紅線不可觸碰的前提下,如何保證城市健康、高效的運轉、生長,各個城市均在各自嘗試各類辦法。杭州以政府主導的以拆除重建為主，綜合整治或拆整結合為輔的城中村改造模式確實在一定程度上確保了改造的強度和高效,卻也在一定程度上存在著資金困難、長效管理困難、文脈保留困難的情況,而城市原有的階層也在打破和重建的過程中。這種變化給城市帶來的是正面影響還是負面影響,還有待時間的進一步檢驗。