我國海上執法監督探析

摘? ? ? 要：目前，我國海上執法監督存在監督主體單一、監督方式側重于事后追懲、內部監督流于形式和監督的法律依據不足等問題。這主要緣于海洋國土的自然屬性、以陸定海的歷史傳統和現行海洋管理體制的弊端。因此，制約海上公權力必須立足于海上執法的特點，從影響公正執法的內外因進行探索，進而為我國海上執法提供有力保障。

關? 鍵? 詞：海上執法;監督體制;行政行為

中圖分類號：D993.5? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）12-0092-07

收稿日期：2019-09-23

作者簡介：孫潔（1981—），女，山東濰坊人，中共威海市委黨校行政學部講師，研究方向為社會治理。

21世紀是海洋的世紀，我國擁有300萬平方公里主張管轄海域和1.84萬公里大陸海岸線，海洋國土面積相當于陸地國土面積的1/3。[1]黨的十九大報告提出：“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國。”海洋強國的建設離不開海洋治理體系和治理能力的現代化，而海洋治理體系和治理能力的提升必須以強有力的海上執法力量做保障，特別是需要一支公正、高效的海上執法隊伍。2015年，海南省紀委發布海南漁業系統腐敗窩案，半年內上至廳長下至科員34名官員先后落馬。[2]同年，廣東省也發生湛江東海漁政大隊腐敗窩案，按月按級送錢，而且貪腐近3年來上級監管部門“一無所知”。[3]習近平總書記指出：“沒有監督的權力必然導致腐敗，這是一條鐵律”。因此，要在保持監督主體的獨立性和權責一致原則的基礎上，構建符合我國海上執法的監督體制成為現實的需要。

一、海上執法監督概述

（一）海上執法概述

“執法”通常指行政執法，有廣義和狹義之分。廣義上的行政執法包括了全部的執行憲法和法律的行為，既包括中央政府的所有活動，也包括地方政府的所有活動，其中有行政決策行為、行政立法行為以及執行法律和實施國家行政管理的行政執行行為。”[4]狹義上的行政執法是指行政機關及其執法人員為了實現國家行政管理的目的，依照法定職權和法定程序，執行法律、法規和規章，直接對特定的行政相對人和特定的行政事務采取措施并影響其權利義務的行為。[5]換言之，狹義的行政執法指的是行政執行行為，如行政許可、行政審批、行政征收、行政給付、行政確認和行政裁決、行政檢查、行政獎勵、行政處罰、行政強制等，是行政管理體系的一部分，而我們通常所說的行政執法即是狹義上的行政執法。在實務界，行政執法的范圍進一步縮小，地方各級部門的規范性文件一般都把如下具體行政行為歸為行政執法：檢查、巡查、查驗、勘驗、給與行政處罰，即時強制、查封、扣押及采取其他行政強制措施等。[6]筆者認為，海上執法是指有法律和法規授權的執法主體根據相關規定，對主權海域和國際海洋法授權的海域內的船舶和人員所發生的違法行為與其他行為所采取的處理和執行行為。其范圍只局限于監督檢查、實施行政處罰和采取行政強制措施等有限的行政行為。

我國海上執法主要實施的是條塊結合的專業執法模式。執法主體經歷了兩次大的調整。1998年的政府機構改革，形成了我國海上執法的五支隊伍。在中央層面，有中國海監（隸屬于國家海洋局）、邊防海警（隸屬于公安部）、中國漁政（隸屬于農業部）、海上緝私警察（隸屬于中國海關）、中國海事局（隸屬于交通部）。這五支隊伍根據自己的專業分工，共同履行海上執法責任。這種執法體制自形成以來就存在權責不清的弊端。為了解決這個矛盾，2013年的國家機構改革“將國家海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責整合， 重新組建國家海洋局，由國土資源部管理。”新組建的國家海洋局以中國海警局名義開展海上執法，并接受公安部業務指導。[7]由此，在中央層面形成了中國海警局和中國海事局兩支執法隊伍。但地方上的執法隊伍并沒有進行調整，依然是海監、漁政和海事三支隊伍。2018年的新一輪國家機構改革把原中國海警局的海警隊伍全部轉隸武警總部，把原國家海洋局海洋管理的職能劃歸自然資源部，國家海洋管理的職能劃歸各專業的部委，分別歸于自然資源部、農業農村部、海關總署等，海警部隊海洋執法的職能則集中于武警總部，原來國家海洋局的海洋管理與執法不分的問題得以解決。2018年改革之后，中央層面依然有中國海警和中國海事兩支執法隊伍。國家機構改革的指導原則是地方上也要實行綜合執法，因此，從2018年開始，地方上的海上執法隊伍開始整合，但進程相對緩慢。目前，我國的海上執法隊伍主要有中國海警、中國海事、地方海洋綜合執法隊伍。

（二）海上執法監督概述

監督是預防和制止行政權力濫用的一種重要手段。為了規范行政執法行為，解決執行不力及違法違規執行等問題，國家海洋局在2007年發布了《海洋行政執法監督規定》（國海發[2007]12號），該規定對海洋行政執法監督的內容和程序都作了說明，監督客體為所有的海洋行政執法行為，監督內容主要包括海洋法律、法規、規章及規范性文件的制定、執行情況;行政執法監督機制的建立和執行情況;具體行政行為的合法性和合理性;行政復議、行政訴訟和行政賠償等行政救濟工作情況等。[8]由于本文所指的海上執法主要是監督檢查、實施行政處罰和采取行政強制措施等行政行為。故海上執法監督主要是對這三種行政行為的監督，監督海上執法主體在行使這三種權力時是否存在超越職權、濫用職權和不作為現象，是對具體行政行為合法性和合理性的監督。

對于行政權力的監督，我國已構建起全方位的監督制約體系。行政系統外的監督主要包括黨、人大、政協、司法機關和社會監督，行政系統內的監督主要有審計、行政復議、行政檢察、行政督察以及上級行政機關對下級行政機關的監督。按照《海洋行政執法監督規定》，國家海洋行政主管部門負責全國海洋行政執法監督工作，地方各級海洋行政主管部門負責本轄區的海洋行政執法監督工作，并對下一級主管部門的海洋行政執法工作實施監督。[9]目前來看，海上執法監督主要是行政系統內的監督，監督類型主要有四種：上級海洋行政主管部門對下級海洋行政主管部門的海上執法工作進行監督;同級海洋行政主管部門對其所屬機構及其委托單位的行政執法工作進行監督;負責業務指導的上級部門對下級執法部門的工作進行監督;同級政府的司法部門對執法部門的行政行為進行監督。海上執法監督的方式包括備案和審查（對行政處罰的備案和審查）、檢查（對行政執法中的專門性問題進行專項檢查或綜合檢查）。同時，按照《海洋行政執法監督規定》，主管部門對下級主管部門、主管部門對其委托的部門或者單位不履行或者拖延履行法定職責的，應當責令履行或者限期改正;上級主管部門對下級主管部門作出的違法或者不當的具體行政行為，決定糾正、責令改正或者撤銷;公民、法人和其他組織對行政案件或違法行政行為進行申訴、控告和檢舉的，主管部門應當及時辦理。[10]

二、我國海上執法監督存在的問題及原因分析

（一）存在的問題

在實務層面，我國海上執法仍存在一些問題。受海洋執法環境、海洋管理體制等多種因素的影響，國家海洋局在2007年出臺的《海洋行政執法監督規定》中的很多條文都難以實施，導致海上執法主體濫用職權或者是不作為行為難以及時被發現并制止。

⒈監督主體比較單一。對于行政執法監督，我國已經形成了比較完整的監督體系：系統外有黨、人大、政協、司法機關和社會監督;系統內有來自行政系統內部的監督。但由于海洋環境的特征不同于陸地，海上一般無人居住和生活，執法主體在實施行政行為時并沒有第三人在場，即使有第三人在場，由于缺乏專業性，系統外的監督主體也很難對執法主體的違法行為進行甄別，多種因素導致系統外的監督幾乎是微乎其微。從海上執法實踐看，當前實際發揮監督作用并具有監督海上行政執法的權力和責任的主體是行政系統內的監督，其監督主體主要包括上級行政主管部門、上級業務指導部門和同級政府的司法部門。

⒉監督方式比較單一。海上執法監督主要是行政系統內的監督，監督的方式包括備案、審查和檢查，主要是通過查案卷的方式來進行。這種方式基本是事后追懲，對于海上執法過程的監督是空白。對于上級業務指導部門而言，對違法的執法行為沒有強制權。對于上級行政主管部門而言，《海洋行政執法監督規定》中所提及的上級行政主管部門的監督主要是部門內部的法制機構對下級的上報材料進行審查，作為同一個系統內的上下級關系，很難做到公正監督。就主管行政執法的司法局而言，即使有掌握海洋專業行政執法的工作人員，因為司法局沒有出海監督的裝備，也僅能通過事后的檢查案卷履行行政執法監督職能。

⒊監督的法律依據不足。從實際來看，專門制約海上執法行為的法律法規屬于空白，即使在《行政處罰法》等個別法律中能找到可以參照的法律依據，但執法監督的效力卻大打折扣。目前，海上執法監督可以參照的專門性文件主要有兩個，一個是《海洋行政執法監督規定》，另一個是《海事行政執法監督管理規定》。大部分涉海部委都沒有出臺專門監督海上執法行為的規范性文件，已有的規范性文件中所規定的監督權力是一種行政命令，基本上只有權力，沒有責任，不具有法律和司法的強制力。

（二）原因分析

⒈海洋國土的自然屬性導致監督缺乏公開性和透明度。我國《憲法》第九條規定：自然資源屬于國家所有。自然資源和海洋環境受到損害后，權利受損人通常都是國家，權利受損人是國家時，相當于所有者是“缺位”的，此時的被侵害人監督是缺失的，最明顯的情形是休漁期非法捕魚。海上執法的開端絕大多數在海上進行，而海洋國土與陸地國土最大的區別就是自然屬性不同，陸地國土上有人居住生活，海洋國土上沒有人居住生活，這就造成了陸地上的自然資源被損害后，雖然權利的被侵害人是國家，但被侵害事實發生區域必然能受到生活在這塊區域內各類人的監督。當海上發生環境污染或自然資源受到損害時，執法現場通常只有執法人員和違法人員，并無第三方存在，導致權力沒有在陽光下運行。海上執法現場缺失監督不免會導致以權謀私、重罪輕罰、以罰代刑，甚至放縱海上違法行為或犯罪行為的存在。

⒉以陸定海的歷史傳統導致監督缺乏可操作性。海上執法監督的內容包括主體合法、權限合法、程序合法、作出的行政決定合理且合法。倘若事后監督通過查案卷的方式能夠斷定主體和權限是否合法，但對于執法程序的事中監督卻難以操作。因為我國以陸定海的歷史傳統，當前所有規范行政執法行為的文件都是基于陸地執法的特點而制定的，沒有密切聯系海上執法的現實情況。海上執法受風、浪、雨、雷、流、霧、潮汐等因素的綜合作用，并且隨四季而變化，海上不確定因素眾多，海上違法行為的痕跡難以保留和固定。同時，海上執法需要執法船舶，有時還要出動飛機，陸地執法通常需要車輛就行，執法成本是天壤之別。海上執法與陸地執法相比，難度大、風險高、成本高、效率低，這些現實情況也導致對海上執法過程的監督十分困難。

⒊現行海洋管理體制導致監督效力薄弱。決策與執行不分導致我國行政體制內部監督困難，因為決策和執行權同屬于一個部門，失去了相互制約的作用。在地方層面，海上綜合執法改革還在路上，傳統的海洋管理體制并無改變，一般的海上執法機構都是海洋行政主管部門的下屬單位，如漁政和海監是海洋主管部門的執法單位，海洋主管部門負責制定決策，漁政和海監負責執行，但近海的管理和執行權是由國家授權的，近海資源屬于國家資源，地方上的決策與執行不分會導致地方政府在自身短期利益和局部利益的驅使下出現海上執法不力或者選擇性執法的狀況。當出現執法追責糾紛時，會盡可能地推卸本該由本部門承擔的法律責任，這等于是間接或直接損害行政相對人的利益。在國家層面，2018年的海上綜合執法改革，把原國家海洋局海洋管理的職能劃歸自然資源部，國家海洋管理的職能進行了分散設置，分別歸于自然資源部、農業農村部、海關總署等，海警部隊海洋執法的職能則集中于武警總部，雖然原來國家海洋局的海洋管理與執法不分的問題得以解決，但在管理體制方面又面臨新的問題，中國海警屬于現役體制，自然資源部、農業農村部、海關總署等屬于行政體制，這些部門即使可以對中國海警進行業務指導，但由行政部門監督部隊卻無法律依據。

三、加強海上執法監督的途徑

鑒于對海上執法監督現狀及原因的分析，要想改變海上執法監督效力薄弱的現狀，必須要解決三個制約因素：公開性和透明度問題、監督的可操作性問題、監督體制問題，而這些問題的解決必須要有制度保障。可見，海上執法監督的立法問題是一個統攬全局的基礎性和根本性問題。任何執法腐敗的產生歸結起來，無非是內因和外因綜合作用的結果。海洋國土執法的特殊性，客觀上增加了對海上執法監督的難度，從某種意義上講，為權力濫用提供了更多可乘之機。因此，相對于陸上執法，法治觀念在海上公正執法過程中起著更為重要的作用。要想最大限度地減少海上執法腐敗，既要從內因入手，強化執法人員的法治觀念，提高自我監督能力，又要從外因入手，創新監督方式，完善和強化制度建設，兩手都要抓兩手都要硬。

（一）提高自我監督能力

⒈健全培訓制度。海上執法的關鍵在于執法人員對法律法規及規章制度的貫徹執行。觀念是行動的先導，是促進制度落實的最重要內生動力。唯有具備良好法治觀念的執法人員才能做到公正、文明、高效執法，因此，海上執法監督的首要問題是強化海上執法人員的法治觀念，特別是牢固樹立“權為民所賦，權為民所用”的正確權力觀，這是執法人員能否公正執法的總開關。這種正確權力觀不會從內心自動生長出來，需要通過長期的倫理引導和教育。行政倫理引導與教育的過程同時也是把法律法規不斷內化于心的過程。行政倫理引導與教育廣義上包含了社會的法治環境、單位的法治文化和對執法人員的法治培訓。當下，最急需的是完善對執法人員培訓制度，創新培訓理念，堅持法治培訓與政治思想教育相結合，與社會主義經濟理論學習相結合，與職業道德教育相結合，與廉政教育相結合;突出培訓重點，培訓內容要重點突出新頒布的法律法規、常用法律法規和執法過程中的重點難點熱點問題，培訓對象要以一線執法人員和新上崗的執法人員為主，提高培訓的時效性和針對性;豐富培訓方式，把分散培訓和集中培訓相結合，通過培訓引導執法人員增強自我學習的能力和主動性。

⒉構建公正的制度文化。執法人員法治觀念的形成與單位的制度文化密切相關，公正的激勵和懲戒制度是一個單位制度文化的重要體現。良好的法治觀念關系到執法人員的行為動機，而公正的激勵和懲戒制度給執法人員設定了“敢為”的方向和“不敢為”的邊界，指引著執法人員該做什么，不該做什么，使之形成好的行為規范。鄧小平說過：好的制度能讓壞人干不了壞事，不好的制度能讓好人變壞。如果一個單位缺失健康的土壤，好種子也會長出壞苗子。公正的激勵和懲戒制度可為強化執法人員的法治觀念提供文化滋養，為公正執法提供制度保障。公正的激勵和懲戒制度通過外在約束和內在涵養來培育執法人員的法治人格，以提高其自我監督能力。公正的激勵和懲戒制度涉及干部晉升、評先選優、工資薪酬等多方面的工作，因此進行制度設計時，要始終貫穿公平、公正的法治理念，把執法效果作為制度設計的重要變量。

（二）創新監督方式

⒈嚴格執行三個清單、三項規定，深入實施“雙隨機一公開”監管。三個清單和三項規定制度是依法行政的基本要求，也是行政執法改革實踐中的經驗總結。三個清單是指權力清單、責任清單、負面清單。三項規定是指行政執法公示制度、行政執法全過程記錄制度、重大執法決定審核制度。三個清單和三項規定制度是從源頭上監督行政權力，如果源頭上行政權力沒有得到監督，一旦發生了個人腐敗特別是帶隊的執法小組組長以權謀私，就會變為執法小組的瀆職弄權，到最后就會發展成集體腐敗的窩案，產生劣幣驅除良幣的效應。“雙隨機、一公開”監管是市場監管領域推進管理方式的改革和創新，是深化“放管服”改革的重要舉措，海上執法可以借鑒。“雙隨機、一公開”是指隨機抽取檢查對象、隨機選派執法人員，將抽查情況和查處結果及時向社會公開。[11]“雙隨機、一公開”監管制度可以降低“監管俘獲”和權力尋租的情況，打破某種利益鏈條。同時，公開執法結果不但增強了法律的公信力，塑造了執法單位公正執法的形象，也發揮了社會監督的作用。

⒉設立海上執法監督員，引入第三方監督。因為海洋國土的自然屬性導致客觀上海上執法現場不存在第三方監督，是外部監督的“真空地帶”。不管如何利用海上執法第三方工具，最終的落腳點還是人。筆者認為，可以采取政府購買服務的方式，設立海上執法監督員。因為海上執法受自然環境和執法條件影響，通常是階段性而非全年的。采取購買服務的方式，不但可降低財政供養人員的行政成本，而且人員不存在隸屬關系，有利于公正監督。同時，從體制外引入監督符合社會治理方式創新理念，建立政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，有利于打造社會治理人人有責、人人盡責的命運共同體。當然，海上執法監督員制度的設計應當掌握好兩項原則：一是執法監督員的人選一定要具有專業性，具備海洋管理的相關知識或從事海洋經濟的工作經歷。二是保持執法監督員的獨立性，須與執法主體和執法相對人沒有任何利益關聯，以避免監督流于形式。

（三）完善相關立法，為海上執法監督提供法律依據

⒈推動《海洋基本法》《海上執法程序法》和《海上行政執法監督法》的出臺。目前，影響海上執法效力的根本性因素依然是海洋管理體制和執法體制不順的問題，需要對所有涉海部門的利益進行綜合協調，對所有涉海部門的法律法規進行整合。因此，在海洋綜合執法改革的關鍵時期，亟待制定一部全面、綜合的《海洋基本法》。《海洋基本法》是一個國家海洋的憲法，統攝和協調各個涉海部門的法律法規。《海洋基本法》對內應當加強對海洋的行政管理，貫徹保護優先，合理開發利用的原則，滿足人民對美好生活的需求。對外應當維護國家主權、安全和海洋權益，增強在國際海洋事務中的話語權。根據十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，對內應重點理順海洋管理體制和海洋監督體制，解決決策與執行不分的問題。《海洋基本法》應明確對內實施海上行政管理和行政執法的行政主體資格、執法依據和救濟的途徑，重點對不同執法部門的權責作出明確規定，為解決不同部門之間的責任沖突提供法律依據。對外明確維護國家海洋主權、安全和海洋權益以及在公海上實施國際法賦予權力的執法主體。

《海上執法程序法》和《海上行政執法監督法》是執法主體確定后，由海上綜合執法隊伍的行政主管部門、業務主管部門、司法部協同武警總部，結合海上執法的特點、難點和海上執法的信息化水平來擬定的，在兼顧公正、效率和經濟的基礎上，達到規范執法和利于監督的目標。結果公正首先要保證程序公正。《海上執法程序法》應根據海上執法的特點，對海上執法程序做出嚴格規范，達到全程留痕，并建立可追溯的責任體系，保證執法監督的可行性，為海上執法監督提供法律依據和制度保障。《海上行政執法監督法》應當明確海上執法監督的主體資格、監督依據和救濟的途徑，健全責任追究體系，保證監督主體的權責一致。要突出具體辦案人員和法制審核人員的獨立性，特別是法制審核人員的獨立性。也就是說，誰辦案誰負責是原則，重大行政決定集體審核是例外。

⒉加強地方立法工作和規范性文件的制定。我國的海洋管理體制分為中央和地方兩塊，我國1.8萬公里的海岸線分布在十四個沿海省市，各省市的海洋管理現狀、海上行政執法力量、海洋經濟發展方式各不相同，各地自行制定的法規規章和規范性文件應該更加符合實際情況，促進本地海洋的綜合治理。因此，黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，賦予了地方政府更大的治理自主權，就是希望地方政府銳意改革，形成“百花齊放”的改革局面。

【參考文獻】

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[2]邢東偉.漁業公司違規申領巨額補貼牽出腐敗窩案 海南漁業系統34名干部先后落馬[N].法制日報，2015-10-9（08）.

[3]廣東漁政腐敗窩案：貪腐近3年 監管部門竟“一無所知”[EB/OL].人民網，http：//sn.people.com.cn/n/2015/1029/c190216-26957720.html.

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[7]兩會專題[J].時事資料手冊，2013，（2）：27.

[8][9][10]海洋行政執法監督規定（國海發[2007]12號）[EB/OL].百度百科，https：//baike.baidu.com/item/%E6%B5%B7%E6%B4%8B%E8%A1%8C%E6%94%BF%E6%89%A7%E6%B3%95%E7%9B%91%E7%9D%A3%E8%A7%84%E5%AE%9A/17580659？fr=aladdin.

[11]國務院辦公廳關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知（國辦發[2015]58號） [EB/OL].中央政府網，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/05/content_10051.htm.

（責任編輯：苗政軍）

On the supervision of maritime law enforcement in China

Sun Jie

Abstract：At present，there are some problems in China's maritime law enforcement supervision，such as the single subject of supervision，the way of supervision focusing on the punishment after the event，the internal supervision only in form，and the lack of legal basis for supervision.This is mainly due to the natural attributes of marine land，the historical tradition of land to sea and the disadvantages of the current marine management system.Therefore，the restriction of maritime public power must be based on the characteristics of maritime law enforcement，explore the internal and external factors that affect the fair law enforcement，and then provide a strong guarantee for China's maritime law enforcement.

Key words：maritime law enforcement;supervision system;administrative act