多學科視角檢視農產品質量安全

李人慶

鄉村振興，產業興旺是重點。質量興農是加快推進農業由增產導向轉向提質導向的必由之路，也是農業實現高質量發展的標志性要求。質量興農、綠色興農，以農業供給側結構性改革為主線，加快構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，提高農業創新力、競爭力和全要素生產率，是實現由農業大國向農業強國轉變的內在要求。確保農產品質量安全是深入推進質量興農的最重要內容，也是最基本的底線。不僅需要從農業產業和農產品本身的視角認識農產品質量安全問題，而且要從更廣泛的多學科和政策框架視角來看待農產品質量安全和質量興農。本文通過多學科多視角的探討，力圖拓展對于農產品質量安全和質量興農發展問題的認知，并在此基礎上提出相關政策框架和政策建議。

多學科視角下的農產品質量安全

解決農產品質量安全問題，需要從多學科視角檢視，采取整體和系統性解決方案，而不僅僅限于農業和經濟學或產業發展視角。

首先，需要從農業的農產品視角來看待農產品質量安全問題。需要認識到農產品生產的自然生化過程。與工業品生產不同，農產品質量是與一系列農業生產的自然環境條件緊密相聯的。影響和決定農產品質量的因素包括農產品投入品、土壤、氣候控制、品種、種植工藝管理、農田水利基礎設施保障、農業技術田間管理、產后物流等一系列生產要素和過程。同時，還涉及農業生產的技術、專業化、土壤條件、生產者素質能力、基礎設施保障支撐、資源供給條件等。從這個視角而言，農產品質量安全問題涉及面廣、內容多、政策性強，涵蓋農業產前、產中、產后全環節，涉及種植、畜牧、漁業等各行業，必須全面統籌協調推進，既重視產品質量，又重視供給質量；既要重產重管，又要重調重減。

傳統上，我們對于農產品質量安全的認知主要在食品安全領域，屬于農產品質量安全的后端和加工領域，而忽視基本原料和生產前端。實際上，保障農產品質量安全的核心還在于抓住生產端，如果生產端的質量安全出問題，到了后端也是無法更改和彌補的。農產品質量安全問題主要是伴隨著中國農業轉型而產生，也就是從原有自然耕種方式向化工增長方式轉變而產生的。目前我國的畝均化肥和農藥的投入量都遠高于世界平均水平。對于土地的過度攫取和使用，使得農地質量持續下降，有機質含量不斷降低，土壤板結和化肥依賴不斷增強。在農業比較效益低的制度環境背景下，采取低質和高產以量取勝，減少人工勞力投入，成為了小農農產品生產商品化的基本選擇，這種以質量和資源環境為代價的增長顯然是不可持續的。農產品質量安全首要問題是要減少農業投入品的過量使用，降低對資源環境的過高利用強度，重點是要解決和提升農產品的生產基體土壤質量問題。追根溯源，農產品質量和質量興農重在源頭，僅僅在后端加強管理只是舍本逐末的措施。需要將質量興農的核心和投入重點放到土壤改良和化工生產方式的轉變上來。

其次，需要從政治經濟學和城鄉關系以及生產消費制度視角來看待農產品質量安全問題。不能簡單地把質量興農的責任和義務全部強加到農業和農民身上。農產品質量問題是一個全社會的系統工程，是一個社會問題，需要集全體社會力量來解決。僅僅靠農業和農民是無法解決這一問題的。其核心在于，小農市場經濟條件缺乏保險的情況下農產品質量問題是誰的問題？提高農產品質量的風險和成本誰來負擔？提高農產品質量的收益如何分配？同時也要解決誰應承擔質量興農的主體責任問題和如何形成相應的激勵機制。只有將農產品質量安全同農民增收、同種植的風險與收益聯系起來，才能真正產生作用。農產品質量安全問題不僅涉及發展的社會公正、社會分配及社會倫理問題，也關系到能否實現全社會食品安全和環境質量以及可持續發展問題。需要深刻反思我們在農業發展政策和城鄉關系發展政策中的問題。只有將農民發展的問題視為全社會發展的共同體意識，采取共同的行動，我們才能創造出一個幸福安全和諧的社會。

第三，需要從經濟學和產業經濟視角來看待農產品質量安全問題。需要從農業產業資源配置和成本收益視角看待農產品質量安全和質量興農。要深刻認識到，與發達國家不同，我國的質量興農問題是在轉型經濟的背景下，農業生產要素特別是土地不完全市場化條件下的問題。轉型和發展政策如何協調也是一大問題。在現代發達國家，促進農業發展政策的一個主要手段是將產業政策和社會政策區分開來。在充分發揮市場機制基礎上再強調實施政策調整，而不是簡單地以政策替代發展來實現的。在產業政策和社會政策兩種發展政策中，要素價格和收入補償各發揮不同的作用，也需要認識到其各自的激勵和反激勵的政策效果。需要將農業政策保護的經濟政策和農民收入保障的社會政策區分開來，而不是混為一談。目前在我們的農業政策中主要還是數量政策，而不是質量政策。我國的質量興農發展補貼政策，無論是在控制農業生產成本，還是政策效益方面都存在補貼效益低和公平性欠缺，以及產業政策和社會政策混淆等一系列問題。作為農業生產要素之一的資金，由于農村金融制度嚴重匱乏，也成為發展質量興農和提升農產品質量安全的一個短板。與此同時，農業保險的相對匱乏和低水平，農產品流通和市場基礎設施薄弱，農產品交易成本高，農產品信息流通不暢，小農生產所產生的選擇性困難和羊群效應等一系列問題都造成農業生產和資源的錯配，使得農產品市場缺乏穩定的市場信號，市場容易大起大落。這不但影響到農業生產的穩定性和可持續性發展，同時也讓小農為主的農產品生產者缺乏信心，難以持之以恒地實施農產品質量提升。

第四，需要從社會學和組織結構視角來看待農產品質量安全問題。家庭經營承包所形成的中國超小規模的小農生產經營結構，雖然伴隨著化工、機械化和種苗等生物工程技術進入提高了單產和效率，但從耕作方式上看還是保持著粗放性的家庭經營和非專業化耕作方式。由于大多數兼業農戶的農業比較收益差，在其全部收入中占比也低，其改善和轉變耕作方式的動力缺乏。這就造成兼業小農的農業生產技術含量低和投入低，組織化程度低，個體風險大，差異化成本高，專業化程度低等一系列內生于現有制度約束條件下“半棄農”的小農生產行為選擇方式。與此同時，農業產業距離消費者市場遠、環節多、中介服務差，使得仍處在自然經濟生產方式階段的小農農產品商品意識弱。總之，兼業小農生產開展質量興農，存在著無資源、無意愿和能力、無組織依托、無風險保障等一系列問題。

綜上所述，我們可以看到提升農產品質量安全和質量興農存在著一系列內在的矛盾和沖突。首先是工農城鄉關系和工農產品比價問題。抑制通貨膨脹和保持農產品低價政策是維系后發國家發展競爭力的保證，但改革開放40年來，城鄉二元結構不僅沒有得到有效緩解，而且伴隨著市場制度改革尤其是城市土地市場化改革，城鄉發展差距不斷擴大，僵化的城鄉二元制度使得農民無法從土地中析出，人地資源矛盾日益突出，農工比較收益差距不斷擴大。農民日益加深的貨幣化貧困所造成的后果就是，農民選擇采取棄農保收入的方式抵抗和應對工農生產不公，對農業生產采取粗放和低投入的方式進行。市民的農產品消費選擇，由于缺乏必要的市場商品信息，也傾向于購買品相好而不是品質高的低價高產農產品。加之國家現代規模農業、機械化農業的補貼和農業品種技術提升，農產品在農民不斷退出情況下仍然保持增長。與此同時，農產品數量增長并沒有帶來農民收入大幅增長，反而產生了過剩的結構性問題，造成收入下降，從而導致農民對于農業生產積極性下降，形成農業數量型低質發展的惡性循環。

質量興農的思考及相關政策建議

農產品質量安全是農業生產的底線，也是其生命力和基本倫理職責所在。各國均將保障和提高農產品質量和質量興農發展作為農業和社會經濟發展的大事。

第一，國家需要承擔農產品質量安全的主體責任。質量興農和提升農產品質量安全的國際經驗首先是作為一項重要的國家法律制度體現出來的。法律制度的先行細化和完善保障農產品質量安全。日本和韓國農產品質量安全的法律法規較為健全，兩國農產品質量安全方面的立法大體上包括食品衛生、農產品質量（包括品質）、投入品（農藥、獸藥、飼料添加劑等）、動物防疫、植物保護等5個方面。目前，我國還沒有一部農產品質量方面的法律。

第二，需要加強農產品質量安全保證的基礎設施和配套設施建設。這不僅是農戶和生產經營主體的事情，它作為全社會公共品需要國家財政投入來保障。

第三，農業標準化是現代農業的重要基石。加大標準制（修）訂力度，盡快提高標準覆蓋面。要及時制定、修訂和實施農業產前、產中、產后各個環節的工藝流程和衡量標準；要加強對農產品的質量監督管理，確保農產品質量安全。聚焦產地環境、投入品使用安全間隔期或休藥期、生產過程控制、收購儲運等環節，大力推進標準化生產，構建質量安全追溯體系，全面推行食用農產品監察制度。

圖/新華社

第四，不斷推動農業的規模化和農戶的職業化專業化水平。農業生產經營者能否以農業經營收入為主并且與相應的市民非農職業收入相當，是判斷其是否是自立農業的關鍵。自立農業的比例，在一定程度上決定著農業職業化和現代化水平，也決定著質量興農的基礎性條件。

第五，在質量興農過程中強調技術引領和支撐作用，鼓勵綠色生態可持續特色多功能農業發展。

第六，加強農產品監管追溯體制，逐步推行實名制銷售。這需要實行嚴格的投入品管理和質量標準化監管及市場準入制度，實施農產品行業和地區農戶質量連帶監管責任。

第七，健全農產品價格形成機制，形成品牌質量和價格的對應關系，理順農產品價值評價體系。通過倡導提高農產品的科技含量和品牌認知度，降低農產品信息的不對稱和不透明，建立品質與價格相對稱的市場制度結構，通過現代化專業化的手段，保證農產品價格和質量的標準化及信用體制。

對于我國現階段的農產品質量安全和質量興農問題，首先需要探討和研究我們的關注點及政策重點究竟是高端農業還是底線農業。目前大多數都關注高質量、高端商業化農業發展，而相對忽視基本糧食必需品、底線農業的質量安全問題，忽視影響質量安全的最核心的土壤和水質污染等安全問題。質量興農不僅需要發展高質量、高價值優質農業，更需要保證基本食品安全的底線農業質量。農業政策對于土地整理主要還在于土地平整和農業水利基礎設施建設，而忽視農地內在質量提升和土壤改良，需要調整農業政策指向，由土地外在質量要求轉變為內在質量提升。當前我們對農產品補貼政策也存在著比較粗放的、以數量為導向的政策，需要調整為鼓勵有機耕種的差異性補貼政策，以促進農產品質量安全和質量興農發展戰略的實施。

解決農產品質量還是需要通過市場機制和價格來調整，需要通過農產品投入品和產出價以及收益來保證農業生產者的積極性。同時，也要通過市場監管保證農產品市場秩序，避免劣幣驅除良幣。質量興農的基礎在于厘清政府、市場和農民各自的角色功能。明確政府政策著力點放在農民想做而做不了、做不好的關鍵領域，管好投入品和土壤改良，完善高質量農業的基礎設施和農業營商制度環境建設，以及監管法律制度等市場公共品建設。加強農業技術引進研發，促進產學研一體化，提高農業技術的轉化率，加大對職業農民和新型農業經營主體以及城市消費者的教育培訓。同時，還要通過提高農民組織化程度和農業社會服務體系建設，完善和提高高質量農業生產的社會化公共服務水平，降低向高質量農業轉型過程中的產業化成本和風險。

冰凍三尺非一日之寒。解決農產品質量安全和農業粗放發展問題也非一朝一夕、一蹴而就能實現的。需要認識到質量興農發展戰略既是農業產業結構調整和方式轉變的必由之路，也是關系到千家萬戶食品質量安全問題的頭等大事。需要集全社會的力量，采取有效的措施，經過長期持之以恒的努力才能夠得以解決。要避免走彎路，就需要對于農產品質量安全和質量興農問題有新的理解和認知。