社區養老設施鄰避沖突的產生、演化及治理

景榮杰 許敏

摘? ? ? 要：本文以“武漢中健銀齡康復醫院建設項目”為案例對社區養老設施鄰避沖突中地方政府與公眾作出的策略選擇以及影響其策略選擇的行為動機進行分析后發現，社區養老設施鄰避沖突是一個動態演化的過程——地方政府為追求經濟社會發展和社會穩定，在事件不同階段的決策呈線性化;公眾為表達利益訴求和不滿情緒而作出的反應呈現與之對應的線性化，最終形成螺旋式上升的沖突。因此，應從轉變觀念、優化決策、復合型補償等方面著手破解這種僵硬的線性化策略模式，實現社區養老設施鄰避沖突的有效治理。

關? 鍵? 詞：社區養老設施;鄰避沖突;鄰避效應;鄰避治理

中圖分類號：TU984.12? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）12-0073-07

收稿日期：2019-06-16

作者簡介：景榮杰（1993—），男，安徽廣德人，上海工程技術大學碩士研究生，研究方向為沖突治理;許敏（1981—），女，湖北武漢人，上海工程技術大學教授，博士，研究方向為應急管理與沖突治理。

基金項目：本文系2014年國家社科基金青年項目“基于協商民主的鄰避沖突治理模式研究”的階段性成果，項目編號：14CGL037。

一、問題的提出

在城鎮化加速推進、人口結構改變、家庭結構變遷以及長期以來在家庭中扮演“照顧者”角色的女性進入勞動力市場等多重背景下，我國養老保障體系面臨著前所未有的壓力。近年來，以社區為依托，為家庭日間暫時無人或無力照護的老年人提供日間照料和居家養老支持的養老設施開始出現。[1]然而，社區養老設施在建設和運營過程中時常遭到項目規劃地周邊居民的抵制而引發沖突。這種沖突往往以“多輸”“鬧解”收尾，最終將社區養老設施建設推向無處落地的鄰避困境。

學界認為，社區養老設施鄰避沖突是由社區養老設施的負外部性以及成本與效益的不均衡性引發的。首先，社區養老設施本身固有的風險是引發項目規劃地周邊居民抵觸情緒和強烈反對的基本原因。與PX項目、垃圾焚燒廠、核電站等由于負外部性觸及局部或個人身體健康、生命安全等根本利益而表現出較強鄰避性的設施不同，社區養老設施可能產生的潛在或實質的風險由于并不危及項目規劃地周邊居民的生命安全，可能造成的損失更側重于經濟和情感層面，如房地產價值、小區寧適度等，[2]因此容易被地方政府忽視。其次，地方政府與項目規劃地周邊居民在社區養老設施風險感知方面的差異使得鄰避沖突成為可能。風險感知是指人們對風險的態度以及對風險的直覺判斷，不同主體由于知識結構、信息獲取量、生活背景不同，對風險的感知也不相同。地方政府因其專業知識豐富、獲取信息全面，往往從風險發生的概率、后果的嚴重性、建成的社會效益來論證社區養老設施的可建性和必要性;項目規劃地周邊居民因其專業知識欠缺、獲取信息不足，往往基于生活經驗主觀評判風險大小，兩相對比，周邊居民極易對社區養老設施形成“妖魔化”的認知。再次，地方政府在社區養老設施選址、建設過程中的管制型治理行為是導致沖突產生并升級的深層原因。為了確保社區養老設施能夠順利設址，地方政府往往通過行政手段直接介入到選址決策或沖突爭議處置過程中，這種封閉式決策、辯護式回應、遞階式強干預的治理模式一定程度上阻礙了項目規劃地周邊居民知情權、參與權、監督權的正常行使，迫使其采取群體抗爭的方式來維護自身權益。

以上對社區養老設施鄰避沖突形成原因的分析雖然可以很好地說明引發社區養老設施鄰避沖突的主要根源，即由于社會成本分布不均勻而形成的相對剝奪感，但卻無法用以解釋社區養老設施鄰避沖突形成和演化過程中不同利益主體間矛盾的積累和深化，更加無法用于預測社區養老設施鄰避沖突的演化與升級。筆者認為，對地方政府在社區養老設施鄰避沖突治理過程中的策略選擇以及影響其策略選擇的行為動機進行考量，應該能為社區養老設施鄰避沖突的有效治理提供可供遵循的途徑。

二、分析框架

在人口老齡化日益加劇的社會背景下，社區養老的出現整合了家庭養老、機構養老二者之長，其優勢在于：維系原有的社會關系，提升老年人的認同感和自主性;提供必要的情感支持和心理慰藉，滿足老年人精神生活的需求;依托社區平臺，為老年人提供綜合化、一站式的養老服務;整合和下沉養老資源，實現資源的充分利用，等等。然而，社區養老在有效緩解社會養老保障壓力的同時，其依托設施的建設和運營也給項目規劃地周邊居民帶來了潛在或實質的負外部性影響，社會效益與個人利益之間的矛盾日益激化，最終引發了社區養老設施鄰避沖突。

近年來，學界開始從鄰避沖突中地方政府與公眾的具體行為著手，深入探究導致鄰避沖突發生的內在原因和演化的影響因素。一些學者以地方政府為視角，深入剖析了其治理行為對鄰避沖突的塑造和影響。如：陳寶勝分析了鄰避沖突中地方政府的行為邏輯，在對多個典型案例進行比較研究后提出，地方政府的治理行為主要表現為被動型遞階強制模式，其行為選擇受到經濟發展目標和社會穩定目標在實時情景下的優先級的影響;[3]辛方坤提出了“鄰避風險社會放大的4階段模型”，認為鄰避沖突的發生是地方政府醞釀階段的信息失衡、爆發階段的回應失靈、升級階段的強制干預、衰退階段的政策妥協等多重因素疊加的結果。[4]還有一些學者以公眾為視角，解析了其反應行為對鄰避沖突的建構作用。如譚爽和胡象明運用風險決策、行為科學等理論對鄰避沖突中公眾行為及其發展進行解析后提出，鄰避沖突具有“人為構建”特征，公眾會在其利益訴求得到滿足的情況下保持理性，在利益訴求得不到滿足的情況下通過沖突的方式表達不滿。[5]

上述理論研究的共同特點是強調單一主體的具體行為對鄰避沖突產生和演化的影響，但由于鄰避沖突涉及多元主體的互動、博弈和對峙，在分析鄰避沖突發生和演化的影響因素時只考慮單一主體的行為將導致其解釋力受到限制。為彌補這一缺陷，筆者嘗試運用普魯特和金盛熙的“雙重關注模型”來分析社區養老設施鄰避沖突中地方政府與項目規劃地周邊居民的策略選擇，并通過建構“地方政府與項目規劃地周邊居民的策略選擇圖景”來描繪二者在社區養老設施鄰避沖突中相互影響、不斷變化的策略選擇及影響其行為選擇的內在動機。

為了闡釋社區養老設施鄰避沖突中地方政府與項目規劃地周邊居民的策略選擇，雙重關注模型假設任意沖突一方有兩個關注點：一是自我關注，即沖突一方會著重關注己方的利益獲取或損失，若沖突一方的自我關注過于強烈，則很難在沖突中選擇讓步;二是他方關注，即沖突一方對另一方的利益獲得或損失予以重點關注，認為對方所獲結果的好壞與己方的行為選擇緊密相關，這種關注可能是真誠的，發自內心的關心另一方的福祉，也可能是虛偽的、策略性的謀求自身利益最大化的手段。[6]由于沖突雙方對己方利益和他方利益的關注度不盡相同，其在沖突過程中的策略選擇也不相同。

在社區養老設施鄰避沖突中，基于沖突雙方對己方利益和對方利益的不同關注度，存在漠視策略、對抗策略、讓步策略及問題解決策略四種不同類型的基本策略選擇（如圖1所示）。如果沖突一方對己方利益和他方利益都不在意，則傾向于采用漠視策略，既不作為，也不退出;如果沖突一方只關注己方利益而對他方利益漠不關心，或對己方利益的關注程度遠大于他方利益，則傾向于采用對抗策略，置他方利益于不顧，按照己方的意愿而做出實現利益訴求的努力，沖突一方采取這種策略，往往是在堅持己方愿望的同時，試圖說服或強迫對方讓步;如果沖突一方只關注他方利益而不在乎己方利益是否受損，或對他方利益的關注程度遠大于己方利益，則傾向于采用讓步策略，主動向對方妥協以緩和矛盾;如果沖突一方對己方利益和他方利益都表現出強烈的關注，則傾向于采用問題解決策略，設法化解隱藏在沖突表象下的根本性矛盾，進而從根本上化解沖突。[7]

三、案例回顧與分析

（一）案例回顧

為貫徹落實《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發[2013]35號）精神，積極應對人口老齡化，大力發展養老服務業，不斷滿足日益增長的多樣化、多層次的養老服務需求，湖北省于2014年發布了《湖北省人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見》（鄂政發[2014]30號）。該《實施意見》提出，加快推進醫療衛生與養老服務相結合，加強二級以上綜合醫院老年病科建設，做好老年慢性病防治和康復護理。2015年2月10日，武漢市在全市衛生計生工作會議上提出要“加快發展社會辦醫”。為響應各級政府號召，在中國老齡委和中國老年事業發展基金會的指導和支持下，湖北濟民瑞浩老年康復服務有限公司擬于武漢市東湖高新開發區虎泉街299號設置“武漢中健銀齡康復醫院建設項目”（以下簡稱“康復醫院項目”），并于2015年10月13日和11月16日分別在原武漢市衛計委和原武漢市環保局官網上對康復醫院項目的設置情況、環評報告進行公示。項目規劃地周邊居民在知曉信息后，擔心康復醫院的興建和運營會對個人安全、房地產價值、小區寧適度等造成威脅，在多次通過信訪、市長熱線等方式向武漢市政府及原武漢市衛計委、原武漢市環保局等部門表達利益訴求未果后，自發組織起來，通過聚眾抗議、拉橫幅、阻塞交通等方式倒逼相關部門作出回應。迫于壓力，康復醫院項目暫停審批。

（二）案例分析

為了詳細闡釋社區養老設施鄰避沖突中政府與項目規劃地周邊居民的策略選擇及其背后的行為動機，筆者依據SARF框架將社區養老設施鄰避沖突劃分為醞釀、爆發、升級、衰退四個階段，并根據每個階段中政府與項目規劃地周邊居民不同的策略選擇及其背后的行為動機，建構了“地方政府與項目規劃地周邊居民的策略選擇圖景”（如圖2所示）。

⒈醞釀階段——政府的對抗策略與不知情的項目規劃地周邊居民。在此階段，武漢市政府對己方利益（緩解養老保障壓力、推動區域經濟發展、減少決策阻力）的關注遠遠多于對他方利益的關注，故而通過封閉式的選址決策程序將項目規劃地周邊居民排除在決策群體之外，沒有向其公開康復醫院項目設址的相關信息，也未引入公眾參與決策程序，直至原武漢市衛計委和原武漢市環保局先后在官網上公示項目設址審批及環境影響評價，項目規劃地周邊居民才開始獲知康復醫院項目設址的相關信息。

⒉爆發階段——對抗策略的初次交鋒。在此階段，項目規劃地周邊居民對己方利益（康復醫院項目負外部影響可能造成的財產貶值和健康風險）的關注遠遠多于對他方利益的關注，故而通過信訪、政府服務熱線等渠道向相關部門表達反對意見。此時，武漢市政府對己方利益的關注也遠遠多于對他方利益的關注，故而通過辯護式的訴求回應方式強調康復醫院項目建成可能帶來的社會及經濟效益，回避其可能造成財產貶值和健康風險。

⒊升級階段——對抗策略的升級交鋒。在此階段，因對相關部門“緩解養老保障壓力”“優化醫療衛生環境”“依法受理醫院設置申請”“公示期未收到關于該醫院設置的反對意見”等回應不滿，項目規劃地周邊居民將目光完全聚焦于己方利益而不再關注他方利益，故而自發組織起來，通過集會、散步、拉橫幅等方式倒逼相關部門作出回應。此時，武漢市政府對己方利益的關注仍遠大于對他方利益的關注，故而采取管控式的強制干預方式，在矛盾隨時可能進一步激化、群體行動隨時可能演化為沖突事件的關鍵節點，緊急出動特警趕往現場維持秩序。

⒋衰退階段——政府的讓步策略與項目規劃地周邊居民不滿情緒的平息。在此階段，為了避免矛盾激化引發社會沖突，武漢市政府的關注點開始更多地偏向他方利益而不再執著于己方利益，故而通過應急式的政策妥協來穩定項目規劃地周邊居民情緒，沖突以原武漢市環保局正式發文宣布“武漢中健銀齡康復醫院因遭附近業主強烈反對，存在較大的社會風險而暫停項目審批”收尾，項目規劃地周邊居民歸于平靜。

四、基本結論與相關建議

（一）基本結論

通過對武漢康復醫院項目設址沖突事件的回顧可以發現，社區養老設施鄰避沖突是一個動態演化的過程：地方政府與項目規劃地周邊居民在對己方利益和他方利益關注度不同的情況下作出策略選擇，并根據對方的行為調整預期，轉變行為方式，進而爆發呈螺旋式上升的社區養老設施鄰避沖突。在此過程中，地方政府為追求經濟社會發展和社會穩定，其治理方式呈線性化（封閉式選址決策——辯護式訴求回應——管控式強制干預——應急式政策妥協）;項目規劃地周邊居民在不滿情緒的引導下，其利益訴求表達方式呈現出與之對應的線性化（制度內出口——制度外出口）。

基于對社區養老設施鄰避事件中沖突雙方的策略選擇以及影響其策略選擇的行為動機的分析可以看出，地方政府在治理社區養老設施鄰避沖突的過程中的關注點偏重于項目的經濟社會效益，對項目規劃地周邊居民的利益得失有所忽視，因而很難與項目規劃地周邊居民就社區養老設施議題建立平等的對話關系，要達成一致意見更是難上加難，最終導致矛盾激化、沖突升級，使社區養老設施陷入“一建就鬧”的鄰避困境。

（二）相關建議

習近平總書記在回答怎樣實現全面深化改革這一重大理論問題時明確指出：“遇到關系復雜、牽涉面廣、矛盾突出的改革，要及時深入了解群眾實際生活情況怎么樣，群眾訴求是什么，改革能給群眾帶來的利益有多少，從人民利益出發謀劃思路、制定舉措、推進落實。”[8]新時代，地方政府只有打破傳統的思維定式，改變僵硬的線性化治理模式，從項目規劃地周邊居民的實際需求和利益訴求出發，將項目規劃地周邊居民納入社區養老設施建設的決策群體之中，才能真正化解社區養老設施的鄰避困境，實現鄰避沖突的有效治理。

⒈轉變觀念，正視社區養老設施的鄰避效應。項目很好，但不要建在我家后院。近年來，社區養老設施鄰避效應引發的沖突時有發生。這里面既有專業知識匱乏、信息不對稱、心存誤解等原因，也與地方政府工作欠缺周全，不夠細致、缺乏耐心有關。項目建設前期，“大干快上”，不讓項目規劃地周邊居民有發言機會;一旦質疑強烈，又“一鬧就停”。事實證明，社區養老設施的鄰避效應往往不是技術問題，而是信任問題，開放是最好的“化解劑”。要求項目規劃地周邊居民“有話好好說”，地方政府首先要做好與其真誠對話的準備。在項目上馬之前，應與項目規劃地周邊居民充分溝通“利”在哪里，化“替民做主”為大家的事情大家商量;保持足夠耐心，留足細致做好群眾工作的時間，化“大干快上”為醞釀成熟了再動手。[9]具體而言，地方政府應構建獨立的信息公示平臺，有步驟、分階段、多點面地公示擬建的社區養老設施項目，讓項目規劃地周邊居民能夠及時獲取真實的項目信息。這里的項目信息不僅包括項目建成后可能帶來的經濟和社會效益，還包括可能發生的技術風險、環境影響以及擬定的預防和治理方案。公示期間，應認真聽取項目規劃地周邊居民的意見，積極回應項目規劃地周邊居民的合理訴求，組織項目規劃地周邊居民實地考察，用最大的誠意爭取項目規劃地周邊居民的理解，最大限度凝聚共識，進而形成互信。

⒉優化決策，構建多元參與的協同治理機制。在社區養老設施鄰避沖突治理結構中，地方政府與項目規劃地周邊居民之間的關系不是一種解決問題導向的單向聯系，項目規劃地周邊居民也不是被動的治理對象。[10]地方政府與項目規劃地周邊居民應該同為治理主體，共同參與社區養老設施的選址與規劃。只有正視項目規劃地周邊居民的主體地位，確保其決策參與的便捷性和利益訴求的可達性，在溝通中化解矛盾，在互動中達成共識，才能消除項目規劃地周邊居民對地方政府的疑慮、困惑和不解，把反對建設的“鄰避效應”轉化為支持建設的“迎臂效應”。具體而言，一方面，拓寬項目規劃地周邊居民參與治理的渠道，健全包括協商機制在內的社會參與制度，通過聽證會、懇談會、咨詢會等形式促進地方政府與項目規劃地周邊居民互動交流的多樣化、常態化，提升項目規劃地周邊居民參與社區養老設施鄰避治理的效率;另一方面，引入社會組織參與治理，以彌合地方政府與項目規劃地周邊居民之間的風險感知差異，引導項目規劃地周邊居民通過制度內出口合理表達利益訴求，進而達成地方政府與項目規劃地周邊居民的良性互動與合作。

⒊復合型補償，實現社區養老設施建設共贏。社區養老設施鄰避沖突治理實踐中，經濟性補償雖然是實現利益補償的最有效路徑，但是受“擠出效應”和“賄賂效應”的影響，單一的經濟性補償不僅不能提高項目規劃地周邊居民對鄰避設施建設的支持率，反而會反向強化項目規劃地周邊居民的抵制情緒和抵抗行為，而非經濟性補償的引入恰恰弱化了這兩個效應的影響，使項目規劃地周邊居民在獲得利益補償的同時不必背負以私利換公害的道德負擔，因而更容易被項目規劃地周邊居民接受，也更容易贏得項目規劃地周邊居民對社區養老設施建設的支持。[11]可見，充分考慮和尊重項目規劃地周邊居民的核心利益和差異化需求的經濟性補償與非經濟性補償共行的復合型補償方案是實現社區養老設施建設共贏的最優補償策略。具體而言，地方政府應在選址規劃過程中對社區養老設施的負外部性影響進行預測和評估，并將結果告知項目規劃地周邊居民;通過民主協商掌握項目規劃地周邊居民的補償偏好，以此作為補償方案的決策參考;鼓勵并引導項目規劃地周邊居民組建管理委員會，共同參與補償方案的制定;最終形成的補償方案注重經濟性補償與非經濟性補償相結合，如在項目規劃地周邊建設圖書館、體育設施等不具有鄰避效應的公共設施，以此消除由經濟性補償措施引發的“賄賂效應”和“擠出效應”。

【參考文獻】

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[3]陳寶勝.鄰避沖突治理的地方政府行為邏輯[J].中國行政管理，2018，（8）：119-125.

[4]辛方坤.鄰避風險社會放大過程中的政府信任：從流失到重構[J].中國行政管理，2018，（8）：126-131.

[5]譚爽，胡象明.鄰避型社會穩定風險的政府決策模式構建——基于公眾行為的解析[J].中國社會公共安全研究報告，2015，（1）：15-29.

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[8]習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第二次會議[EB/OL].中央政府門戶網站，http：//www.gov.cn/ldhd/2014-02/28/content_2625924.htm.

[9]化解“鄰避效應”要讓信任先行[N].湖北日報，2018-05-03.

[11]黃崢.金錢、公園還是養老保障：鄰避設施的補償效應研究[J].中國行政管理，2017，（10）：108-113.

（責任編輯：劉? 丹）

Generation，Evolution and Governance of Neighborhood Conflict

in Community Pension Facilities

——An Analysis of Behavior Strategies based on Conflict Subjects

Jing Rongjie，Xu Min

Abstract：Based on the case of “Wuhan Zhongjian Yinling rehabilitation hospital construction project”，this paper analyzes the strategic choice made by the local government and the public in the neighborhood conflict of community pension facilities and the behavioral motivation that affects their strategic choice.It is found that the neighborhood conflict of community pension facilities is a dynamic evolution process-in order to pursue economic（SOCIAL） development and social stability，the local government the decision-making in different stages is linearized，and the public's resistance to express interest demands and dissatisfaction is linearized correspondingly，which eventually forms a spiral conflict.Therefore，we should change the concept，optimize the decision-making，compound compensation and other aspects to solve this rigid linear strategy mode，to achieve the effective governance of neighborhood conflicts in community pension facilities.

Key words：community pension facilities;neighborhood conflict;neighborhood effect;neighborhood governance