新時代兵團行政體制改革的路徑探析

陳士齋 王曉璐

[摘要]新疆生產建設兵團因其組成的特殊性、任務的特殊性，造就了其行政體制的特殊性。新時期深化兵團行政體制改革，應緊緊圍繞新疆工作總目標，通過準確定位兵團行政職能、設市建鎮理順行政體制關系、簡政放權培育壯大社會組織、做好行政職能和行政執法權承接工作等四個方面深化改革，使兵團更好地履職盡責，更好地發揮特殊作用。

[關鍵詞]兵團;行政體制改革;路徑

[中圖分類號]D630? ? ? [文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2019）06—0039—05

[作者簡介]陳士齋，男，兵團黨委黨校行政學教研部副教授，研究方向：公共管理、社會治理;王曉璐，女，兵團黨委黨校法學教研部講師，研究方向：憲法與行政法、民族法學。

新疆生產建設兵團承擔著國家賦予的屯墾戍邊職責使命，實行黨政軍企合一的特殊體制，是在所轄墾區內，依照國家和新疆維吾爾自治區的法律、法規，自行管理內部行政、司法事務，在國家實行計劃單列的特殊社會組織。兵團作為一種世界上獨一無二的特殊組織形式，決定了它與其他組織形式相比的獨特性，在不同時期，為適應形勢需要，其行政體制也呈現出不同的特征。

一、兵團行政體制的現狀

（一）黨政軍企合一的特殊性

從組織結構上看，兵團具有軍隊建制的特征，但又與軍隊有較明顯的區別。兵團實際上是集“黨務管理、內部行政管理、準軍事管理以及企業管理”于一體的混合體，在中央和新疆維吾爾自治區黨委的領導下管理兵團內部的政治、經濟、軍事、文化和社會等一切事務。從縱向上看，兵團有兵、師、團、連四級，每個層級按照其不同職能設立相應的管理機構，具有程度不同的黨政軍企屬性。“黨”的屬性，從兵團一級到基層連隊一以貫之;兵團、師和設置建制鎮的團具有明顯的“政”的屬性;“軍”的屬性是指兵團整體上是一個準軍事實體，并擁有以民兵為主的武裝力量;兵團、師所屬企業集團“企”的屬性較為突出。

（二）保留軍隊序列，反應靈活迅速

兵團的組織形式與軍隊相似，并按照軍隊的序列行使職能。從兵、師、團到基層連隊，黨委統領各項職能，既可以有效防止政出多門，保證政令統一;又可以使重要信息能夠“直達”各級黨委，及時做出反應，調整政策、措施，并能夠迅速傳達到全社會。

（三）統一行動，規模優勢

兵團不僅是“生產隊、工作隊”，還是一支高度組織化的準軍事“戰斗隊”。干部職工普遍具有較強的組織紀律性，可以迅速動員起來，能夠步調一致、及時、有效地統一行動。同時，兵團具有“集中力量辦大事”的規模優勢。兵、師、團三級能夠快速地以規模化的方式組織開展多種活動、從事生產建設和維護社會穩定等特殊使命和任務。

二、兵團行政體制中存在的問題

在自治區授予兵團行政職能和行政執法權之前，兵團行政體制存在的主要問題是行政職能的不健全和地位合法性問題。授權之后，主要的問題是如何做好承接工作。

（一）權力集中度較高，監督機制較弱

兵團實行黨政軍企合一的管理體制，組織形式也是如此。這種合一就是黨組織、行政組織、軍事組織和企業組織的合一，表現在人員配備上就是四套班子一套人馬。這種最初由部隊集體轉業而來，又沿用部隊體制的特殊形式造就了較為濃厚的軍隊色彩，存在“絕對服從和權威意識”的現象，權力集中度較高，監督機制較弱。兵團除設市建鎮的師、團場外，均沒有人大、政協，國民經濟和社會發展計劃等重大問題主要由黨委研究決定，權力監督機關、參政議政的缺失也造就了監督的弱化。

（二）機構臃腫，管理效率較低

兵團人口規模較小，截至2017年底兵團轄區共有人口300.53萬人，但財政供養人員有12.14萬人，占總人口的比重為4.04%，比值為1∶24.76，財政供養人員相對較高。截至2017年底兵團三級共有機關工作人員31219人（此外，在各級行政機關中還有數量較多的“影子雇員”未進入統計數據）。因此，兵團各級組織運行費用較高，行政事業費用開支較大，職工群眾和企業負擔較重，管理效率較低。

（三）行政職能權責不清，存在越位、缺位、錯位現象

由于組織形式的特殊性，長期以來兵團在行政職能方面權責不清晰。新疆維吾爾自治區人民政府授權兵團行政職能和行政執法權之前，兵團未設市建鎮的師、團對于自己有哪些行政職能、如何行使行政都較為模糊，對于什么事情該管，什么事情不該管也不是特別清楚，管了許多不該管的事情，該管的事情卻沒有管理好。諸如企業生產、經營、分配等沒有完全放開，而本應由行政職能發揮作用的領域，如維護市場秩序、提供公共服務、社會保障等領域又沒有管好或者說不能管好，對市場產生了不良影響，而且職工群眾在共享改革發展成果方面的獲得感也打了折扣。2018年1月自治區人民政府授權兵團2190項行政職能和行政執法權之后，如何在國家“放管服”改革的大背景下承接好這些行政職能和行政執法權并盡快發揮作用成為兵團各級面臨的重大問題。

（四）“政”強“社”弱，社會組織發育不良

由于受限于自身職責使命、自然條件、人口數量等因素，兵團社會組織存在起步晚、數量少、分布不均、變動大、缺乏規范性等問題。

從表1、圖1可以看出，兵團社會組織總數基本保持平穩，地級社團、縣級社團數變動幅度較大，說明受其他因素影響較大，表現出較大的不穩定性，這從另一個方面說明兵團“政”強“社”弱，社會組織發育不良，受行政方面的影響較大。同時這些社會組織在十四個師中分布極不均勻，且與人口數量也不匹配，積極培育壯大社會組織，并使之均衡發展成為當務之急。

三、新時代兵團行政體制改革的路徑選擇

（一）準確定位兵團行政職能

準確定位兵團行政職能是行政體制改革的基礎。新時期，兵團行政職能主要應該包括：一是政治職能，維護新疆社會穩定、守衛邊防，防范和打擊“三股勢力”等恐怖主義的犯罪破壞活動等;二是經濟職能，對社會經濟進行宏觀管理，維護市場秩序，進行市場監管等;三是基本公共服務職能，提供公共產品和服務，完善社會保障等。

1.圍繞新疆工作總目標進行行政體制改革。新時代，新疆社會形勢發生了重大變化，新疆社會持續穩定，但“三期疊加”還未從根本上改變，與恐怖主義分裂勢力的斗爭還是一個長期的過程。2014年4月，習近平總書記視察兵團時提出：“新疆自治區黨委要用好兵團力量，兵團要增強大局意識、主動意識、擔當意識，建設一流的民兵隊伍。”[1]在行政體制改革中，要充分發揮兵團在維護新疆社會穩定方面的作用。在保留兵團現有“軍隊”體系下，一是應該加強全員教育引導，加強全員民兵訓練、“兵的意識”教育，普遍增強兵團職工群眾的“兵”的意識;二是要重點加強民兵體系建設，在兵、師、團三級中建立常態化的應急處突的民兵隊伍，開展常態化演練，確保常態化的民兵隊伍能在維穩處突中“召之即來，來之能戰，戰之能勝”;三是提升連隊、社區等基層單位維穩意識，加強基層維穩力量建設，增強基層應對、處置各類事件的能力，打通維穩處突“最后一公里”。

2.抓“大”放“小”，強化宏觀經濟管理。以往，兵團在經濟管理方面，宏觀、微觀經濟“大小”一起抓，結果“小”的沒有抓好，造成企業、職工群眾諸多不滿;“大”的抓不住，對宏觀經濟管理缺少手段和方法。要充分激發市場活力，就必須對兵團經濟管理職能進行深刻變革，該放手的堅決放手，該管的堅決管好。首先，調整和規范兵團各級經濟職能，堅決把“政企、政事、政資、政社”分開，不能既當裁判員又當運動員，減少對微觀經濟的干預，使市場在資源配置中起到決定性作用;其次，積極推動兵團各級經濟職能改革，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題;最后，深化行政審批制度改革，嚴格規范兵團各級在經濟領域中的責任，明確該管什么、如何管好，不該管什么、如何放手，提高兵團各級的宏觀經濟調控能力和監管能力。

3.提供均等化的基本公共服務。提供基本均等的公共服務是政府的主要職責，有利于緩和、化解各種社會問題，提高公共資源的配置效率，改善兵團營商環境，激發經濟社會活力。兵、師、團三級都具有明顯的“政”的職能，但兵團各師散布于天山南北、沙漠邊緣、邊境，存在著明顯的基本公共服務非均等化，因此推進基本公共服務均等化成為新時代兵團行政體制改革的一項重要任務。首先，強化兵團各級在基本公共服務方面的職能，健全基本公共服務均等化供給的職責體系，提高基本公共服務的供給能力和水平;其次，積極推進基本公共服務的市場化、社會化改革，改進公共服務的供給模式，由政府生產、提供公共服務“二合一”轉變為政府負責制定標準體系，通過購買服務等形式實現公共服務生產的市場化、社會化，提高公共服務供給效率的同時政府也可以節省更多的精力和資金;最后，推進基本公共服務的“兵地”融合發展，在兵地相互嵌入的地區根據人口比例共建基本公共服務的基礎設施、機構，避免重復建設、降低運行成本，推進優質基本公共服務向團場、地方縣鄉等基層擴展，縮小基本公共服務的差距。

（二）理順行政體制關系

1.理順行政體制關系，解決不對等問題。“不對等”問題是兵團設市建鎮中的一個難題。這種“不對等”問題有著復雜的歷史淵源，需要自治區與兵團積極協調，共同破解，科學合理地劃分各自所轄區域，理順雙方關系，真正意義上落實“師市合一”管理模式，促進兵地和諧、融合發展。積極開展市轄建制鎮工作，把原來歸屬于地方管理的團場納入兵團設市城市的行政管轄范圍內，逐步實現師市領導體制、管理權限、行政職能以及管轄范圍的一致，最大程度地發揮城市統籌轄區建制鎮、團鎮作用，優化資源配置，實現“師域”與“市域”的完全合一。[2]

2.完善城鎮治理體制機制。一是加強和創新兵團城鎮社會治理，建立高效的治理機制和有序的治理體制，實現城鎮建設由“注重建設”向“建設和治理同步抓”的發展方式轉變。二是結合兵團師市、團鎮實際，改革和完善團場城鎮治理體制。在原有管理體制的基礎上，在黨委領導下，積極組織企事業單位、社會組織、宗教人士、公民等構建“共建共治共享”型治理體制，提高治理效率，提升各參與主體的獲得感。三是改革和完善城鎮運營管理方式，按照精簡高效的原則建立健全公共服務機構，推進市場化、社會化管理。基于兵團師市、團、鎮分布散、人口少等實際情況創新城鎮建設投融資模式，將關聯性的小體量基礎設施、公共服務等通過“打包組合”的形式實現規模效益，提升投資吸引力，通過推行多元化投資，市場化籌資等手段，積極推動政府與社會資本參與城鎮基礎設施建設運營、市政公用事業、公共服務經營。

3.發揮兵地城鎮互補作用，推進兵地城鎮共建共榮。兵團城鎮與地方城鎮在職能定位方面應該各有側重。兵團城鎮應該注重在“調節社會結構、推動文化交流、促進區域協調、優化人口結構上”發揮作用。按照“共建、共享、共贏”的原則，推進兵地城鎮共建共融，實現兵團城鎮、團場與地方城鎮分工協作、錯位發展，提高兵地城鎮集聚整合水平。一是在條件成熟的團場成立建制鎮，加強與地方城鎮的溝通、協調，不斷完善兵團城鎮職能，擴大人口規模，把兵團城市建成為國防力量中樞、區域重要戰略支點和戰略物資儲備保障基地;二加強兵團城鎮與地方協調，實現產業分工，推動基礎設施共建共享，把兵團城鎮建成社會穩定、產城融合、宜居宜業、文明進步、社會穩定的戰略支點和民族團結示范區。

（三）簡政放權，積極培育壯大社會組織

1.簡政放權，激發市場活力。簡政放權，是深化機構改革和行政體制改革的重要內容。如今，“簡政放權、放管結合、優化服務”的改革理念已經深入人心，為兵團行政體制改革指明了方向。首先，要進一步增強“簡”的科學性、提高“放”的實效性，進行“整齊劃一”的規范性“簡政放權”，使自上而下的簡政放權工作規范有序，全面推行清單管理制度，該簡化的堅決簡化，該加強的也要加強，該放權的徹底放權不留后手，堅決打破部門利益壁壘;其次，進一步突出“管”的針對性，根據兵團師市、團鎮的實際情況積極創新監管方式，吸納專家、第三方中立機構、公民等進入監管名單，推行“雙隨機一公開”監管方式，實行“黑名單”“信用積分”等制度，加大違法違規行為懲處力度，建立公平競爭市場環境，激發市場活力;最后，要進一步增強“服”的主動性，建立以服務對象滿意度為評價指標的服務標準體系，不斷優化行政服務方式，更好地為企業和職工群眾提供優質服務，營造優良的政商環境。

2.積極培育壯大社會組織。一是加速培育各類社會組織，尤其是基層社會組織。通過借鑒內地發達省市培育社會組織的先進經驗，以“黨委支持、資金扶持、專業管理、鼓勵興辦”為模式建立兵團、師市、團鎮三級社會組織的基地，通過項目引導、資金場地支持、人才培養等多元化方式，培育一批與兵團基層職工群眾生活息息相關的社會組織，通過這些社會組織架起與職工群眾溝通交流的橋梁，使群眾通過各種社會組織有序參與到兵團行政體制改革當中。二是降低社會組織準入門檻，通過將“業務主管單位”改為“業務指導單位”、民政部門直接登記等手段降低準入門檻，大力發展與職工群眾密切相關的公共服務、公益、慈善、社會福利類社會組織。三是加強對社會組織的規范化引導、管理，通過成立社會組織專家團等形式，加強對社會組織的規范化引導、管理和監督，提升社會組織在職工群眾中的公信力，同時完善競爭發展、失信懲處、退出機制。四是采用“送出去、請進來”的形式開展人才培養、社會組織培育工作。利用“對口援疆”契機，把兵團社會組織相關工作人員送到對口援疆省市進行學習、培養，提升其專業化水平;同時吸引對口援疆省市優秀社會組織在兵團開辦分支機構等形式，示范引領本土社會組織發展。

（四）做好行政職能和行政執法權承接工作

2018年4月19日，兵團辦公廳印發了《兵團承接行政職能和行政執法權工作實施方案》，對承接行政職能和行政執法權設定了工作完成時間表，標志著兵團健全和轉變“政”的職能邁出重要一步。行政職能和行政執法權的實施，需要一定的組織機構、人員、設施設備等。但如果不加區分，在兵、師、團三級都設立相關職能機構，那么無疑會使兵團行政機構急劇膨脹，編制人數擴大。這與簡政放權的原則不符，且這樣的機構、人員設置也與兵團的人口規模不相適應。在兵團深化改革、承接2000多項行政職能和行政執法權的新形勢下，應該按照精簡、統一、效能的原則設置機構，配備人員設備等，將相關機構部門進行整合，實行大部門制，兵團各師、團情況不一，機構部門等也應該根據實際情況分別設置。同時對于承接的權力，應分門別類，該下放的下放到位，該簡化辦事程序的簡化好辦事程序，以提高行政效率。在這方面應該積極借鑒浙江省“最多跑一次”的做法，推進兵團“互聯網+政務服務”建設，在實現行政職能和行政執法權順利承接的同時較好地完成兵團行政體制方面的改革。

（五）建立健全兵團“互聯網+政務服務”政務平臺

建立兵團政務平臺（如圖2所示），可以有效解決兵團“行政職能不適應”問題：一是可以在現行組織機構基礎上，快速建立起較為專業的行政職能和行政執法權機構（兵、師兩級職能機構相對健全，人員也相對專業），實現機構和人員的精簡;二是可以簡化辦事程序，讓群眾辦事少跑腿，營造良好的政商環境;三是在行政職能和行政執法權方面涉及相關檢測、數據測定等項目的，盡量采用服務外包的形式，可以避免專業設備的投入、專業人員的配備;四是“政務咨詢投訴舉報”平臺的接入，在方便群眾的同時，外部的壓力傳導能夠提高行政人員的辦事效率，提升人民群眾的滿意度、獲得感。

1.兵團政務平臺的構成。兵團層面設置“兵團級政務平臺”，下屬各師設置“師級政務平臺”，各團場設置“數據上傳中心”。同時制作“兵團政務手機軟件”，建立兵團統一的“政務咨詢投訴舉報”平臺。另外，為行使行政職能和行政執法權，相應的還需要檢測檢驗機構等，一并接入各級政務平臺。

2.各級政務平臺的職責功能。兵團級政務平臺：兵團級政務平臺具有兵團全部行政職能和行政執法權，其受理的事項分發到兵團或各師職能部門進行辦理，各職能部門辦理后，將結果進行反饋。由兵團制作“兵團政務手機軟件”，手機安裝軟件后，可以接入兵團政務平臺，實現數據上傳、反饋、申報等功能。相應數據由手機端傳至兵團級政務平臺后，根據權限分發到兵團各職能部門或師級職能部門進行辦理。“政務咨詢投訴舉報”平臺直接接入兵團級政務平臺，由兵團組織專門人員提供政務咨詢服務，并辦理投訴、舉報等事宜，此舉可以為建立健全規范執法和監督問責提供有效渠道。

師級政務平臺：根據各師的實際情況，擁有大部分的行政職能和行政執法權。負責超權限事項的上傳工作，對職責權限內的事項進行處置，并及時反饋到下屬各團場。

團場數據上傳中心：團場在不額外設置機構或專業人員的情況下擁有基本的行政職能和行政執法權，權限之外設置團場數據上傳中心，負責數據上傳工作、職工群眾使用政務平臺的宣傳教育工作。

總之，新時期深化兵團行政體制改革，要科學設置機構、配置編制，提高行政效率;要使兵團職能定位與特殊體制相結合，與新時期兵團經濟社會發展要求相適應;要明確責任主體和權力運行流程，加強對權力的監督;要緊緊圍繞新疆工作總目標，使兵團能夠更好地履職盡責，更好地發揮特殊作用。

參考文獻：

[1]蘭玲玲.春天的答卷——寫在習近平總書記到新疆代表團參加審議之際[N].兵團日報，2017-3-11.

[2]陳士齋.加快設市建鎮步伐 推進兵團向南發展[J].兵團黨校學報，2018（1）：42-45.

責任編輯：彭銀春