基于耕地綜合價值的土地征收補償標準研究

梁湘婧

摘要：從耕地的綜合價值角度出發，將耕地的綜合功能價值分解為經濟功能價值、社會保障功能價值和生態功能價值。采用現有的年產值倍數法對經濟功能價值進行測算;將耕地的社會保障功能價值進一步劃分為基本生活保障功能、養老保障功能、醫療保障功能和就業保障功能，并運用分解求和法對其進行測算;對于耕地生態功能價值的測算采用支付意愿法。結果表明，望城區耕地總價值為194.23元/m2，其中社會保障功能價值為157.5元/m2，高于現行的征地補償標準。

關鍵詞：征地補償;補償標準;經濟功能;社會保障功能;生態功能

中圖分類號：F301.21? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）23-0253-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.23.061? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Study on compensation standard for land acquisition based on

comprehensive value of cultivated land：

Taking Dazehu street in Wangcheng district of Changsha city as an example

LIANG Xiang-jing

（China Immigration Center， Hohai University，Nanjing 210000，China）

Abstract： From the perspective of comprehensive value of cultivated land， the comprehensive functional value of cultivated land is decomposed into economic function value， social security function value and ecological function value. The existing annual output value multiple method is used to calculate the economic function value; the social security function value of cultivated land is further divided into basic living security function， old-age security function， medical security function and employment security function， and its calculated by the decomposition and summation method. The willingness to pay method is adopted for the calculation of the ecological function value of cultivated land. The results show that the total value of cultivated land in Wangcheng district is 194.23 yuan/m2， of which the social security function value is 157.5 yuan/m2， which is higher than the current compensation standard for land acquisition.

Key words： compensation for land acquisition; compensation standard; economic function; social security function; ecological function

土地征收與補償相伴相生，如何實現公平補償，農民個人的土地權益如何保障，是亟待研究和解決的問題[1]。研究土地征收與補償問題有利于對失地農民的合法權益進行保護，緩解日益嚴峻的社會矛盾，縮小城鄉差距，也是實現社會可持續發展、農地資源可持續利用的重要保證。目前，針對土地征收合理補償的研究較多，丁成日[2]認為應當將人均耕地面積的分布納入征地補償的計算中來，錢忠好[3]、靳相木等[4]則提出要增加征地補償的范圍，征地補償要同時體現農地價值中的生產性收益和非生產性收益，土地有生態功能、生產功能、承載功能、資源功能、資產和財產功能。現行的征地補償往往只注重土地的經濟產出功能而忽視了土地的其他功能。因此將耕地資源的功能分為三大類，即經濟功能、生態功能和社會保障功能。通過計算得出基于公平補償原則下的經濟功能、生態功能以及社會保障功能的經濟價值與中國現行基于適當補償原則下的經濟功能、生態功能以及社會保障功能的經濟價值間的差距。

1? 研究區概況和數據來源

1.1? 研究區概況

望城區位于湖南省長沙市，是長沙市的市轄區。望城區總面積969 km2，總人口52.43萬人。地處湘中東北部，湘江下游兩岸。東臨長沙縣，南接長沙市區，西至寧鄉，北連湘陰縣、汨羅市。長沙市區年平均氣溫約17.2 ℃，年積溫約5 457 ℃，年均降水量1 361.6 mm。望城區2015年的地區生產總值為477.75億元，與2014年相比增長了11%。財政總收入3.57億元，增長率為8.9%。財政支出為5.5億元。望城區城鎮居民人均可支配收入34 175元，同比增長9.02%，農村居民人均可支配收入23 633元，同比增長10.14%。

1.2? 數據來源

研究數據主要來源于《中國統計年鑒》《湖南省統計年鑒》《湖南省政府工作報告》《長沙市望城區征地補償安置辦法及實施細則》和望城區國土局統計數據，人口調查統計數據來源于湖南省第六次全國人口普查主要數據公報。

2? 研究方法

2.1? 耕地功能價值分析

耕地是由自然、經濟和社會3個方面的若干因素共同組成的復雜綜合體。因此，耕地具有經濟功能、社會功能和生態功能，耕地功能價值評價是指用貨幣的形式對耕地的三大功能進行量化測算分析[5]。本研究將耕地資源的功能劃分為經濟功能即耕地產出農產品的功能，生態功能即耕地提供生態環境和服務的功能，社會保障功能即基本生活保障功能、養老保障功能、醫療保障功能和就業保障功能。

2.1.1? 經濟功能? 耕地是人類生存發展所必需的基本生產資料，具有生產功能。在一定的自然條件和社會經濟條件下，人類在土地上投入必要的生產要素生產出農產品，為人類提供食物，扣除其他必要的生產要素成本，耕地的經濟價值由耕地的凈收益表現[5]。農用地的經濟功能主要體現在農用地的經濟產出上，即單位農用地所種植的經濟作物的年產值。

2.1.2? 生態功能? 耕地的生態系統服務功能是指生態系統與生態過程形成并維持人類賴以生存和發展的自然環境條件與效用。Costanza[6]把生態系統服務功能劃分為調節氣候功能、涵養水源功能、凈化空氣功能、旅游文化功能價值等;謝高地等[7]對200位生態學者進行了問卷調查，得出耕地具有調節氣候、涵養水源等功能價值。

2.1.3? 社會保障功能? 小農經濟時代，農民工失業后可以重操舊業解決其基本生活，農地的社會保障功能是農民普遍都認可的[8]。有學者對南京市的農戶進行了走訪調查，并在此基礎上進行了計量分析，結果表明，近些年以來耕地對農民的直接經濟價值在各種因素的影響下呈總體減少的趨勢，但是耕地的社會保障價值卻處于無法取代的地位，耕地依舊是農民重要的基本生活保障[9]。中國耕地的流轉隨著城鎮化進程的推進而增加，當耕地的流轉僅在集體經濟組織內部流轉變動時，耕地的用途基本沒有發生變更，耕地的社會保障價值穩定不變。一旦農民失去土地，耕地原本用途發生改變，農民生計方式受到嚴峻挑戰，生計價格會構成土地轉用價格的重要因素，形成了耕地的社會保障價值。耕地的社會保障功能的主要表現為最低生活保障價值、養老保障功能價值、醫療保障功能價值、就業保障功能價值[10]。

2.2? 耕地功能的測算

考慮到耕地具有不同的功能，針對各個功能采用不同的測算方法進行價值測算。耕地的經濟功能采用現有的年產值倍數法，耕地的生態功能價值評估用條件價值評估法中的支付意愿法，耕地的社會保障功能的價值測算則采用分解求和法。

2.2.1? 耕地經濟功能價值測算? 基于對數據可得性和數據真實準確性的考慮，以2015年作為基點，計算前3年（2012—2014年）望城區的耕地平均年產值L、農村人均消費支出M、需安置人口數N及現行補償額能夠維持現有消費水平的年數n[4]。數據選取及對耕地經濟價值計算方法如下。

查閱《湖南省統計年鑒》獲取長沙市望城區2012—2014年耕地年產值Wi和耕地面積Si。其中i為具體的年份，2012—2014年望城區耕地平均年產值L計算公式為：

L=? ?（1）

查閱《湖南省統計年鑒》得到2015年望城區農村人均消費支出M和人均耕地面積，Z為2015年望城區從事農業的人口數。計算人均耕地面積V：

V=Si/Z? ? （2）

計算每征收1 m2耕地需安置的農業人口數N：

N=1/V? ?（3）

然后分別計算望城區現有的征地補償額取10倍、15倍以及最高補償標準30倍的情況在現有消費水平下能夠維持的年數n：

n=XL/MN? ? （4）

式中，X為法定年產值倍數。得出2015年每征收1 m2耕地需要安置的人口數N，2015年農村人均消費支出M以及不同產值倍數補償標準能維持現有消費水平的年數n，結果見表1。按土地年產值倍數法，土地經濟價值補償為前3年年均產值的6～10倍，在此取最高水平得每平方米耕地的經濟補償價值為36.7元。

2.2.2? 耕地社會保障功能價值測算? 耕地社會保障功能價值對于社會生存技能稀少的農民來說極其重要[8]。在農用地與工業用地產值的巨大剪刀差下，表面上看耕地帶給農戶的直接經濟價值呈現下降的趨勢，但是其社會保障功能卻具有越來越重要的意義。農用地的社會保障功能進一步劃分為基本生活保障功能、養老保障功能、醫療保障功能、就業保障功能[10]。

1）耕地基本生活保障功能的測算。近3年以來，工資性收入占農村居民人均收入比重有所上升，經營性收入占農村居民人均收入比重略微減少。工農業剪刀差增大的時代背景下，農民進城務工人員增多，工資性收入比重隨之增加。從總體上看，經營性收入仍然占據主要地位，是農民收入的重要來源（表2）。

《長沙市政府工作報告》顯示，望城區集中供養農村低保戶（五保戶）標準從每人每月400元提高到450元，分散供養農村五保戶從每人每月290元提高到340元，其他特困對象補助標準從每人每月110、130、150元提高到每人每月160、180、200元。農地基本生活保障價值以補助的最低值來測算，即1 920元/年。耕地基本生活保障價值計算公式為：

P1=W×Y? ? ?（5）

式中，P1為耕地基本生活保障功能價值，W為年人均最低保障標準，Y為年數。國家政策規定農村居民僅在達到退休年齡后才能夠領取養老保險金，以保障其基本生活。因此，Y為農民距法定退休年齡（男性60歲、女性50歲）的年數。由于農民的年齡差異，Y的取值也不同，用平均值的辦法分別求出望城區男性和女性居民的平均年齡Ym、Yw，則公式（5）變換為：

P1=W×[（60-Ym）Lm+（50-Yw）Lw]? （6）

式中，Lm為望城區男性農村居民的比例，Lw為望城區女性農村居民的比例。根據湖南省2010年第六次全國人口普查主要數據公報，望城區常住人口560 567人，其中男性288 217人，占比51.42%;女性272 350人，占比48.58%。結合望城區常住人口年齡結構情況（表3）可知，望城區男性平均年齡為37.41歲，取37歲;望城區女性平均年齡為35.05歲，取35歲。依據公式（6）測算得到每平方米基本生活保障補償價值為55.0元/人。

2）耕地養老保障功能的測算。在測算耕地社會保障價值時，假定失地農民全部轉為城市戶口，則需以城鎮居民的平均工資去購買養老保險，退休時可每月獲取基本養老保障。其基本養老金Mp包括基礎養老金和個人賬戶養老金[11]。其中，基礎養老金為全省上一年度在崗職工月平均工資與本人指數化月平均繳費工資之和的平均值乘以個人累計繳費年限乘以1%。個人賬戶養老金計算就是個人的賬戶儲存額計發月數。個人平均繳費指數就是個人實際的繳費基數與社會平均工資之比的歷年平均值，其取值最低限為0.6，最高限為3。綜上所述，耕地養老保障價值的計算方式為：

P2={b-[（1+r）÷2]×d×a×1%}×w? ?（7）

式中，P2為耕地養老保障功能價值，b為退休養老工資，r為個人平均繳費指數，d為全省上一年度在崗職工月平均工資，a為繳費年限，w為養老保險金計發月數。從望城區社會保障局了解到，2015年望城區職工退休后領取的人均養老金為1 430元/月，因此b取值為1 430元/月;個人的繳費指數r取平均值1.8;查閱《湖南省統計年鑒2015》了解到，2014年在職職工平均月工資為5 389元，d取值5 389元;參加養老保險的人員繳費年限必須滿15年以上才能夠按月領取養老金，因此繳費年限a取其最小值即15年。養老保險金的計發月數由被保險人退休時的年齡決定，如果被保險人退休時的年齡在50～55歲，可領取195個月的養老保險金，如果被保險人退休時年齡在55～60歲，可領取170個月的養老保險金，如果達到60歲以上，則可領取139個月養老保險金。所以公式變形為：

P2={b-[（1+r）÷2]×d×a×1%}×（51.42%M1+48.58%M2）? ?（8）

式中，M1為男性養老保險的計發月數，M2為女性養老保險的計發月數。依據公式（8）計算得到每平方米最低養老保障價值為74.4元/人。

3）耕地醫療保障功能的測算。目前農村的醫療保障費用在很大程度上仍然依附在耕地之上，因此在耕地征收補償測算中應加入醫療保險金的補償。假定農民因為土地征收身份轉變為了市民，為了獲得相應的醫療保障，以靈活就業人員的身份繳納相應的醫療保險費用。被征地農民應繳納的醫療保險費用則為耕地征收應承擔的醫療保險價值補償額，其計算公式為：

P3=M/r? （9）

式中，P3為醫療保險價值，M為農民每年繳納的醫療保險費，r為收益還原率。2015年長沙市各區靈活就業人員的醫療保險全年需要繳納1 720.5元;收益還原率按照2015年中國人民銀行公布的一年定期存款年利率2%計算，望城區2015年農業人口人均耕地面積為4 360.0 m2/人。依據公式（9）得到每平方米耕地的醫療保險價值為19.7元/人。

4）耕地就業保障功能的測算。農民工在城市沒有找到工作可以繼續回鄉種田，所以耕地對于失業農民來說還具有再就業的保障功能。耕地的就業保障功能價值測算采用城鎮失業人員的最低生活保障金來計算。因此，耕地的就業保障價值計算公式為：

P4={[（bm-Ym）×Lm+（bw-Yw）×Lw]×W}/S1? ?（10）

式中，P4為耕地就業保障價值，bm為男性公民的退體年齡，bw為女性公民的退體年齡，Ym為望城區男性平均年齡，Yw為望城區女性平均年齡，Lm為男性人口占總人口的比例，Lw為女性人口占總人口的比例，W為年人均最低生活保障金，S1為勞均耕地面積。其中，國家法定男性退休年齡bm為60歲、女性退休年齡bw為50歲。依據公式（10）計算得出每平方米耕地的就業保障價值為8.4元/人。

綜上所述，望城區耕地社會保障功能測算中，每平方米最低生活保障價值為55.0元/人，每平方米養老保障功能的價值為74.4元/人，每平方米醫療保障功能的價值為19.7元/人，每平方米就業保障功能的價值為8.4元/人，合計總價值為157.5元/人。

2.2.3? 耕地生態功能價值測算? 就現在的市場體系而言，耕地的生態功能價值較難量化。其屬于非市場價值評估的范疇，測算方法主要是基于假設市場的條件價值評估法，即用問卷調查的方式來得出被調查者的偏好，從而進一步評估待估物品的非市場價值的一種特殊方法[11，12]。考慮到補償意愿比支付意愿大且不穩定的特性，采用支付意愿調查法估算望城區耕地的生態功能價值。

對望城區大澤湖街道居民進行網上問卷調查，共計完成問卷200份，其中有效問卷200份。采用支付意愿調查對農戶家庭進行訪問，最小支付金額為5元/家庭，最大為500元/家庭，共劃分5個支付標準。望城區大澤湖街道的調查結果見表4。

根據抽樣調查的數據計算得出，平均年支付金額為124.65元/年，取125元/年。望城區2015年農業總人口為241 000人。經支付意愿法得出農民愿意支付的耕地生態功能價值為0.03元/m2。考慮到農民的受教育程度及其希望支出的費用越低越好的偏好，加之望城區是2001年由望城縣撤縣化區，較其他區耕地面積更大、人口相對較少，人均耕地占有率低，因此測算出農民愿意支付的耕地生態功能價值較小。數據分析表明，隨著經濟發展的日益加速，耕地單產會有所上升，農戶對于耕地保護的支付金額也會因此而有所提高。但是，現實社會中往往存在土地報酬遞減的情況，所以耕地的生態保護補償標準會顯得比較復雜，政府部門制定耕地保護補償標準的過程中應充分考慮各個影響因素[13]。綜上測算得出望城區農業種植土地的綜合補償價格為194.23元/m2。

3? 小結與討論

從湖南省長沙市望城區耕地綜合價值估算基礎上測算土地征收補償標準，得到望城區人均耕地的總價值為194.23元/m2。與望城區現行的征地補償標準相比，望城區現行的以年產值倍數法為補償標準的征地補償金額較低，征地補償標準較低，且主要表現在耕地對農民的社會保障功能價值的缺失。測算結果顯示，耕地的社會保障價值為157.5元/m2，而望城區政府對耕地的社會保障功能的補償基本沒有或補償的特別少，政府僅對0～15歲的九年義務教育學生人均一次性補償6 000元。失地農民由農村戶口變為城鎮戶口，需要以城鎮居民的身份繳納社保，每人至少繳納15年的社保費用，人均累計為14萬元，而政府補償的8萬元人頭費根本不足以繳納社保。若不考慮土地的社會保障價值，現行的年產值倍數法測算出的征地補償額按照2012—2014年的年產值10倍補償僅僅能維持11.94年，這還沒有將物價因素計算在內，若加上老人撫養費、兒童教育費，10倍的補償額遠遠維持不了11.94年。可見，隨著市場經濟發展速度加快，基于年產值倍數法的征地補償標準已難以維持“失地農民”長久的生存發展需要，亟需對征地補償制度進行改革完善。如采取貨幣補償與非貨幣補償相結合的方法，適當考慮補償土地增值收益，完善征地審批程序，理順收益分配比例等。

研究對于耕地生態功能價值的測算還存在不足，現有耕地生態功能價值的測算方法較少，研究所采用的條件價值評估法本身存在一定的缺陷。補償意愿比支付意愿大并且極其不穩定，農民的受教育水平有限，每年在維護土地生態系統上愿意花費的費用很少，加之望城區地多人少、人均耕地面積大，因而測算出的生態功能價值偏低。

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