中國城鎮化發展40年：從高速度到高質量

賈若祥

改革開放40年來，中國城鎮化獲得了快速發展，城鎮化率從1978年的17.9%提高到2017的年58.5%；城鎮常住人口由1978年1.72億提高到2017年的8.13億。在過去40年間，中國城鎮化率提高了40多個百分點，年均提高1個百分點左右，每年平均有1千多萬農村勞動力轉移到城市地區，城市常住人口增加了6.4億多人，中國完成了由一個農業人口占主體的國家向城鎮人口占主體的國家的歷史性轉變，走過了發達國家上百年才走過的城鎮化進程，取得了舉世矚目的成就。按照國際經驗，城鎮化率在30%～70%是城鎮化快速發展時期，中國仍處在城鎮化快速發展的戰略機遇期。目前，中國城鎮化發展正處在由高速度向高質量轉變的關鍵時期，要按照走中國特色新型城鎮化道路、全面提高城鎮化質量的新要求，以人的城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化；以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展；以綜合承載能力為支撐，提升城市可持續發展水平；以體制機制創新為保障，通過改革釋放城鎮化發展潛力，走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路，促進經濟轉型升級和社會和諧進步，為全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化、實現中華民族偉大復興的中國夢奠定堅實基礎。

改革開放以來中國城鎮化主要歷程：從高速度到高質量的重大轉變

城鎮是集聚人口和產業的重要空間載體，其集聚人口和產業的快慢與國家對農村和城鎮的相關政策息息相關。40年來，中國城鎮化實現了從高速增長到高質量增長的重大轉變，這也將中國城鎮化劃分為兩個發展階段：一是從改革開放到2011年中國城鎮化高速增長的發展階段，二是2012年到現在的高質量（新型城鎮化）發展階段。

圖1 中國城鎮化率情況

（一）城鎮化高速增長階段

改革開放以來，中國不斷推進農村和城鎮體制改革，不斷完善有利于要素流動的宏觀環境，作為城鎮化最為核心的要素—人，其在城鄉之間流動的體制性障礙不斷消除，這為中國城鎮化的高速增長創造了良好的外部環境，主要分為如下三個發展階段。

1.以農村經濟體制改革為主要動力的城鎮化發展階段

1978年至1983年主要是以農村經濟體制改革為主要動力的城鎮化發展階段。改革開放以后，中國率先推進農村經濟體制改革，探索并在全國推廣家庭聯產承包責任制，激活了農民的生產積極性，大幅度提高了農業綜合生產能力，釋放了大量農業剩余勞動力，國家也逐步放松對農業人口進城的管制，農村的經濟體制改革激發了中國城鎮化的動力，開啟了中國城鎮化快速發展的篇章。這一階段主要有如下幾個特征：一是對“逆城鎮化”的調整，使得城鎮化呈現快速的恢復性增長。改革開放之前，中國有大量的城市知識青年通過“上山下鄉”進入農村，出現了中國特殊歷史時期的“逆城鎮化”現象。改革開放以后，中國對相關政策進行調整，大約有2000多萬上山下鄉的城市知識青年和下放農村的干部重新返回城市就業，此外，高考的全面恢復也為農村學生開辟了通過高考實現由農業人口向城鎮人口身份轉換的渠道。二是隨著國家對農村管制的逐步放松，個體經濟、鄉鎮經濟等不同所有制的經濟開始發展，城鄉貿易市場開始出現并不斷繁榮，這促進了中國小城鎮的快速發展，城鎮提供了較多的就業機會，為農民進城就業提供了可能，并且隨著國家對農村人口到城鎮就業管制的逐步放松，中國出現了最早的“農民工”，即具有農民身份的產業工人。

表1 中國城鎮數量情況 單位：個

2.以城鎮經濟體制改革為主要動力的城鎮化發展階段

1984年至1991年主要是以城鎮經濟體制改革為主要動力的城鎮化發展階段。1984年黨中央和國務院在興辦經濟特區的基礎上，又進一步開放大連、秦皇島、天津、煙臺、青島、連云港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海14個沿海港口城市，逐步興辦起經濟技術開發區，開啟了城鎮經濟體制改革的大幕。城鎮作為集聚人口和產業空間載體的功能得到極大釋放，尤其是當時我國處在短缺經濟時代，絕大部分產品供給不能滿足市場需求，為城鎮經濟發展提供了巨大的市場空間。國家給予經濟特區、沿海港口城市、經濟技術開發區等重要功能平臺一系列優惠扶持政策，并鼓勵這些地區率先引進國外先進技術、資金和管理經驗。在國家優惠政策扶持、國內巨大的消費市場需求、國外技術資金管理經驗等多重利好因素的驅動下，中國東部沿海城鎮獲得迅猛發展，萌發了一大批的沿海城鎮，沿海城鎮的經濟規模和人口規模迅速擴張。

3.城鎮化全面快速發展階段

1992年至2011年是中國城鎮化全面快速發展階段。1992年以后，中國深入推進改革開放，不斷推進農村經濟體制改革，中國將發展的重心放在城鎮，城鎮內的各級各類經濟技術開發區、高新技術開發區、海關特殊監管區等蓬勃發展，城鎮成為推動中國經濟快速發展的主要空間載體。在這期間，隨著城鎮經濟的快速發展，對產業工人的需求也大幅度增長，而隨著農村機械化的普及也同時釋放了大量的農業剩余人口，大量的農村勞動力到城市就業，在很多城鎮形成了各具特色的勞動密集型產業，中國廉價勞動力資源優勢開始轉換為中國的產業優勢和經濟優勢，期間，中國常住人口城鎮化率得到大幅度提升。但是，依附于戶籍之上的城鄉基本公共服務改革滯緩，戶籍制度改革舉步維艱，致使中國戶籍人口城鎮化增長相對滯緩，常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率的差距開始逐步拉大，致使中國城鎮化率速度很高但質量偏低，城鎮化中有“夾生”的成分。

（二）城鎮化高質量發展階段

黨的十八大以來，“中國特色新型城鎮化道路”的內涵不斷豐富，要求不斷明確，尤其是更加強調提升城鎮化的質量。2012年黨的十八大提出要堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，“新型城鎮化”的概念開始出現，并成為社會關注的焦點。此后，“新型城鎮化”逐步出現在國家的一些重要文件中，并且“新型城鎮化”的概念和內涵更加明確。2013年黨的十八屆三中全會明確提出堅持走中國特色新型城鎮化道路，隨后，2013年中央城鎮化工作會議進一步強調“走中國特色、科學發展的新型城鎮化道路”。2 0 14年《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》正式頒布實施，這是新時代下國家準確研判城鎮化發展的新趨勢新特點，妥善應對城鎮化面臨的風險挑戰的重大舉措。按照《國家新型城鎮化規劃》的要求，新型城鎮化有以下四個方面的重點：一是突出了人的城鎮化，《國家新型城鎮化規劃》明確提出要全面提高城鎮化質量，加快轉變城鎮化發展方式，以人的城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化。二是突出了城市群的發展，提出要以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展。三是突出了生態文明的理念，提出要以綜合承載能力為支撐，提升城市可持續發展水平。四是突出了創新驅動的理念，提出要以體制機制創新為保障，通過改革釋放城鎮化發展潛力，走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路，促進經濟轉型升級和社會和諧進步，為全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化、實現中華民族偉大復興的中國夢奠定堅實基礎。《國家新型城鎮化規劃》圍繞人口管理制度、土地管理制度、城鎮化資金保障、城鎮住房制度、生態環境保護制度不斷完善的體制機制，激發新型城鎮化的活力，提升新型城鎮化的質量，中國城鎮化正式步入高質量發展的新階段。

以人為核心的城鎮化：中國新型城鎮化的新使命

城鎮化是由農業人口向城鎮人口、農業生產向工業和服務業生產轉變的過程，最為突出的有三大特征：一是人口由農村地區向城鎮地區集聚，即農民變市民；二是生產要素向工業和服務業集中，非農產業（工業和服務業）占比不斷提升；三是人們的生活方式由相對分散農村地區的生活方式向高度集聚的城鎮地區的生活方式轉變。這其中最為重要最為核心的就是人的城鎮化，這也是城鎮化的本源。但是，由于相關改革的不同步不配套，在改革開放以后的相當長一段時期內，中國的城鎮化偏離了以人為核心的城鎮化初衷，是一種不徹底的城鎮化或者是“夾生”城鎮化。

（一）新型城鎮化之前對以人為核心城鎮化的偏離

偏離主要體現在兩個方面，一是人的城鎮化不徹底，“夾生”城鎮化嚴重。改革開放以后，中國首先在農村推進以家庭聯產承包責任制為主的改革，極大提升了中國農業的綜合生產能力，大幅度改善了中國農產品極度短缺的狀況，并釋放出一批農業剩余勞動力，為我國城鎮化發展提供了重要支撐。但是我國的人口制度改革大幅度滯后，依附于戶籍制度之上的基本公共服務改革更是十分的滯緩，使得大量在城市工作的農業轉移人口不能轉變其戶籍身份，產生了具有中國特色的“農民工”（農業轉移人口），即擁有農民身份的產業工人。到2017年底，外出打工的農民工總量已經超過了2.7億人。這些長期生活工作在城鎮的“農民工”，由于不能轉換戶籍身份，致使不能享受城鎮的基本公共服務。此外，“農民工”在農村的承包地、宅基地、不動產等由于缺乏相應的市場化退出機制，這些要素資源閑置在農村得不到充分利用，部分地區甚至出現了撂荒或棄耕現象。二是土地城鎮化速度過高。受中國現有財稅體制影響，土地財政在地方財政中發揮著舉足輕重的作用，而土地財政主要是指城鎮土地財政。由于農用地轉為城鎮用地能夠產生巨大的溢價空間，地方政府在推進農業用地轉為城鎮用地方面有著非常強的沖動，致使一段時期中國土地城鎮化的速度大大高于城鎮集聚人口的速度，背離了城鎮化發展的初衷。

（二）有序推進農業轉移人口市民化

有序推進農業轉移人口市民化，是新時期推進“夾生”城鎮化向新型城鎮化轉變的重大舉措。當前，在符合條件的農業轉移人口落戶城鎮方面存在落戶意愿與城鎮落戶政策嚴重不匹配的現象，即“放開落戶的城鎮農業轉移人口不愿意落戶”，而“農業轉移人口有落戶意愿的城市沒有放開落戶限制”，其根源是城鄉基本公共服務改革的嚴重滯后和農村改革的嚴重滯后。一方面是中國農村改革嚴重滯后，“農民工”在農村的承包地和宅基地缺乏市場化的退出機制，“農民工”不愿意在幾乎沒有任何市場收益的情況下放棄承包地、宅基地及其他相關權益。另一方面是城鄉基本公共服務不對接，缺乏流轉銜接機制。目前中國按照城鄉建立了不同的基本公共服務體系，相互之間差異較大，而且缺乏相互流轉銜接的渠道，這在很大程度上限制了農業轉移人口市民化進程。今后，要在完善城鄉基本公共服務流轉機制的基礎上，提高基本公共服務國家統籌層次，構建城鄉統一的國家基本公共服務體系，從根本上解決農業轉移人口市民化問題。同時，進一步深化農村經濟體制改革，積極探索農村承包地和宅基地的市場化退出機制，解決“農民工”市民化進程中的后顧之憂。

以城市群為主體形態的城鎮化：構建大中小城鎮協調發展新格局

把發展城市群作為優化城鎮化空間布局和形態的重要舉措之一，對于促進我國城鎮化健康發展、發揮城鎮化對我國經濟社會發展推動作用方面具有積極意義，要以綜合交通網絡和信息網絡為依托，以“五共”（規劃共繪、設施共建、生態共保、社會共管、產業共興）為重點，科學規劃建設城市群，構建大中小城鎮協調發展新格局。

（一）以“五共”為重點推進城市群建設

一是推進“規劃共繪”。“規劃共繪”是推進城市群建設的規劃前提，要從規劃層面解決城市群發展需要解決的關鍵問題。通過推進城市群規劃的共同編制，實現城市群作為一個整體發展效益的最大化，并使所有的成員城市都能分享這種整體發展所帶來的效益最大化。二是要推進“設施共建”。“設施共建”主要是推進城市群基礎設施領域的合作，實現基礎設施的互聯互通。城市群是相互之間緊密聯系的一個經濟區，但是基礎設施建設又是根據所在地的行政隸屬關系由不同的地方政府負責，很多時候地方政府往往只根據自己的管轄范圍規劃、建設基礎設施，對如何加強與毗鄰地區基礎設施的互聯互通考慮不周，影響基礎設施整體效益的發揮。城市群作為一個相互之間聯系緊密的經濟區，就應該突破行政壁壘的限制，從城市群范圍考慮基礎設施的互聯互通問題。三是要推進“生態共保”。“生態共保”是推進生態環境領域的合作，實現生態環境的共治共享，是在新型城鎮化進程中踐行生態文明理念的重大舉措。生態環境具有較強的外部性，需要采取措施使生態環境的外部性內部化。城市群作為我國重要的城鎮化地區，所面臨的生態環境問題也非常突出，這些問題靠單個城市都難以從根本上解決，需要相關的城市都要負起責任，積極參與到生態保護和治理的行動中來，只有這樣，才能確保整個區域內的生態環境治理取得較好成效。四是推進“社會共管”。“社會共管”主要是推進基本公共服務領域的合作，實現社會服務的齊抓共管。城市群作為一個相互之間生產要素聯系非常緊密的整體，勞動力在城市群之間的流動也比較大，但是與勞動力緊密相關的社會保障在不同行政區之間的流轉還面臨很大困難，亟需相關的城市政府能夠在此領域大膽創新，積極探索相關社會保障在城市群內部流轉的方式方法。五是推進“產業共興”。“產業共興”主要推進產業領域的合作，實現產業發展的共興共榮。產業發展今后要更多地發揮市場配置資源的決定性作用，從政府層面需要做的就是要為產業發展提供良好的發展平臺，規范產業發展秩序，加強產業發展監管，消除產業發展中存在各種顯性或隱性的行政壁壘。城市群各成員城市政府要在產業準入、產品質量檢測、環境排放標準和監測方面加強合作，共同規范產業發展環境，為產業發展共同提供良好的外部平臺，切實消除產業發展中存在各類行政壁壘，讓產業遵循市場規律實現優勝劣汰和優化空間配置。

（二）以19個城市群為重點推進城市群建設

國家“十三五”規劃明確提出重點推進19個城市群建設，分別為京津冀、長三角、珠三角、哈長、遼中南、山西中部、山東半島、中原、長江中游、海峽西岸、北部灣、呼包鄂榆、寧夏沿黃、蘭西、關中平原、成渝、黔中、滇中、天山北坡城市群，形成更多支撐區域發展的增長極。這19個城市群涵蓋了257個城市，占全國城市總量達到40%左右，集聚的常住人口占全國比重達到了73%，地區生產總值占全國GDP的81.7%，是中國推進新型城鎮化建設的重點區域。要以這19個城市群為重點，加快推動城市間產業分工、基礎設施、公共服務、環境治理、對外開放、改革創新等協調聯動，加快構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，率先實現區域協同協調發展，積極建設長三角城市群一體化發展示范區。其中京津冀、長三角、珠三角這三大城市群要打造成為世界級城市群，在世界城市群發展中發揮越來越重要的作用。積極探索建立城市群協調治理模式，發揮政府性合作組織的積極作用，發揮市場在資源配置中的決定性作用，破除行政壁壘和區域壟斷，促進生產要素跨區域自由流動和優化配置；鼓勵成立多種形式的城市聯盟，積極發展區域性行業協會、商會及各類社會中介組織，鼓勵企業組建跨地區、跨行業產業聯盟、技術聯盟、創新聯盟和人才聯盟等。積極開展城市群之間的協同發展，發揮不同城市群的比較優勢，加強在產業轉移、技術創新、基礎設施、生態環境等方面的合作，促進城市群融合互動發展。

可持續的城鎮化：新型城鎮化中積極踐行生態文明理念

把加強生態環境保護、促進人與自然和諧相處放在新型城鎮化的重要位置，把生態文明理念融入新型城鎮化建設全過程和全領域，按照山水林田湖草生命共同體的理念，守好生態保護紅線、環境質量底線和資源利用上線，著力推進綠色城鎮建設，推進城鎮轉型發展和集約高效發展，努力使城鎮發展更加平衡、更加充分，滿足新時代人民對新型城鎮化的新需求。

（一）根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化宏觀布局

中國雖然是一個陸地國土面積非常廣闊的國家，但是絕大部分的陸地國土生態環境都比較脆弱，有相當大一部國土生態環境非常脆弱，適合城鎮化的國土面積占比很小。在新時代下推進新型城鎮化建設，要充分考慮當地的資源環境承載能力，使城鎮空間布局與資源環境承載能力相適應。要根據資源環境承載能力，探索“以水定城”“以地定城”的城鎮化新模式，合理控制城鎮開發邊界，科學規劃城鎮人口規模，盡可能避免大規模遠距離的輸調水工程。要嚴格控制城鎮建設用地規模，防止城鎮化“攤大餅”式粗放發展，促進城鎮緊湊發展和集約發展，提高國土空間利用效率。要嚴格劃定永久基本農田，尤其是要保留城鎮周邊的永久基本農田，為城鎮發展保留必要的生態空間。

（二）著力推進綠色城鎮化建設

要順應新時代社會主要矛盾的變化，積極踐行生態文明理念，著力推進綠色城鎮化建設，要把綠色城鎮的理念融入新型城鎮化的規劃、建設和管理等全過程和全領域。首先要以綠色發展的理念推進新型城鎮化規劃工作，從規劃層面就要妥善處理好生產空間、生活空間和生態空間的問題，為實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山青水秀奠定規劃基礎，努力把城鎮規劃成為人與自然和諧共處的美麗家園。其次，要按照綠色城鎮的規劃，著力推進綠色城鎮建設。積極采用先進適用技術，因地制宜推進綠色城鎮、低碳城鎮、智慧城鎮建設，引導城鎮居民生產生活方式綠色化，實現城鎮發展與生態保護相協調，走可持續發展之路。積極推進城鎮垃圾分類處理和綜合化利用，切實解決部分城鎮存在“垃圾圍城”問題，推動城鎮綠色循環發展。