深入推進“放管服”改革的理論認知與現實路徑

摘? ? ? 要：基于40余年改革開放的寶貴經驗及近年來的“放管服”改革實踐，我國“放管服”改革成績斐然。但是，隨著國家不斷推進治理體系和治理能力現代化，“放管服”改革還面臨不少新挑戰?！吧钊胪七M簡政放權、放管結合、優化服務，深化行政審批制度改革，改善營商環境，激發各類市場主體活力。”急需深入推進“放管服”改革，提升對“放管服”理念的認知，繼續以制度化為主，創建高質量服務機制，加強“互聯網+政務服務”的系統工程建設，優化軟環境，建設人民滿意的服務型政府。

關? 鍵? 詞：“放管服”改革 ;服務型政府;職能轉變

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）12-0022-07

收稿日期：2019-11-10

作者簡介：王春閣（1967—），男，吉林長春人，遼寧大學思想政治教育博士研究生，長春工業大學新時代高校思想政治教育研究中心教授，研究方向為行政管理、思想政治教育。

黨的十八大以來，我國的“放管服”改革作為行政體制改革的核心，已經成為全面深化改革的“當頭炮”和政府職能轉變的“先手棋”。實踐證明，“放管服”改革在“推進簡政放權、放管結合、優化服務”方面取得了歷史性成就。“對于保持我國經濟平穩運行、促進經濟社會健康發展具有重要意義?！盵1]但應清醒地看到，“放管服”改革還遠沒有結束，有些地方政府還不能適應新時代的要求，改革尚存在監管“短板”和服務質量不高、體制機制不夠完善等突出問題。深入推進 “放管服”改革是當前深化黨和國家機構改革的重要內容，要實現這一目標，必須推動簡政放權向縱深發展，大力優化政府權責體系，從根本上優化軟環境。黨的十九屆四中全會提出：“完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等職能，實行政府權責清單制度，厘清政府和市場、政府和社會關系。深入推進簡政放權、放管結合、優化服務，深化行政審批制度改革，改善營商環境，激發各類市場主體活力?！边@就為推進“放管服”改革深入開展指明了方向。

一、深入推進“放管服”改革要提升對其理念的認知

“放管服”改革，簡單來說就是堅持簡政放權、放管結合、優化服務三管齊下，建設人民滿意的服務型政府。2013年，我國將轉變政府職能確定為行政體制改革的首要任務;簡政放權工作的“放”和“管”兩個輪子都要圓，要進一步做好“接、放、管、服務”，逐步形成了“放管服”的改革思想。李克強總理提出“放管服”三管齊下，推動“大眾創業、萬眾創新”，加快建設法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府。由此，“放管服”改革持續深入地開展起來。

當前，推進“放管服”改革深入開展，必須要強化對“放管服”改革理念的認知，特別是領導干部和公務員必須在思想觀念、價值理念上進行破舊立新。黨的十九屆四中全會決定，把提升全體人民文化、理念作為我國國家制度和國家治理體系一個顯著優勢，并指出：“堅持共同的理想信念、價值理念、道德觀念，弘揚中華優秀傳統文化、革命文化、社會主義先進文化，促進全體人民在思想上精神上緊緊團結在一起的顯著優勢”。

第一，認清“放”的內涵，明確 “放”在改革中的核心地位?！胺拧钡暮诵氖呛喺艡?，即政府要補缺位、糾錯位、控越位，讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。具體來說，只要市場機制能夠調節的政府就不要干預，只要企業能夠解決的政府就要放手讓企業自己干，“法無禁止皆可為”。同時，政府要在“強化市場監管，促進公平競爭，維護市場秩序，優化政務服務，彌補市場失靈等方面發揮積極作用?！盵2]

第二，認清“管”的內涵，把握 “管”在改革中的關節點功能。“管”是指政府管理要轉型，“管”的重點是放管結合和創新事中事后監管。要做好“管”，政府就要把轉變職能貫穿于決策、執行、監督全過程，著力優化營商環境。以政府對市場監管部門的改革為例：在深化改革中，政府監管市場的職能部門在“管”的方面必須進一步完善各項政策措施，推動監管方式創新。要健全、完善監管機制，健全市場監管制度，推動競爭政策落實，加大競爭執法力度，著力維護全國統一的大市場。

第三，認清“服”的內涵，確立 “服”在改革中的目標?！胺奔磧灮?，優化服務既是改革的核心目標，也是改革措施。它包括政務服務、社會服務、公共服務、市場服務和管理服務等。[3]因此，“服”要求從服務理念、服務平臺和服務方式等方面進行深化。以服務理念為例：就是要強化服務意識，時刻想著群眾和企業的需求，對群眾來說最關心的就是“柴米油鹽醬醋茶”，對企業來說最關心的就是成本、利潤等，抓住了這些根本的東西，就找到了服務的落腳點，優化服務才能落到實處，才能自覺地想群眾與企業之所想、幫群眾與企業之所需。

“放管服”改革不是“放”“管”“服”三者簡單相加，而是一個有機的組合體，即“放”“管”“服”三管齊下、協同推進的一套組合拳?？傊胺殴芊备母锸钦浴胺拧睘楹诵摹⒁浴肮堋睘樽ナ帧⒁浴胺睘橹蔚南到y化、協同化的行政體制改革。

二、深入推進“放管服”改革要以制度化推進為主、以政策推進為輔

“放管服”改革不是簡單的“面上”的改革，而是要通過持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，不斷提高政府效能。正如李克強總理所強調的：“‘放管服改革實質是政府自我革命，要削手中的權、去部門的利、割自己的肉。計利當計天下利，要相忍為國、讓利于民，用政府減權限權和監管改革，換來市場活力和社會創造力釋放。以舍小利成大義、以犧牲‘小我成就‘大我。”[4]

經過改革開放40余年的探索，我國地方政府機構改革包括“放管服”改革，必須以制度驅動為主、以政策驅動為輔。這樣，才能獲得穩定的、持久的動力?！爸贫葐栴}更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”所謂制度，一般指對人類社會較長時段交往合作秩序理性、系統的設計，其核心是憲法與法律。而政策則具有極其明顯的時限性、靈活性、動態性等特點。[5]在改革初期及以后的一段時間里，我國政府機構改革之所以會一度出現“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，其根本原因就是當時的改革是以政策驅動為主，而以制度驅動為輔所導致的。政府改革的成果只有上升到制度層面，才能對政府行為產生剛性的、持續的約束力?！胺殴芊备母镏贫闰寗又饕ㄖ贫茸冞w改革、制度創新改革、制度移植改革等。以制度變遷改革為例：這種改革是“在‘放管服改革中，通過簡政放權、減稅降稅、優化服務等有效制度供給來釋放社會生產力，促進生產力與生產關系的和諧?！盵6]再以改善營商環境為例：要從根本上改善營商環境，必須推進“放管服”改革制度驅動，通過制度變遷改革，實現生產力和生產關系、經濟基礎和上層建筑協調發展，使制度供給有效釋放社會生產力。政府面臨的核心問題是處理好政府與市場的關系，政府應把著力點放在解決束縛經濟發展、阻礙企業創新和影響群眾獲得感的關鍵問題上。當前，作為市場監管部門在“放”的方面的著力點，就是要繼續擴大商事制度改革，進一步激發市場活力和創造力。

政府能否在“放管服”改革中建立健全機制是改善營商環境的一個重要問題。不從根本上解決長期以來存在的部門信息不共享等問題，營商環境就很難從根本上得到改善。這就要求必須在“放管服”改革中從制度上解決問題，尤其要加強“一把手”工程建設，不斷完善協調機制建設，提升一把手的協調能力和水平，才能不斷排除優化營商環境的障礙，從而促進經濟大環境不斷優化。由此，不難看出制度驅動是根本性的改革。“放管服”改革政策驅動主要是指在“放管服”改革過程中，“政府通過出臺一系列簡政放權、放管結合、優化服務方面的政策法規文件來推動政策工具在實踐中的運用?！盵7]在改革過程中，國務院陸續出臺了政策法規文件，如《國務院辦公廳關于加快推進“五證合一”登記制度改革的通知》等，對“放管服”改革起到了重要的推動作用。從總體上看，在未來的“放管服”改革中，政策的驅動需不斷削弱，讓制度驅動起主導作用。

三、深入推進“放管服”改革要創建高質量服務機制

黨的十九大報告提出：“深化機構和行政體制改革。”“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府?！盵8]此時的改革與以往改革明顯不同的是更多地關注黨政系統內部的機構和體制改革。改革內容不僅包括完善堅持黨的全面領導制度，還包括優化政府機構設置和職能配置、統籌黨政軍機構改革、合理設置地方機構、推進機構編制法定化和加強黨對深化黨和國家機構改革的領導等。

在政府機構改革方面，我國新一屆中央領導集體把“放管服”改革推向了新階段，不僅在“放”上下大氣力，積極做好簡政放權的“減法”，而且在“管”和“服”上不斷創新，努力做好監管的“加法”和服務的“乘法”。特別是2018年以來行政體制改革取得了令世人矚目的成就。如果從2013年算起，已有1500多項改革舉措有序有力有效落實，重要領域和關鍵環節改革取得突破性進展。這個階段的改革都以深化“放管服”為重點并貫穿改革的全過程，從而使政府職能轉變取得實質性進展，政府組織機構得到調整優化，各級政府和各部門之間的職責關系逐步理順，也改善和優化了營商環境。黨的十九屆四中全會提出：“創新行政管理和服務方式，加快推進全國一體化政務服務平臺建設，健全強有力的行政執行系統，提高政府執行力和公信力。”這就要求在深化“放管服” 改革中，必須以深入開展簡政放權、放管結合、優化服務改革為重點，進一步轉變政府職能。

（一）以優化政府內部治理結構為導向

“放管服”改革的實質是一場撬動“治權”的革命。這是一場“推進政府治理體系和治理能力現代化，為破解政府職能缺位、錯位、越位探索路子，既做簡政放權的減法，又做加強監管的加法和優化服務的乘法?！盵9]在深化“放管服”改革中，應以優化政府內部治理結構為導向?！胺殴芊备母镏械摹胺拧笔呛喺艡啵凑覝饰恢茫巡辉撜莆盏臋嗔怀鋈?。 “要重新界定政府、市場、社會的邊界和相互關系，重點是補缺位、糾錯位、控越位，讓政府歸位，目的是推進政府職能深刻轉變”。“‘放要與建設法治政府相結合，清單管理制度依然是鞏固和發展簡政放權成果的重要載體”。[10]總之，地方政府要積極推進權力下放、重心下移的改革。最大限度地減少政府對微觀事務的干預和管理，做到市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，社會能依法自主管理的事情，政府一律退出。

（二）建立回應市場機制

“放管服”改革的初心就是踐行以人民為中心的發展理念，從企業和群眾角度謀劃改革，這就涉及到深化“放管服”改革中的“管”?！肮堋闭f到底是關系到政府管理轉型的問題，其重點是放管結合和創新事中事后監管。從宏觀管理的角度看，監管貫穿于市場管理的全過程，從制定政策、法規到審批管理再到評估，整個過程都屬于監管。也就是說，無論是綜合部門還是業務部門，都負有監管責任。要把監管落到實處，必須努力建立市場回應機制。這就要求在深化“放管服”改革中，從企業和群眾的視角思考政府改革，努力把準市場脈搏，以企業和群眾的感受確立改革目標，提高政府效能，實行精準服務，為企業和群眾紓難解困，營造公平競爭的環境。

（三）注重創新政府服務方式

“放管服”改革中的“服”是在“放”和“管”的基礎上進一步創新，其核心目標是要建設人民滿意的服務型政府?！胺殴芊备母锿ㄟ^優化自身運行模式，既有利于塑造政府為民服務的良好形象，也有利于協調、處理政府、市場、服務三者之間的關系。由此決定“放管服”改革只有進行時，當前尤其要注重改革創新政府服務方式。

第一，變被動服務為主動服務。要將主動服務的理念貫穿于施政的全過程。從主要考慮給予群眾和企業什么轉向滿足群眾和企業要什么，使政策能更好地滿足群眾的需求，也就是要通過研究企業全生命周期提升市場主體服務水平，通過研究人的全生命周期提升服務群眾的水平。

第二，堅持科學的評價標準。2016年2月23日，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二十一次會議上提出了評價改革成效的新標準：“要把是否促進經濟社會發展、是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感，作為改革成效的評價標準?！盵11]因此，必須按照習近平總書記的要求，把人民群眾的需求放在政府改革的中心位置，堅持實行“讓企業檢驗、基層評判、群眾打分”的綜合檢驗方式，徹底打破以往黨政機關自我檢驗的傳統模式，使企業、群眾成為改革的參與者、監督者、評判者和推動者。同時，以標準化為切入點全面增強服務內容的實用性。要將標準化的理念、原則和方法引入到各地區各部門，通過制定和實施適用于“互聯網+政務服務”平臺的標準體系，增強服務內容的實用性，提升政務服務質量。

第三，不斷完善基本公共服務體系。完善基本公共服務體系是“放管服”改革的重要內容，也是建設服務型政府的重要組成部分，更是創新公共服務方式的基礎條件。這就要求地方政府在深入推進“放管服”改革中創建高質量服務體系，一是要大力推進信息數據開放共享改革，努力實現政務服務事項“一網通辦”;二是要增加非基本公共服務供給，進一步滿足群眾的廣泛需求;三是要充分發揮互聯網的工具效應，增強優質服務輻射效應，讓人民群眾逐步分享到優質公共服務。[12]

四、深入推進“放管服”改革要以信息化助推服務型政府

隨著人工智能、大數據、物聯網、3D打印、量子技術、區塊鏈技術的不斷涌現，突破了線性決策思維模式，使得人人參與決策變得可能，每個人正在成為整個社會決策的一個組成部分。正如習近平總書記所指出：“我們追求的發展是造福人民的發展，我們追求的富裕是全體人民共同富裕”“讓發展成果更多更公平惠及全體人民，不斷促進人的全面發展，朝著實現全體人民共同富裕不斷邁進”。[13]因此，以人民為中心的網上“參與式治理”便成為發展趨勢。回顧改革開放40余年的行政體制改革，始終遵循以人民為中心的原則，充分尊重人民群眾的主體地位和首創精神，一切從人民群眾的根本利益出發。實現這一改革目標，需要推進“互聯網+政務服務”?！盎ヂ摼W+政務服務”是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎性工程。當務之急是以建立網上“參與式治理”為重點，深化“放管服”改革，推進“互聯網+政務服務”這一系統工程建設。

（一）以多元化渠道提高網上服務辦理的便捷性

隨著“互聯網+政務服務”技術的不斷提高，新型電子政務正在改變人們的生活方式，需要政府拓寬多元化的服務渠道。一方面，在線政務服務平臺承擔著政務數據資源開放統一入口的角色，需要不斷完善在線權威信息發布、預約查詢、互動交流等功能;另一方面，要密切關注群眾對“互聯網+政務服務”體驗的滿意度。[14]尤其要拓展公眾信箱、意見征集等多種渠道，以方便群眾隨時在網絡上反映訴求、表達意見。

（二）努力打造無縫隙服務型政府

無縫隙服務型政府理論視公民為顧客、以公民為導向，注重滿足政府服務對象的需求。無縫隙服務型政府能夠克服官僚制的弊端，以公民需求為導向，努力提升公共產品和公共服務的質量，追求服務對象的零成本。這些正是深化行政體制改革的題中應有之意。因此，要努力打造無縫隙服務型政府，將以人民需求為導向貫穿于公共服務的全過程。如浙江省提出的“最多跑一次”、山東省提出的“一次辦結”，都是對無縫隙服務型政府建設目標最好的詮釋。在深化“放管服”改革中，各地政府應加快建設無縫隙服務型政府，進一步推進政府轉型，使企業和群眾能夠在“任何時間”“任何地方”都得到全方位的服務。

（三）加強對“放管服”改革的監督

隨著互聯網和新興科學技術的發展，地方政府正在向智能化政府、信息化政府轉化。由此使得人人參與社會決策、人人參與社會監督成為可能。也為“放管服”改革過程中智能執行與智能監管帶來新的變化。政府可“利用新媒介、政府網站、手機APP引導全社會積極參與監管，暢通人大代表、政協委員、行業協會、專業機構、中介組織、公民個人積極參與監管渠道?！盵15]各級地方政府應要抓住這個好機遇，充分運用這些監管方式，加強社會各界對“放管服”改革的監督。

第一，進一步健全和完善保障回應性監管的法律法規。當前，尤其要注重完善具體的法規、條例以及具體的制度。同時，要制定和完善嚴格約束不當監管者的法律法規。以健全完善信息安全方面法律法規和制度為例：隨著5G、大數據、區塊鏈、物聯網等新技術的迅猛發展，人類社會逐步進入智能社會，為經濟社會發展注入了強勁的動力。但是，群眾在共享互聯網發展紅利的同時發現，新興技術的發展也正在加劇個人信息泄露的風險，如采集人的生物特征信息包括人臉、聲紋、指紋等，這些信息都具有永久性、不可逆性、唯一性等特點，一旦泄露就會使竊取者得到了“終生不變”的密碼。黨的十九屆四中全會提出：“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強重要領域立法，加快我國法域外適用的法律體系建設，以良法保障善治。”解決上述問題，除了要求互聯網企業要切實擔負數據安全責任，增強群眾的個人信息保護意識外，最重要的是進一步健全、完善信息安全的方面法律法規和制度。黨的十八大以來，我國已陸續出臺了《網絡安全法》《信息安全技術個人信息安全規范》《兒童個人信息網絡保護規定》等保護公眾信息安全的法律法規。[16]但是，約束生物特征信息泄露、大數據精準詐騙等法律法規還亟待出臺。法律法規的制定要與技術發展相匹配，要在全面深入推進“放管服”改革中進一步健全和完善信息安全方面的法律法規和制度，真正讓群眾安全共享互聯網發展紅利。

第二，拓展政府主導下的多元化監管方式。一方面，讓社會各主體真正享有對“放管服”改革的監督權力;另一方面，充分發揮政府在回應性監管中的作用。政府監管的主要作用是逐步形成在政府主導下的各方共同監管的局面。習近平總書記多次強調：“人民群眾中蘊藏著治國理政、管黨治黨的智慧和力量，從嚴治黨必須依靠人民，要織密群眾監督之網，開啟全天候探照燈，各級黨組織和黨員、干部的表現都要交給群眾評判?！盵17]“放管服”改革需要群眾參與監督，只有廣大群眾的熱情參與，才能使“放管服”改革深入開展。人民群眾與地方政府直接打交道，對政府工作人員的作風，對“放管服”政策是否嚴格執行了如指掌?！胺殴芊钡闹饕獙ο笫瞧髽I家們，但僅靠召開企業家座談會、到工廠走訪調研，涉及的面和了解到的情況非常有限，而通過網上和網下互動，就可以讓廣大群眾和企業更方便、更直接地給各級政府提出好的建議和意見。這不僅有利于建立統一的市場監管信息平臺，切實將智慧監管理念落到實處，也有利于健全隨機抽查監管機制、健全重點監管機制以及健全信用監管機制建設。尤其是“互聯網+政務服務”這種獨具中國特色的“全天候探照燈”式的全民監管新模式，能夠激發廣大群眾的積極性和主動性，從而大大提升其對國家政策的參與感和認同感。

古人講：“茍利于民，不必法古;茍周于事，不必循俗?！蔽覈母镩_放41年取得的成就一再證明，改革是推動歷史發展的不竭動力。只要我們在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，在全國各族人民的共同努力下，深入推進“放管服”改革，一定能夠逢山開路，遇水架橋，進而實現全面深化改革的總目標。

【參考文獻】

[1]李克強：在全國“放管服”改革優化營商環境電視電話會議上的講話[N].人民日報，2019-07-29（04）.

[2]沈榮華.推進“放管服”改革：內涵、作用和走向[J].中國行政管理，2019，（7）：15.

[3][10][12]中國行政管理學會課題組.深化“放管服”改革建設人民滿意的服務型政府[J].中國行政管理，2019，（3）：10-11.

[4]李克強：“放管服”改革要相忍為國、讓利于民[EB/OL].人民網，http：//politics.people.com.cn/n1/2016/0509/c1001-28336896.html.

[5]顏德如，李過.改革開放40年來政府改革的動力轉換——基于1979—2018年國務院政府工作報告的文本分析[J].新華文摘，2019，（9）：3-7.

[6][7]李水金，趙新峰.“放管服”改革的演進邏輯及未來趨勢[J].中國行政管理，2019，（4）：15.

[8]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告，黨的十九大報告輔導讀本[M].北京：人民出版社，2017：38-39.

[9]龔正.增創高質量發展的體制機制優勢[N].學習時報，2018-12-28（01）.

[11]習近平提出改革評價新標準：是否促進經濟社會發展[EB/OL].中國新聞網，http：//www.chinanews.com/gn/2016/02-29/7776424.shtml.

[13]周紹東.深化對社會主義生產目的的認識[N].人民日報，2019-10-14.

[14]楊慧等.“互聯網+政務服務”發展的測度與提升路徑研究[J].中國行政管理，2018，（11）：43.

[15]秦長江.“放管服”改革中存在的問題及其對策——基于河南的調研與思考[J].中州學刊，2019，（3）：6.

[16]冀翠萍.讓民眾安全共享互聯網發展紅利[J].學習時報，2019-11-08.

[17]推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革[EB/OL].中國新聞網，http：//www.chinanews.com/gn/2019/07-06/8886183.shtml.

（責任編輯：劉? 鵬）

The Theoretical Cognition and Practical Path of Pushing Forward

the Reform of “Releasing Management Service”

Wang Chunge

Abstract：Based on 41 years of valuable experience in reform and opening up and the practice of “deregulation service” reform in recent years，China has made remarkable achievements in “deregulation service” reform.However，with the advancement of the modernization of national governance system and governance capacity，the reform of “deregulation service” still faces many new challenges.In particular，the Fourth Plenary Session of the 19th Central Committee of the Communist Party of China clearly proposed：“optimizing the responsibility system of the government.”“We will deepen efforts to streamline administration and delegate power，combine decentralization with management，optimize services，deepen reform of the administrative examination and approval system，improve the business environment，and stimulate the vitality of various market players.”It is urgent to further promote the reform of “deregulation services”，enhance the awareness of the concept of “deregulation services”，continue to focus on institutionalization，create a high-quality service mechanism，strengthen the construction of “Internet+government services” system engineering，optimize the soft environment，and build a service-oriented government that the people are satisfied with.

Key words：the reform of “deregulation service”;service-oriented government;function transformation