中國集體林改績效評價

佟玉煥，黃映暉

(北京新農村建設研究基地/北京農學院 經濟管理學院，北京 102206)

集體林改(簡稱集體林改)是對林業生產關系的創新，沒有林改(簡稱林改)，農村的改革將是不充分、不徹底的。全面推進現代林業體制改革是解放和發展林業生產力、有效發揮林地資源潛力、促進農民增收致富的基礎條件[1]。近些年來，集體林改績效問題在學者們的研究中得到深化，成果顯著，但是目前該領域研究缺乏大范圍調查分析。

1 林權制度績效內涵

關于林權各學者有不同的觀點，第一種是從法律角度來架構其權益屬性。林權是森林資源財產權在法律上的具體體現，它包括林業資產的占有權、使用權、處置權和收益權[2]，中國林權屬于殘缺性產權(林木采伐受限，林地管理受制)。第二種是從經營角度來申明其權益范疇：林權包括森林、林木、林地的所有權和使用權，林地承包經營權等，林權具有分散性、多樣性、物權性、流動性、地域性五個特性[3]，第二種觀點比第一種觀點多了林地承包權，權屬界定更加清晰且符合當前中國林業經營的實際需求，范圍更加廣泛。第三種觀點從經濟角度來體現其權益范圍：認為林權作為一個集合的概念屬于經濟范疇，是人們對林業資產享有所有、收益、處置和使用監督關系，包括林地權屬、林木權屬和森林環境產權[4]。綜上，林權是林業所有者或經營主體依法對于森林資源及其環境、林地、林木的占有、使用、經營或承包、收益和處分的權利，并且這些權利都遵循一定的規范和準則，受到法律、習俗和道德層面的制約。

績效表現為組織為完成其目標展現在不同層面上的有效輸出[5]。績效管理是企業為提高自己的競爭力和適應能力在探索提高生產力和改善組織績效的途徑中提出的[6]。產出增加、效率改善、公平程度提高、成本或交易費用降低等都可稱之為績效改善[7]。從經濟角度來講，績效一詞更加強調投入產出比，如技術效率、配置效率、整體效率等[8]。綜上，績效作為一種期望達到的結果，用于衡量目標的實現程度。

綜上可得：林權制度績效是指林業從業者在遵守一定的林業規則或準則的前提下，進行林業經營生產活動所帶來的收益和成果。

2 林改績效評價內容

2.1 經濟效益

2.1.1 促進產業發展 郭志勤通過對山東、遼寧等9個省份的調研，農戶林業收入增長使得林業產業得到較好發展，這些省份的林業產業總產值和增長率都得到較大的提升[9]。胡慧敏綜合分析河北省張家口市和承德市的林業改革績效，發現改革后兩市森林資源實現增長、林業產值增加、區域經濟發展良好[10]。

2.1.2 促進區域經濟發展 孔祥智等對福建永安市村集體調研發現，林業改革使得村級財政實力增強。其原因，林改使得林地被激活，無論是適用范圍還是收費標準都得到一定的擴大和提升，流轉速度也加快使得承包經營比例上升，村集體用于林業經營支出相應減少[11]。龍賀興通過研究福建省建甌市上房村集體林改的動因、決策過程和績效，發現該村進行集體林改后，激發了經營主體開發荒山的積極性，各經營主體通過相應的利益聯結，提高了荒山的利用率和經營效益，在各方努力下，新的機耕路分布在該村的山林，使得山林的開發和采伐效率得到較大提升[12]。

2.1.3 促進農民增收 孔凡斌調研江西省2 484家農戶發現，林改可以減少林業利益分配環節、降低交易成本，提高農民林業經濟效益，另外林業稅費的下調、相關林產品價格的提高也激發了林農生產經營的動力與熱情[13]。賀東航對農戶訪談后得出結論，林改使林業收入增長加速、比重上升、結構優化，林業稅費大幅降低、林農增收成效顯著[14]。康媛提出，廣東省在林改過程中，通過提高林地租金、減免稅費、補償生態公益林三種途徑來提高當地林農的收入水平，同時這些途徑也降低了當地農村居民的恩格爾系數和基尼系數[15]。

2.2 社會效益

2.2.1 穩定社會秩序 集體林改對于改善鄰里關系、穩定農村社會秩序具有重要的促進作用。郭艷芹調查研究福建省永安市發現，該市通過集體林業改革，村集體通過收取林業使用費及收益分成等途徑確保村集體收益，經濟實力得到有效壯大，通過將財務進行有效管理，完善林業的二次分配，使廣大林農病有所醫、學有所上、老有所養、貧有所幫，社會保障體系得到完善，社會秩序和諧穩定[16]。集體林業改革為構建和諧農村提供了外生動力，同時也增加了了文明鄉村建設的內生動力[17]。通過對云南省30個縣調查發現，45.9%的樣本農戶贊同集體林改使得鄰里關系得到有效改善[18]。

2.2.2 促進就業 集體林改對于促進林農就業具有較好的作用力。對福建省永安市15個樣本村66家企業調研了解到，集體林改后促進了林業的發展，為當地剩余勞動力提供了大量就業機會[16]。孫文芳對遼寧省撫順市清原自治縣調研后指出，集體林改為該地農民提供了廣闊的就業和創業空間，一批林業種植大戶和養殖大戶順勢而為，在提升個人能力和財富的同時也帶動了當地的就業[17]。集體林改為農村剩余勞動力提供了多種可能的就業途徑，帶動了勞動就業率的提高[19]。

2.2.3 促進基層民主建設 集體林改強化了基層監督機制、推動了基層民主建設。集體林業改革推動了農村民主建設[20]。林改對當地的村級民主產生了積極影響，村民參與民主建設的熱情高漲，村級事務決策也更加民主[21]。集體林改后，村民的民主意識大大增強，能夠充分使用自己民主監督等方面的權利，村干部也有意識的走群眾路線，民主得到充分貫徹[22]。林改帶動村民參與村政的熱情，村民民主意識得到提高[23]。

2.2.4 強化基層社會服務 中國集體林改制度強化了政府和林業管理部門的社會服務職能。中國林權改革經過多年的積累和發展，現已形成林業社會化服務網絡體系：林木種苗、管護與森林防護體系，林業財政、金融服務、市場化服務、信息服務、科技服務、林業政策與法律以及林業信息服務體系，這些體系經過完善和發展，對林業的促進作用逐步加強[24]。

改革使得政府在集體林管理上“越位”、“缺位”和“錯位”的諸多問題得到有效解決[25]。集體林改使得林業產權、資源流轉規范，林農積極性提高，這些都對林業部門的管理和服務能力有了更高的要求，相關部門應加快職能轉變和服務提升[26]。楊鳳鳴等對湖北省常寧市集體林改進行研究發現，該項改革實施以來，通過增加森林病蟲害檢測面積，該地區森林病蟲害發生面積下降，另外采取有效手段，火災次數明顯減少、受損面積降低，這些都與相關部門強化其社會服務職能密不可分[27]。

2.3 生態效益

集體林改對于生態環境有積極的影響。許傳德通過分析中國八次森林清查數據認為，在20世紀70～90年代的森林行動、21世紀初啟動的天然林資源保護等六大工程、生態效益補償機制的建立、集體林改的順利推進等都促進了中國森林資源總量的增加[28]。森林總量增加、結構改善和質量提高，森林生態功能會進一步加強[29]。也有學者認為集體林改給當地生態環境帶來了消極影響：“均股均利”的改革模式容易帶來逐利的短期行為，不利于林業的長期發展和生態環境的有效平衡，另外林業活動如抽水、施肥等會對周邊的生態環境帶來一定的負面效應[30]。

3 林改績效評價方法

正確分析和運用相關評價方法在林改績效評價中扮演著重要的角色，其對于科學有效評價既定目標的落實情況、制定下一步工作計劃等方面具有重要意義。綜合現有林改績效評價文獻，學者們都采用了合適的分析方法研究。其中有李國軍等使用的定性分析；也有定量分析，如孔凡斌使用的目標評價法、郭艷芹使用的Probit模型、賀東航的對比分析、趙鋒泓的主成分分析、徐拓遠的雙重差分模型、劉珉的貳元logistic分析等；還有定量和定性相結合的分析方式，如李怡的SCP分析以及朱莉華的描述統計等。以上學者運用不同的方法評價后均認為林改對于促進林農增收、林業增效、社會穩定以及生態保護等方面具有良好的促進作用。另外，趙靜運用定性與定量相結合的AHP法展開對福建省永安市的集體林改績效進行綜合評價，并提出集體林改提高了當地的經濟、社會和生態效益，同時指出集體林改績效在一定程度上影響農戶的森林經營意愿[31]。吉登艷通過將資本與勞動力投入的Double Hurdle模型進行回歸得出，使用權完整性認知對林地資本和勞動力投入水平具有正向顯著性影響，因此，集體林改需要穩定其政策，做好林地確權工作，激發林農營林造林的積極性，并充分保障農民收益[32]。

4 結語

總體來說，林改對于促進林業增效、林農增收、農民就業創業、生態文明建設、完善基層基礎設施建設等方面具有重要的積極意義，但是也有學者指出其在改革的過程中也有林權糾紛和歷史遺留等問題存在，這不利于林改的有效推進。

中國集體林改績效評價方面存在一些需要提升的空間：第一是由于中國集體林改始于南方，因而學者們對于南方林改績效評價研究居多，北方偏少，所以學者們應該在研究區域的選擇上做些調整，西北地區無論是在生態需求還是制度推廣方面更具有實踐的迫切性；第二是指標體系的設計缺乏統一標準，還有待完善，應構建統一的集體林改成效評價體系，使研究更具有客觀性；第三，研究數據選取大多是三年或五年，缺乏對于集體林改實施進程進行長期的跟蹤性調查，這樣以來就難以發現林改對經濟、社會、生態效益方面的長期影響，學者應該進行回訪和跟蹤調查，進而提高其研究的科學性；第四，現有研究更多關注林改的經濟績效，對于社會公平等方面關注不足，而公平問題是有效保障各方權益的關鍵，今后學者應該加強在這方面的研究；第五，現有研究大多采用實地調研和統計描述的方法，對于計量經濟學方法研究較少，為提高研究的深度，還需加強該種方法的使用。