試論新時代行政檢察權能

摘? ? ? 要：隨著司法改革的不斷深入，刑事、民事、行政和公益訴訟四大檢察格局已初步形成，但行政檢察仍存在短板和弱項，其各項檢察權能并未得到充分挖掘與有效發揮。因此，合理界定行政檢察權能，明確相關監督原則，并區分其他檢察權能，對于完善和拓展行政檢察監督職能，推動中國特色社會主義檢察制度全面發展具有重要意義。

關? 鍵? 詞：行政檢察;法律監督;公益訴訟

中圖分類號：D926.3? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）12-0085-07

收稿日期：2019-10-24

作者簡介：趙輝（1983—），男，安徽肥東人，憲法與行政法學碩士，甘肅省人民檢察院第七檢察部副主任，研究方向為檢察學、行政法學。

面對司法責任制、國家監察體制等多重改革疊加的新局面，檢察機關對檢察職能進行了調整，初步形成了刑事、民事、行政、公益訴訟四大檢察監督格局。相較于其他檢察業務，行政檢察仍面臨底子薄、基礎差、規模小、影響弱等方面的不足，因此，明確行政檢察定位，理順行政檢察職能，是新時代做實做強行政檢察急需解決的問題。

一、行政檢察權能的運行現狀

1988年，最高人民檢察院設立了民事行政檢察廳，專門負責民事檢察和行政檢察監督工作。隨著1989年頒布的《行政訴訟法》第十條規定“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”，行政檢察監督自此于法有據。2019年檢察機關內設機構改革之前，由于最高人民檢察院民事檢察和行政檢察一直合署辦公，受民事檢察業務和2015年公益訴訟檢察試點改革的影響，行政檢察業務的開展不均衡。內設機構改革完成后，雖然實現了行政檢察機構單設，擁有專屬人員，但由于公益訴訟檢察業務的剝離，其權能發揮仍然沒有明顯的改觀。一是案件數量的差距。鑒于民事檢察和行政檢察長期合署辦公，現僅以民事檢察和行政檢察相比較。據不完全統計，2015年全國檢察機關共受理民事檢察監督案件83872件，受理行政檢察案件34599件。2016年分別為83614件和30349件。從監督效果上看，以《最高人民檢察院工作報告》的數據為例，2018年全國檢察機關共提出民事抗訴3933件，再審檢察建議4087件，執行監督檢察建議23814件。反觀行政檢察，全國檢察機關僅提出抗訴117件，再審檢察建議90件，非訴執行監督檢察建議6528件，行政檢察監督效果遠遠弱于民事檢察監督效果。二是內部各項業務的差距。目前，行政檢察內部各項業務的發展不充分、不平衡。根據甘肅省檢察機關行政檢察的數據，2017年和2018年兩年以來，甘肅省檢察機關共受理行政生效裁判結果監督案件188件，作不支持監督申請和終結審查121件，抗訴0件，發出再審檢察建議5件，針對行政審判程序違法行為發出檢察建議11件，針對執行活動發出檢察建議36件。 三是地區和層級的差距。由于法院本身受理的行政訴訟案件相對較少，故進入訴訟監督的案件來源就更為狹窄，加之法律規定的上抗下模式，行政檢察“倒三角”現象也長期存在，造成了基層行政檢察處于有崗位、有人員，但無職責、無業務的狀態，影響了基層行政檢察權能的發揮。同時，由于之前檢察機關并未放開一審生效行政訴訟案件的受理，行政案件多集中于省級檢察院，絕大多數市級檢察機關行政案件受理數為個位數，甚至個別地區連續幾年均為空白，且市級檢察院及基層檢察院的審判程序違法監督和執行監督開展也不充分。

二、行政檢察權能與相關檢察業務權能的區別

作為四大檢察業務之一，行政檢察權能的規制不能完全脫離整體法律監督權能的范疇。當然，由于相關法律法規規定的差異及行政檢察自身運行的規律，決定了其與其他檢察權能也存在不同。

（一）與民事檢察權能的區別

我國《行政訴訟法》規定：“人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執行的監督，本法沒有規定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規定。”《人民檢察院行政訴訟監督規則》也同樣規定：“本規則沒有規定的，適用《人民檢察院民事訴訟監督規則》。”從訴訟法律關系內容上看，民事訴訟和行政訴訟在訴訟參與人、訴訟地位、受案范圍、舉證責任、審理依據、審查范圍、裁判種類、執行、賠償與補償、調解與和解等方面存在較大區別。基于訴訟法律關系的不同，即使監督程序和監督方式等方面可以由法律規定一致，但其監督內容不盡相同。如行政訴訟監督中，檢察監督可以“一手托兩家”，既監督法院裁執行為，也可以監督行政機關行政行為。但民事訴訟中，檢察監督一般只能針對法院，而不能就當事人進行監督。目前，現有的行政法律制度和行政檢察監督制度的設計并沒有體現出行政訴訟的特點，這也導致行政檢察權能在一定程度上被簡化和削弱。未來，相關行政制度設計應當擺脫民事訴訟和民事檢察的影響，體現行政檢察獨有的價值。

（二）與行政公益訴訟檢察權能的區別

公益訴訟檢察是黨的十八屆四中全會提出的一項重要制度改革。在檢察機關自偵權轉隸之后，公益訴訟檢察成為檢察機關重點發展的新興業務，并成為四大檢察業務之一。公益訴訟檢察分為行政公益訴訟檢察、民事公益訴訟檢察和刑事附帶民事公益訴訟檢察三種類型，由于行政公益訴訟檢察與行政檢察具有一定的交織重合，故本文僅針對行政公益訴訟檢察與行政檢察關系加以分析。黨的十八屆四中全會在規定公益訴訟檢察的同時，還提出了行政違法行為檢察監督和行政強制措施檢察監督兩項改革舉措。雖然上述三項改革以并列形式出現，但從廣義上而言，行政違法行為檢察監督涵蓋了檢察公益訴訟、行政強制措施檢察監督。根據《行政訴訟法》的規定：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。”公益訴訟檢察權的行使前提是履行職責中發現和行政機關違法行使職權或者不作為，與黨的十八屆四中全會關于行政違法行為監督權行使前提的表述完全一致。可見，公益訴訟檢察與行政違法行為檢察監督并無實質差異，公益訴訟檢察是行政檢察的特殊類型，其區別主要在于是否損壞國家或社會公共利益。這從公益訴訟檢察試點也可以看出，各地檢察機關均是按照行政檢察進行統計宣傳總結的，且法院也將行政公益訴訟列為行政訴訟案件。從實踐中看，行政公益訴訟檢察的訴前程序與檢察機關探索開展的督促履職也是基本一致的。因此，對于公益訴訟檢察而言，其與行政檢察之所以并稱為兩大檢察，僅在于法律明確限定了公益訴訟領域，規定檢察機關在公益訴訟訴前程序中可以直接對行政機關行為進行監督以及后續直接起訴行政機關。故對于法律未直接規定的“等”外涉公益的行政案件，如安全生產、文物保護等，究竟劃為行政檢察和公益訴訟檢察尚存爭議，公益訴訟檢察在訴前程序直接監督行政機關行為的權能和在訴訟程序直接起訴行政機關的權能是目前行政檢察所不具有的。

三、規制行政檢察權能的原則

現行行政檢察權能發揮不充分，主要在于行政檢察職能定位不清晰，適用原則不明確。因此，在規制行政檢察權能時，必須科學合理界定行政檢察的權能，明確規制原則。

（一）行政檢察權能的定位

一是法律監督機關的定位。我國《憲法》明確規定檢察機關是專門法律監督機關。《人民檢察院組織法》第二條規定：“人民檢察院是國家的法律監督機關。人民檢察院通過行使檢察權，追訴犯罪，維護國家安全和社會秩序，維護個人和組織的合法權益，維護國家利益和社會公共利益，保障法律正確實施，維護社會公平正義，維護國家法制統一、尊嚴和權威，保障中國特色社會主義建設的順利進行。”從這意義上而言，法律監督應當是對國家法律實施的各個領域都進行監督，即只要涉及到法律實施，不管什么主體，什么行為，檢察機關都有權進行介入，從而保證法律的統一正確實施。當然，這里也需要設置必要的限制條件，摒棄以往檢察機關一般監督的做法。而訴訟監督是對訴訟活動的法律監督的簡稱，是對包括立案、偵查、審判、執行、民行審判等訴訟活動進行個別監督的概稱。[1]因此，法律監督與訴訟監督并非同一層面的概念，界定為種屬關系更為確切。但由于之前我國僅有民事、行政和刑事等訴訟法律法規規定了檢察機關法律監督的主要權能和具體事項，造成檢察機關實際行使的法律監督權能多體現為訴訟法或是程序法意義上的權能，從而致使法律監督范圍也僅限于訴訟監督。二是“一手托兩家”的定位。張軍檢察長提出，新時代行政檢察發揮著“一手托兩家”的重要作用，既監督法院依法審判，維護司法公正，又監督行政機關依法行政，促進法治政府建設。但《行政訴訟法》僅規定了檢察機關對法院行政生效裁判結果和調解書的監督、審判程序違法行為監督和執行監督，造成實踐中檢察監督的對象多為法院的行政審判和執行行為，而對于行政機關的監督則由于沒有明確規定，主要還是通過抗訴、再審檢察建議、執行監督等所達到的一種間接監督。應當說，這種監督并不是行政檢察的應然狀態。《行政訴訟法》第十一條規定：“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。”根據該條規定，檢察機關應當有權對行政訴訟中所有參與主體涉及訴訟的行為進行監督，自然也包括對與訴訟有關的行政機關行為的直接監督。同時，結合公益訴訟實踐，參考公益訴訟訴前程序，不經過訴訟直接對違法行政行為或行政不作為進行監督應是未來發展趨勢。尤其是在法治政府建設的主基調下，實現行政法律監督從訴訟監督擴展到訴訟外監督是檢察權的理性回歸，亦是法律監督權的應有之義，行政檢察不應缺位。三是人民檢察的定位。我國《憲法》第二條第一款規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。檢察權同其國家權力一樣，源于人民、屬于人民、服務人民、受人民監督。人民司法為人民，人民檢察的人民定位和人民屬性，決定了檢察機關既是國家司法機關，也是群眾工作機關;檢察干警既是司法工作者，也是群眾工作者。[2]新時代，檢察機關不僅是國家法律監督權的實施者，還是社會治理的重要參與者。就行政檢察工作而言，要立足行政檢察權能，發揮行政檢察在社會矛盾化解和社會綜合治理方面的重要作用，堅定不移地服從和服務大局，讓人民群眾在每一起行政案件中感受到公平正義，為廣大人民群眾提供更多更好更優質的行政檢察產品和法治產品。如在行政案件辦理后，積極做好雙方當事人的矛盾化解工作，著力維護社會穩定;對符合條件的當事人依法引導申請或協調國家司法救助、社會救助;對行政機關存在的行政管理制度漏洞，依法進行監督。因此，將檢察機關定位為單純的辦案機構，就案辦案、機械辦案是不妥當也是不可取的。

（二）行政檢察權能的規制原則

一是依法原則。有法必依、執法必嚴和違法必究是司法公正的基本立足點。檢察機關是司法機關，也是法律運行的主要實踐者和參與者，更要崇尚法律，忠于法律，敬畏法律，并使之成為自覺行動。規制行政檢察權能，首要的就是遵守現行有效的法律法規的規定，確保監督于法有據。同時，也要樹立能動的司法理念。現行法律法規沒有規定的行政檢察權能，要在符合法理、法律基本精神和基本原則的前提下可以適當進行探索，從而確保法律實踐的前瞻性和超前性。二是適度原則。國家權力的分配必然貫穿和遵循權力制約的理念，從而達到權力平衡和相互制約的目的。司法權和行政權都是國家權力的重要組成部分，檢察權對行政權的監督涉及到司法權與行政權之間的博弈，需要符合上述權力分配的要求。在當前我國經濟社會文化發展主要依靠行政權主導推動的情況下，給予行政權必要的尊重和適當自由，從而實現以效率為首要追求的發展目標，是我們在設定行政檢察權能時所應重點考慮的事項。因此，從這個意義上來說，保持一定的克制和謙抑是檢察機關開展行政檢察的正確選擇。而由于行政行為涉及面廣且部分行政行為具有很強的專業性和技術性，檢察機關不可能對所有的行政行為均進行監督，就要有所為有所不為，這既符合檢察資源配置現狀，也符合檢察權自身的謙抑性。因此，對行政行為的監督，行政檢察權能的設置應當是點面結合、突出重點以及限定必要的條件，否則有損檢察監督的效果。三是立足從辦案到監督的原則。黨的十八屆四中全會提出的黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督，再加上紀檢監察監督，這是當前比較明確的幾種監督形式。雖然監督權并非檢察機關專有，檢察監督也僅僅是司法監督的一個組成部分，但檢察機關卻是國家憲法規定的專門法律監督機關，故法律監督是檢察機關最為突出的特點。有學者認為，檢察和監督是一致的，檢察也就是監督，監督也就是檢察;監督的概念大于檢察的概念，檢察是一種特殊性質的監督，即法律監督”。[3]所以，行政檢察權能的規制應當與憲法賦予的行政法律監督任務相匹配。同時，還需要區分檢察機關的辦案與監督的關系。監督是辦案的目標，辦案是實現監督的重要載體和途徑。但兩者并不完全等同，監督目標的實現有時不完全依賴于辦案，如監督效果的達成可能是某個具體個案法律后果的間接影響而促成的，故監督概念是大于辦案概念的，類似于前述的檢察與監督的關系。因此，行政檢察權能的規治亦需要實現從辦案到監督的轉化，充分考慮監督的需要，而不僅僅是辦案的需要。

四、新時代行政檢察權能規制的具體路徑

（一）行政訴訟監督的做實

根據《行政訴訟法》的規定，傳統的行政檢察權能主要包括對行政訴訟裁判結果和調解書、行政審判程序違法行為與行政執行進行監督的權力。結合上文數據可以看出，當前的行政訴訟監督權能并沒有完全發揮。原因是多方面的，既有行政訴訟案件本身數量較少、行政訴訟裁判結果監督法律規定的上抗下模式、行政審判的異地集中管轄等外部原因，也有行政檢察邊緣化、干警業務素能、受民事和公益訴訟檢察業務擠壓等內部原因。同時，具有行政處罰權的行政機關很多，但具有行政強制執行權的行政機關除海關、公安、稅務等相對較少。在部分地區，行政非訴執行案件數量已超越了行政訴訟監督案件數量。而對于行政非訴執行案件的監督，檢察機關長期以來并沒有給予太多關注，致使其游離于監督之外。

（二）被告型監督[4]的落實

一直以來，行政檢察監督都局限于對法院裁判或審執人員行為的監督，而忽視了對其他訴訟參與人行為的監督，尤其是對被告行政機關的直接監督，最終導致行政訴訟監督變成了審判監督，“一手托兩家”的作用沒有充分發揮。從邏輯上講，行政訴訟中的當事人、其他訴訟參與人以及相關案外人均應是訴訟監督的當然涵蓋范圍。對于作為被告的行政機關而言，其與訴訟有關的行為，如被訴的行政行為存在主體不適格、程序嚴重違法、超越執法權限等違法行為時，檢察機關應當在監督法院的同時，就行政機關的違法行為一并進行監督。另外，根據《人民檢察院行政訴訟監督規則》第三十四條規定：“人民檢察院辦理行政訴訟監督案件，發現行政機關有違反法律規定，可能影響人民法院公正審理的行為，可以向行政機關提出檢察建議。”對于行政機關干預法院立案、干預相對人撤訴等影響法院審判的行為，檢察機關也應當進行監督。當然，對于行政相對人、第三人或證人、鑒定人等相關人員或組織，也不排除其在訴訟中存在違法行為，檢察機關應當積極承擔相應的監督職能。

（三）改進工作類監督的構建

行政檢察相關制度規定多參考適用民事檢察制度規定，《人民檢察院民事訴訟監督規則》就規定了改進工作類檢察建議，其第一百一十二條規定：“有下列情形之一的，人民檢察院可以提出改進工作的檢察建議：（四）有關單位的工作制度、管理方法、工作程序違法或者不當，需要改正、改進的。”《人民檢察院檢察建議工作規定》也有改進工作類監督的規定。筆者認為，應將檢察機關各業務部門督促提醒行政機關改進工作的權能集中到行政檢察部門，由行政檢察部門就各業務部門辦案中發現的行政機關存在的執法漏洞和制度缺陷統一制發檢察建議。同時，在具體辦案中，對于一些瑕疵行政行為案件，不影響行政相對人實質權益且法院已判勝訴的，檢察機關也可以針對瑕疵行為向相關行政機關發出檢察建議，幫助其規范執法、健全制度、堵塞漏洞。

（四）社會治理型監督的延伸

行政檢察不能機械辦案和僵化辦案，要充分發揮在社會綜合治理工作中的重要作用，積極服務中心大局，主動回應群眾司法需求。要主動分析已辦結的行政檢察監督案件，從中找出具有普遍性、傾向性和苗頭性的問題，總結相關規律做法，向有關單位發出檢察建議或白皮書，從而促進依法行政，推進法治政府建設。同時，鑒于行政訴訟案件多涉及民生，與人民群眾切身利益息息相關，如土地征用、房屋強拆、社會保障等，且大量案件以“民輸官贏”方式結案，很多相對人有常年上訪經歷，矛盾較為尖銳激化，故行政檢察部門要積極延伸監督觸角，認真踐行“楓橋經驗”，注重對相對人訴求的情緒引導，對于符合條件的，可以依法及時給予國家司法救助或協調相關部門予以適當物質幫助，從而發揮行政檢察在化解社會矛盾和防范重大社會風險方面的作用。

（五）違法型監督的探索

《人民檢察院組織法》明確規定：“地方各級人民檢察院對于地方國家機關的決議、命令和措施是否合法，國家機關工作人員和公民是否遵守法律，實行監督。”隨著社會經濟的不斷發展，檢察職能也隨之調整，逐步演化成當前的監督模式。《人民檢察院組織法》（修訂草案）原有檢察機關有權對違法行政行為監督的規定，但最終審議時又被取消。前文已就行政檢察并不享有公益訴訟檢察的權能進行了分析，故行政檢察權能基本限于訴訟監督范疇。目前，能否開展除公益訴訟領域外的違法行政行為監督并無定論。筆者認為，從檢察機關法律定位、制度設計初衷以及各地實踐來看，適當探索是可以的。但必須嚴格設定適用條件，即明確何為履行職責中發現，并就違法行使職權或不行使職權作清晰界定，如相對人存在違法行為，是否就可以認定相應行政機關就一定存在違法行使職權或不行使職權;無行政執法權的行政機關能否成為行政違法行為檢察監督對象等，以區別歷史上的檢察一般監督。

【參考文獻】

[1]王志坤.訴訟監督論要，載甄貞主編：人大監督與訴訟監督[M].北京：法律出版社，2010：396.

[2]趙輝.基于檢察視野的社會矛盾化解[J].新東方，2013，（6）：68.

[3]王桂五.人民檢察概論[M].北京：法律出版社，1982：40.

[4]王留一，王學輝.依據、結構與框架：行政訴訟被告型檢察監督制度研究——以行政訴訟職能二元化為切入點[J].寧夏社會科學，2015，（3）：55.

（責任編輯：苗政軍）

On the Power of Administrative Prosecution in the New Era

Zhao Hui

Abstract：With the deepening of judicial reform，the four procuratorial patterns of criminal，civil，administrative and public interest litigation have been initially formed，but there are still shortcomings and weaknesses in administrative procuratorial，and its procuratorial powers have not been fully explored and effectively played.Therefore，it is of great significance to define the position of administrative procuratorial work reasonably，to clarify the relevant supervision principles and to distinguish other procuratorial powers and functions，so as to improve and expand the function of administrative procuratorial work and to promote the overall，coordinated and full development of the socialist procuratorial system with Chinese characteristics.

Key words：administrative prosecution;legal supervision;public interest litigation