潘家華：城市高質量發展亟需制度創新

新中國的城市發展進程，具有鮮明的中國特色，集中表現在差異化的城市發展制度安排上，例如城鄉戶籍制度、土地公有制度和城鎮行政等級制度，成就了中國城市化低成本、高速度、有序化發展。站在新的歷史方位，推進城市從高速度轉向高質量發展，需要全面審視制度安排，創新制度設計。

改革是城市高速度發展的內在動因

改革開放40年來，我國城市高速度發展，城市人口從不足2億人增加到8.5億人。改革是城市高速度發展的內在動因。

首先，城鄉戶籍制度的松動，允許農業勞動人口向非農行業和城鎮的流動，農民從“離土不離鄉”到離土又離鄉，發展工業，建設城市，服務城市，走向城市。

其次，土地制度的貢獻。在土地公有制的安排下，城市可以以較低成本、較大規模、較少阻力獲取城市擴張和工業發展用地；同時，大量城鄉接合部、城中村基礎設施薄弱但住房成本低廉，為農業轉移人口在城市工作和生活提供了廉價的住房保障。

再次，城鎮鄉的層級制度安排，為優質資源的集中和規模配置提供了便利條件。首都、直轄市、省會城市、副省級城市，行政層級相對較高，優質資源的占有和配置處于優先地位。但這也導致了大城市，尤其是特大城市的“大城市病”突出。

改革啟動的大規模工業化推進了高速度城市化，農民得以從土地中解放出來，提升了勞動生產力；土地得以從農民手中釋放出來，提升了配置效率。

“戶籍二元”不利于城市高質量發展

居民身份差異化的城鄉“二元”戶籍制度，通過改革，使得農民可以在“有效調控”下進入城市，根據需要進入工業，成為城市化工業化的人口和勞動力資源。但是，由于戶籍身份限制，他們不能與具有城市戶口的居民享有同等的包括教育、醫療、住房、社保等城市服務。這就在客觀上降低了城市規模擴張所必需的公共服務成本。土地公有制度下對農村集體土地的征占，可以非常廉價、便捷地實現，通過土地財政為城市基礎設施建設籌集了必要的資金。優質教育、醫療和科技資源集中在省級城市、省會城市、副省級城市，也有經濟學上的聚集效應、規模效應；各種園區設在大城市，也是因為這些園區所需的人才、資金、技術，乃至于基礎設施投入，獲取相對便捷、成本相對較低。而這種集中，又進一步強化了大城市的中心地位，而縣和鄉在制度上沒有城市建設的規定，這也是為什么在同一層級下也要縣改市（區）、鄉改鎮（街道）的內在動因。

然而，在這樣的制度下開展的城市化進程，有速度但并不意味著有品質。因為農業轉移人口沒有完全融入城市，農民工沒有市民化，并非完全意義上的城市化。城市擴張的低成本，實際上是通過戶籍制度轉嫁給沒有城市戶口的農業轉移人口了。“城鄉二元”轉移到城市的“戶籍二元”，農民工的孩子不能就近入學，社保待遇不均等，亟需通過改革加以改善；行政層級高的城市對層級低的城市的虹吸造成的“大城市病”、區域發展不平衡、鄉村振興乏力的困境，是城市高質量發展必須解決的問題；戶籍和土地公有制度對一部分社會群體和成員造成的利益損失沒有得到相應的補償，也是一個需要吸取的教訓。

城市高質量發展需要扁平化資源配置

我國城市的高質量發展，要在審視這些制度的基礎上，改革創新體制機制，推進區域協調發展、鄉村振興發展、城市高質量發展。

真正的制度創新，是推進高端優質的公共資源從過分壟斷、集中的大城市尤其是特大城市走向中小城市、鄉鎮。許多地方的做法是兼并周邊的縣、鄉，納入轄區內，再進行城市內區域資源再均衡。結果是“城市大餅”越攤越大，對周邊的資源虹吸力度越來越大。轄區外幾乎得不到優質公共資源的布點，“大城市病”擴大，中小城市發展動能不足、鄉村振興缺乏活力。在高鐵、高速公路網絡化、全覆蓋的格局下，基本上消除了區域協調、城鄉一體的空間距離和技術隔離。教育、醫療、科技等高端資源，具有公共物品屬性，不是純然市場交易品。

打破差異化配置公共資源的行政層級安排，實現均衡、均值的扁平化配置，成為城市高質量發展的切入點、區域協調發展的著力點、鄉村振興的活力源泉。以此為突破點，戶籍藩籬自然瓦解，土地公有制也會更好地服務于城市高質量發展。