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審思與展望:十八大以來黨內法規建設述略

2019-01-09 07:06:39王雷吳延溢
兵團黨校學報 2019年6期

王雷 吳延溢

[摘要]黨內法規建設是黨的制度建設的重要組成部分。十八大以來,黨中央對黨內法規建設的力度空前。以法規位階、法規層面、法規體系、法規運行等諸個角度來看,黨內法規建設的總體現狀清晰呈現、整體框架初步形成,黨內法規建設取得顯著進展和明顯成效。當然,黨內法規建設作為一項系統工程,是不可能一蹴而就的。展望未來,在黨內法規的效力范圍、黨內法規程序性規范的制定、黨內法規的執行力建設、正確認識和處理黨內法規與國家法律的關系等方面仍有許多新課題需要我們去探究,為未來黨內法規建設提供智力支持。

[關鍵詞]黨內法規;黨內法規建設;總體現狀;整體框架;發展空間

[中圖分類號]D262.6? ? [文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274(2019)06—0072—06

[作者簡介]王雷,男,南通大學馬克思主義學院2017級碩士研究生,研究方向:馬克思主義政黨理論與黨的建設;吳延溢,男,法學博士,南通大學馬克思主義學院副院長,教授,研究方向:中國特色社會主義法治。

黨內法規建設作為黨的制度建設的重要組成部分,其作用和影響力日益彰顯。“治國必先治黨,治黨務必從嚴,從嚴必依法度。”[1]黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央對黨內法規建設尤為重視,全方位、立體式、系統性推進黨內法規建設,取得了重大進展。我們從法規位階、法規層面、法規體系、法規運行等不同的角度審視十八大以來黨內法規建設過程,對于全面把握黨內法規建設的總體推進狀況、構建黨內法規建設的整體框架、增強未來黨內法規建設的科學性與預見性具有重要意義和參考價值。

一、法規位階的角度:各位階黨內法規建設有序推進

《中國共產黨黨內法規制定條例》(2019)(以下簡稱《黨規制定條例》)規定,黨內法規的名稱有7種,依次是黨章、準則、條例、規定、辦法、規則和細則。由此,我們可以清晰地看出黨內法規的效力位階,其中:黨章位列宏觀層級,準則、條例處在中觀層級,規定、辦法、規則和細則居于微觀層級[2]。十八大以來,黨中央堅持以黨章為根本,有序推進各位階黨內法規建設。

(一)適時修改和完善黨章

黨章是黨的根本大法,是全黨必須共同遵守的具有最高效力等級的黨內法規,是制定和實施其他黨內法規的基礎和依據。修改黨章,是黨的全國代表大會的一項基本職權,也是每次大會的一個重要任務。自1982年9月黨的十二大召開以來,適應黨的領導和黨的建設實踐發展與理論創新,黨的歷次全國代表大會都對黨章作了部分修改和完善。黨的十九大修改黨章最大亮點和最突出的歷史貢獻是將“習近平新時代中國特色社會主義思想”寫入黨章,確立為全黨的行動指南。另外一個亮點是,黨的十九大審議通過的《中國共產黨章程(修正案)》有機銜接了十九大報告確立的重大理論觀點和重大戰略思想,如關于我國社會主要矛盾已經發生轉化的新論斷、“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局等,并將它們一同寫入了黨章,上升為全黨共同意志。以上對黨章的修改和充實,“既有利于貫徹十九大、開啟新征程,又為黨章注入新時代血脈,實現了黨章的與時俱進”[3]。

(二)科學有序制定準則條例

就效力位階而言,準則、條例效力僅次于黨章。準則、條例是黨內法規的主干,黨中央一直將準則、條例的制定作為構建完善的黨內法規體系的主體工程。十八大以來,黨中央注重加強頂層設計、堅持科學立規,隨著《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》(以下簡稱“一五規劃”)《關于加強黨內法規制度建設的意見》《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃(2018—2022年)》(以下簡稱“二五規劃”)的先后發布,黨內立規駛入“快車道”。據不完全統計,截至2019年9月25日,十八大之后,黨中央先后頒行了2部準則和28部條例。2部準則即《中國共產黨廉潔自律準則》(2016)和《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》(2016);28部條例中以《中國共產黨地方委員會工作條例》(2015)《中國共產黨黨內監督條例》(2016)《中國共產黨黨務公開條例(試行)》(2017)《中國共產黨農村基層組織工作條例》(2018)《中國共產黨政法工作條例》(2019)《黨政領導干部選拔任用工作條例》(2019)《黨政領導干部考核工作條例》(2019)等為代表。這些準則、條例的相繼出臺為進一步規范黨組織工作、活動和黨員行為提供了基本依據和重要遵循。

(三)及時跟進出臺配套性法規

配套性黨內法規以規定、辦法、規則和細則的形式呈現。十八大以來,黨中央堅持上下貫通、一體推進,及時跟進出臺相應配套法規。以配套性中央黨內法規為例:十八大之后,《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》(2019)《公務員職務與職級并行規定》(2019)《黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規定(試行)》(2019)《領導干部報告個人有關事項規定》(2017)《干部選拔任用工作監督檢查和責任追究辦法》(2019)《領導干部個人有關事項報告查核結果處理辦法》(2019)《脫貧攻堅責任制實施辦法》(2016年)《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》(2015年)《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》(2019)《中國共產黨黨委(黨組)理論學習中心組學習規則》(2017年)《中國共產黨發展黨員工作細則)(2014年)等一批配套性法規陸續頒布施行。這些配套性黨內法規有力地保障了基礎主干性黨內法規的落地落實,增強了黨內法規形式的多樣性和內容的完備性,進一步提升了黨內法規體系的系統性、整體性與協調性。

二、法規層面的角度:各層面黨內法規建設協同推進

《黨規制定條例》第三條規定:“黨內法規是黨的中央組織,中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度。”這一規定明確了黨內法規的制定主體。按照制定主體的不同,黨內法規可以分為三個層面:中央黨內法規、中央紀委以及黨中央工作機關黨內法規、地方黨內法規。十八大以來,黨中央堅持上下銜接、協同推進各層面黨內法規建設。

(一)中央黨內法規以上率下、把準方向

中央黨內法規,即黨的中央組織制定的黨內法規。中央黨內法規“主要規定宏觀的具有原則性、方向性與基本性的事項”[4],可以黨章、準則、條例、規定、辦法、規則和細則七種名稱命名,其中黨章、準則、條例是其專屬名稱。十八大以來,隨著全面從嚴治黨實踐的發展,黨中央適時修改和完善黨章,科學有序制定準則條例,及時跟進出臺配套性法規,一大批中央黨內法規相繼頒布施行。據不完全統計,截至2019年9月25日,十八大之后,黨中央陸續出臺了2部準則、28部條例及一批配套性中央黨內法規。中央黨內法規進一步健全,以上率下引領著中央紀委以及黨中央工作機關黨內法規和地方黨內法規的前進方向。

(二)中央紀委以及黨中央工作機關黨內法規承上啟下、專司一域

中央紀委以及黨中央工作機關黨內法規,是由中央紀委以及黨中央工作機關就其職權范圍內有關事項制定的黨內法規。中央紀委以及黨中央工作機關黨內法規主要是“對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規定”[5],以規定、辦法、規則和細則四種名稱命名。十八大以來,按照黨中央決策部署,中央紀委以及黨中央工作機關有序開展本系統、本部門黨內法規制定與修訂工作。例如,中央組織部印發了《關于在干部教育培訓中進一步加強學員管理的規定》(2013),中央紀委、中央組織部等聯合印發了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》(2014)、中組部會同人社部印發了《事業單位工作人員獎勵規定》(2018)。中央紀委以及黨中央工作機關黨內法規“專司一域、量身定制,面向全黨、普遍適用”[6],在黨內法規體系中發揮著承上啟下的紐帶作用。

(三)地方黨內法規上下貫通、落地落實

地方黨內法規,是省、自治區、直轄市黨委就其職權范圍內有關事項制定的黨內法規。地方黨內法規主要是“對黨的某一方面重要工作或者本轄區內具體事項作出規定”[7],命名方式同中央紀委以及黨中央工作機關黨內法規相同,也是使用規定、辦法、規則和細則四種名稱。十八大以來,在黨中央集中統一領導下,各省、自治區、直轄市黨委因地制宜、積極推進本轄區黨內法規建設,及時細化上位黨內法規,研究制定了一大批有針對性和可操作性的地方黨內法規。據統計,“現行有效地方黨內法規約3700部,約占法規總量的90%”[8],它們有力保障了黨內法規體系的上下貫通和中央黨內法規、中央紀委以及黨中央工作機關黨內法規在地方的貫徹落實。

三、法規體系的角度:各領域黨內法規建設整體推進

2017年,中共中央印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》提出,要“完善以‘1+4為基本框架的黨內法規制度體系,即在黨章之下分為黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度4大板塊。”[9]2018年,中共中央印發的“二五規劃”,從完善黨的組織法規、領導法規、自身建設法規、監督保障法規等方面又進一步對黨內法規制定工作提出了具體要求。“建設意見”和“二五規劃”的先后出臺,掀開了整體推進各領域黨內法規建設的新篇章。

(一)黨的組織法規不斷健全

黨的組織法規著重規范黨的各級各類組織的產生、組成、職權和職責等,“是黨章第三、四、五章的延伸”“黨章的這幾個部分主要規定了黨的中央組織、地方組織和基層組織職權。”[10]十八大以來,黨中央不斷健全黨的各級各類組織法規,先后研究制定了《中國共產黨黨組工作條例(試行)》(2015)《中國共產黨工作機關條例(試行)》(2017)《中國共產黨黨支部工作條例(試行)》(2018),修訂完善了《中國共產黨地方委員會工作條例》(2015)《中國共產黨農村基層組織工作條例》(2018),進一步夯實管黨治黨、執政治國的組織制度基礎。

(二)黨的領導法規不斷完善

黨的領導法規著重規范黨對各方面工作的領導,是調整黨與國家政權、民主黨派、群眾團體之間關系的黨內法規[11]。十八大以來,隨著《中國共產黨統一戰線工作條例(試行)》(2015)《中國共產黨政法工作條例》(2019)《中國共產黨宣傳工作條例》(2019)《中國共產黨農村工作條例》(2019)等黨內法規的先后頒布,各方面黨的領導法規逐步建立并不斷完善,有力保證了黨的領導活動在制度軌道上穩步推進,為黨發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用提供了越來越有力的法規制度支撐。

(三)黨的自身建設法規不斷加強

黨的自身建設法規著重規范“黨的長期執政能力建設、先進性和純潔性建設以及黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設等”[12]自身建設活動。我們黨歷來高度重視自身建設,特別是十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央力行制度治黨、依規治黨,把包括黨內法規在內的制度建設貫穿于黨的建設各方面和全過程。黨中央先后出臺了《黨政機關厲行節約反對浪費條例》(2013)《中國共產黨廉潔自律準則》(2016)《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》(2016)《黨政領導干部選拔任用工作條例》(2019)《中國共產黨黨員教育管理工作條例》(2019)等加強黨的自身建設的黨內法規,進一步推動黨的自身建設活動的制度化、規范化和程序化,黨的建設質量全面提高,黨的自身建設活動的科學性與有效性不斷增強。

(四)黨的監督保障法規不斷推進

黨的監督保障法規著重規范對黨組織工作、活動和黨員行為的監督、考核、獎懲、保障等,大體可以區分為黨內監督法規、黨內考核評價法規、黨內獎勵法規、黨內約束處分法規和黨內保障法規等五個方面。十八大以來,黨中央適應黨的建設實踐的發展變化,及時研究制定和修訂了《中國共產黨巡視工作條例》(2015)《中國共產黨黨內監督條例》(2016)《中國共產黨紀律處分條例》(2018)《黨政領導干部考核工作條例》(2019)《干部選拔任用工作監督檢查和責任追究辦法》(2019)《中國共產黨問責條例》(2019)等一系列黨內“鐵規”,黨的監督保障法規全面發力,扎牢扎緊法規制度的籠子,確保行使好黨和人民賦予的權力。

四、法規運行的角度:各環節黨內法規建設統籌推進

十八大以來,黨中央統籌推進各環節黨內法規建設,已經形成集立規、知規、執規、督規、守規于一體的完整鏈條,黨內法規從制定到實施的整體運行機制和結構基本形成。

(一)立規環節:立規的科學性和協調性不斷提高

立規是黨內法規運行的起點。十八大以來,黨中央更加重視對立規環節的頂層設計和統籌規劃,不斷提高立規的科學性和協調性。一是注重提高立規的科學性。黨中央先后研究制定“一五規劃”和“二五規劃”進行前瞻謀劃、明確目標要求和重點項目等;出臺并修訂《黨規制定條例》以規范立規主體、立規權限及立規程序等;在有關文件中明確要求:“制定黨內法規制度必須牢牢抓住質量這個關鍵,方向要正確、內容要科學、程序要規范,保證每項黨內法規制度都立得住、行得通、管得了。”[13]二是注重提高立規的協調性。《黨規制定條例》第三十七條規定:“制定機關應當組織開展黨內法規清理工作,及時開展集中清理,根據需要開展特定內容或者特定范圍的專項清理,在制定工作中同步開展即時清理。根據清理情況,作出修改、廢止、宣布失效等決定。”針對黨內法規中存在的不協調、不銜接等問題,中央陸續開展了對黨內法規的集中清理和專項清理工作。2012年至2014年的集中清理工作“共廢止322件,宣布失效369件,二者共占58.7%;繼續有效的487件,其中42件需適時進行修改”[14]。2018年《中共中央關于涉黨和國家機構改革黨內法規和相關文件專項清理的決定》發布,中央決定“廢止3件、修改35件中央黨內法規和相關文件”[15]。經過集中清理和專項清理,對黨內法規進行了“瘦身”,黨內法規體系的協調性進一步增強。

(二)知規環節:黨規的宣傳教育力度持續加大

“知者行之始,行者知之成。”[16]引導各級黨組織及廣大黨員知曉黨規、認同黨規是黨內法規運行的前提和黨內法規建設的基礎工程。十八大以來,黨中央十分重視并不斷加大黨內法規的宣傳教育力度。2016年開始在全體黨員中開展“學黨章黨規、學系列講話,做合格黨員”學習教育,并推進“兩學一做”學習教育常態化制度化;在《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規劃(2016—2020年)》中明確將“深入學習宣傳黨內法規”列為主要任務;《關于加強黨內法規制度建設的意見》要求“加大黨內法規宣講解讀力度,將黨內法規制度作為各級黨委(黨組)中心組學習重要內容,納入黨校、行政學院、干部學院必修課程。”[17]通過知規環節的建設,提高了全黨全民對黨內法規的知曉度,各級黨組織和廣大黨員的黨章黨規意識明顯增強。

(三)執規環節:有規必執、執規必嚴的良好局面初步形成

清末法學家沈家本有句名言:“法立而不行,與無法等”[18]。其實,從某種意義上講,“有法不依”比“無法可依”更糟糕,因為在“無法可依”的情況下,人們尚存對法的渴望和敬畏,而“有法不依”則會造成人們對法的信心和信賴喪失殆盡。所以,執規是黨內法規建設的關鍵一環,是黨內法規的生命力所在。“貫徹執行法規制度關鍵在真抓,靠的是嚴管。”[19]以習近平同志為核心的黨中央以強烈的憂患意識和使命擔當,直面黨內長期存在的突出問題,以上率下、帶頭執行黨內法規。中央八項規定的成功實施就是一個范例。十八大以來,黨中央以制定、執行八項規定為突破口,帶動全面從嚴治黨過程中一系列黨內法規的有力貫徹和嚴格執行,推動黨風政風民風為之一新。各級黨組織及其負責人以執規為抓手,認真履行黨要管黨、全面從嚴治黨主體責任,黨內法規的執行力不斷提高,有規必執、執規必嚴的良好局面初步形成。

(四)督規環節:黨內監督和黨外監督相結合,監督合力不斷增強

督規是黨內法規建設的基本保障,黨內法規要達到預設效力,離不開對其執行情況的有效監督。列寧曾經對法令出臺后監督檢查不到位的情況表示過深深的憂慮,他感嘆道:“我們的法令太多了,而且像馬雅可夫斯基所描寫的那樣,都是匆匆忙忙趕出來的,但對于法令的實際執行情況卻沒有加以檢查。”[20]習近平總書記也強調,“要加強監督檢查,落實監督制度,用監督傳遞壓力,用壓力推動落實。”[21]十八大以來,黨中央高度重視對黨內法規執行情況的監督檢查,在強化黨內監督的同時,推動黨內監督和黨外監督相結合,不斷增強監督合力。《中國共產黨黨內監督條例》(2016年)將“確保黨章黨規黨紀在全黨有效執行”列為黨內監督的第一項任務,將“遵守黨章黨規”作為黨內監督主要內容的第一條;《中國共產黨巡視工作條例》(2015年)將“巡視對象執行《中國共產黨章程》和其他黨內法規”情況納入巡視內容。黨中央還要求“對重要黨內法規制度實施情況開展定期督查、專項督查。”[22]黨的十九大報告進一步提出:“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系,把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來,增強監督合力。”[23]通過黨內監督和黨外監督結合、定期督查與專項督查并用,提高了督規環節的針對性和實效性,依規治黨過程中存在的“寬松軟”狀況得到了堅決糾正。

(五)守規環節:各級黨組織和廣大黨員自覺守規意識大大提升

守規的主體是各級黨組織和全體黨員。守規是黨內法規建設的基本要求。習近平總書記強調,各級領導干部要“做守法的模范,帶頭遵紀守法、捍衛法治;做用法的模范,帶頭厲行法治、依法辦事”[24]。這里“守法”“用法”的范圍當然也包括黨內法規。《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》(2016年)明確要求:“高級干部特別是中央領導層組成人員必須以身作則,模范遵守黨章黨規”。十八大以來,黨中央為進一步增強各級黨組織和廣大黨員遵規守紀意識,在黨內先后開展了黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育活動、“兩學一做”學習教育等一系列學習教育活動。通過廣泛、深入、持續地開展學習教育活動,以柔性的方式將黨內法規的具體要求內化于心、外化于行,引導全體黨員牢固樹立法規意識和紀律意識,黨員干部帶頭守規的風尚逐漸形成、廣大黨員自覺守規的意識不斷提升,各級黨組織依規辦事的自覺日益養成。

五、發展空間:關于新時代黨內法規建設的思考與展望

進入新時代以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視制度治黨、依規治黨,推動黨內法規建設進入新階段,開啟了黨內法規建設新局面,取得顯著成效。這一點是有目共睹的。但是,我們也要清醒地認識到,黨內法規建設有其自身的特殊性、復雜性和艱巨性,我們在看到成績的同時,更要善于發現在建設過程中已經或將會出現的問題與不足,明確今后的努力方向,有效拓展黨內法規建設的制度空間,從而不斷提升建設質量。

(一)科學理清黨內法規的效力范圍

黨內法規的效力及其效力范圍問題,是黨內法規建設中一個不容忽視的基礎性問題。然而,當前黨內法規建設的研究成果對此尚未充分展開。十八大以來,黨內法規建設逐漸成為一個新的研究熱點,學者們在進行黨內法規建設研究時對其效力問題已有所述及,但對黨內法規效力包含的具體方面還缺乏精細化研究,如:黨內法規的時間效力范圍、空間效力范圍和對象效力范圍,黨內法規效力沖突及其解決等問題。中國共產黨作為執政黨和領導黨,黨內法規作為其管黨治黨的重要依據與制度利器,勢必會對非黨組織和非黨員的行為選擇產生一定影響。有學者們將之稱為黨內法規的“效力溢出”或“溢出效力”,也有學者據此將黨規分為“黨內法規和黨導法規”兩類。這些問題仍有待學界深入探討,以一批優秀理論成果為下一步黨內法規建設提供學理支撐。

(二)注重黨內法規程序性規范的制定工作

現行黨內法規中實體性規范較多,程序性規范則偏少,存在“重實體、輕程序”的問題。作為黨內法規體系的必要組成部分,程序性規范是實體性規范順利實施的有力保障。今后在黨內法規制定時,應當加強黨內法規程序性規范建設,堅持程序性規范與實體性規范并重,努力實現兩者的協調和平衡。

(三)加強黨內法規的執行力建設

黨內法規的生命力在于執行。然而,執行力建設既非一日之功,也非一勞永逸,具有長期性和復雜性,需要綜合施策,“常”抓、抓“長”。今后加強黨內法規的執行力建設,可以從提高黨內法規本身的可操作性、知曉率,提升黨內法規執行者的執行能力,加大對黨內法規執行的監督檢查力度、完善責任追究機制等多個方向進行整體推進,不斷增強黨內法規的執行力。

(四)正確認識和處理黨內法規與國家法律的關系

黨內法規與國家法律二者同屬中國特色社會主義法治體系的重要組成部分,兩種規范體系的并行存在是當下中國法治建設中一個鮮明特色。這就需要我們正確認識和處理好黨內法規與國家法律的關系。目前,對此問題的研究,雖然在黨建學、法學、政治學等諸多學科均有所展開,但呈現出某種不平衡局面,成果多集中于法學界。法學學者們在黨規與國法之間的內在邏輯關聯方面進行了較為深入地研究,有法治體系視野中的探析,有類型化的建構,也有規則理性語境下的比較,對黨規與國法的關系作了有益而富有價值的嘗試。今后可以探索在黨建學、法學、政治學等多學科之間建立交流互動的平臺和機制,打破學科壁壘,實現學科交叉融合,為推動形成黨內法規與國家法律良性互動的法治格局提供多樣化的智識資源。

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責任編輯:彭銀春

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