貫徹實施城鄉規劃法律制度 促進兵團城鎮化健康發展

盧大林 甘章意

[摘要]兵團貫徹實施城鄉規劃法律制度是促進兵團城鎮和團場、連隊協調發展的客觀要求，是保障兵團城鎮和團場規劃制定科學合理的必然要求，是完善公民參與規劃制定實施、強化對規劃的監督的必然途徑，是完善規劃法律責任的現實要求。因此，需要結合兵團實際情況，采取建立統一城鎮規劃體系、完善相關城鎮規劃法律制度實施辦法、建立協調行政體系、提高城鎮規劃編制科學性、嚴格執行城鎮規劃法律制度強制性內容五個方面的對策，貫徹實施城鄉規劃法律制度，促進兵團城鎮化健康發展。

[關鍵詞]兵團;城鄉規劃法律制度;兵團城鎮化

[中圖分類號]F299.27;TU984? [文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2019）06—0035—04

[作者簡介]盧大林，男，兵團黨委黨校法學教研部副教授，法學碩士，研究方向：行政法、兵團實踐中法律問題;甘章意，男，第一師阿拉爾市四團黨政辦公室一級科員。

過去50多年新中國的城鄉規劃法律制度建設，經歷了一個從無到有、從單一到配套、從部門規章到行政法規再上升到法律的逐步完善過程。《中華人民共和國城鄉規劃法》已由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議于2007年10月28日通過，自2008年1月1日起施行。城鄉規劃法共7章70條，針對當前城市和村鎮開發建設中存在的突出問題對城鄉規劃的制定、實施、修改、監督檢查和法律責任作了規定。在城鎮化浪潮的推動下，兵團城鎮化率不斷提高，2015年3月2日，兵團審議通過《關于開展兵團城鎮化提升年活動的意見》，確定啟動開展城鎮化提升年活動，提出2015年城鎮化率達65%以上，全面提升城鎮化質量，進一步增強新疆兵團事業凝聚力、向心力，充分發揮新疆兵團安邊固疆穩定器、凝聚各族群眾大熔爐、先進生產力和先進文化示范區的重要作用。因此，貫徹實施城鄉規劃法律制度，促進兵團城鎮化科學發展具有重大的現實意義，是兵團城鎮化建設從量變到質變的必然過程。

一、我國城鄉規劃法律制度的主要內容

（一）城鄉規劃未經法定程序不得修改

“規劃規劃，紙上畫畫，墻上掛掛”“領導一換，規劃重來”“一任領導一張圖”，有人這樣形容規劃在實施中走樣的現象，規劃的嚴肅性和穩定性一度受到質疑。為了維護城鄉規劃的嚴肅性和穩定性，《城鄉規劃法》明確規定，經依法批準的城鄉規劃，是城鄉建設和規劃管理的依據，未經法定程序不得修改。禁止任何單位和個人隨意干預和變更規劃，此外，修改鄉規劃、村莊規劃的，也要依照法律規定的審批程序報批。《城鄉規劃法》這一規定從制度上保障規劃的嚴肅性和穩定性，避免了隨意改規劃，造成資源、環境和建設資金的浪費。

（二）城鄉統籌規劃，鄉村納入規劃體系，鄉村規劃管理得到加強

為保護農民合法權益，《城鄉規劃法》規定，在鄉、村莊規劃區內進行鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業建設以及農村村民住宅建設，不得占用農用地。城鄉規劃不僅包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃，也包括鄉規劃和村莊規劃。《城鄉規劃法》對鄉規劃和村莊規劃的編制、實施、修編作出了明確規定，鄉村規劃管理有望得到加強，城鄉二元分治將退出歷史舞臺。根據新頒布的《城鄉規劃法》，城鄉規劃，包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。原來城鄉二元的法律體系被打破，以往就城市論城市、就鄉村論鄉村的規劃制定與實施模式，使城市和鄉村規劃之間缺乏統籌協調，銜接不夠，不適應新形勢。新的城鄉規劃法的頒布實施，使城鄉規劃步入一體化的新時代。

（三）注重保護自然和歷史文化遺產

根據《城鄉規劃法》，編制和實施城鄉規劃，應當保護自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統風貌。法律還將自然與歷史文化遺產保護作為城市總體規劃、鎮總體規劃的強制性內容，以及鄉規劃和村莊規劃的內容。關于城鄉規劃的實施，法律也作出明確規定：在城市新區的開發和建設中，嚴格保護自然資源和生態環境，體現地方特色;在舊城區改建中，保護歷史文化遺產和傳統風貌;在城鄉建設和發展中，依法保護和合理利用風景名勝資源。

（四）注重規劃的公開和公眾的參與

《城鄉規劃法》對城鄉規劃公開和公眾的參與機制作出了明確規定，城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾意見。公告的時間不得少于三十日。組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。

（五）嚴格違反規劃法律制度的法律責任

《城鄉規劃法》中嚴格了對違反規劃法的行為的責任追究，使違法者得到應有的懲處，對規劃法的貫徹實施起到很好的保障作用。如《城鄉規劃法》第六十四條規定，“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設;尚可采取改正措施消除對規劃實施影響的，限期改正，處建設工程造價5%以上10%以下的罰款;無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價10%以下的罰款”。

二、貫徹實施城鄉規劃法律制度對兵團城鎮化健康發展的積極作用

（一）兵團貫徹實施城鄉規劃法律制度有利于促進兵團城鎮、團場和連隊之間的協調發展

《城鄉規劃法》第一條規定：“為了加強城鄉規劃管理，協調城鄉空間布局，改善人居環境，促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展，制定本法”。“本法中所稱城鄉規劃，包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃”。這就意味著，原來城鄉二元的法律體系被打破，城鄉規劃步入一體化的新時代。通過貫徹實施城鄉規劃法律制度使得兵團有限的建設資金能夠在兵團城鎮、團場和連隊之間均衡分配，對于58個邊境團場和邊境線上的連隊，在建設資金上還可以適當傾斜，以利于兵團戍邊職能的充分發揮。

（二）兵團貫徹實施城鄉規劃法律制度有利于保障兵團城鎮和團場規劃制定的科學性

為了防止一些地方脫離實際，盲目擴大城市建設規模，城鄉法律制度對城鄉規劃制定和實施需遵循的原則進行了明確規定。《城鄉規劃法》規定，制定和實施城鄉規劃，應當遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則。城市總體規劃、鎮總體規劃的內容應當包括：城市、鎮的發展布局，功能分區，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設的地域范圍，各類專項規劃等。通過貫徹實施城鄉規劃法律制度，杜絕在規劃制定上長官意志和“一支筆”的問題，保障規劃制定符合兵團實際情況，以及規劃能夠適應兵團未來城市發展、人口增多的現實需要。

（三）兵團貫徹實施城鄉規劃法律制度有利于兵團職工群眾參與規劃制定實施、強化對規劃的監督

《城鄉規劃法》特別強調規劃公開，特別重視民權民意的落實與表達，增強了人大監督和民眾參與的環節，《城鄉規劃法》明確規定，城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。通過貫徹實施城鄉規劃法律制度，讓兵團廣大職工群眾參與兵團城鎮規劃的制定和實施、修改的全過程，既保證了職工群眾的知情權和參與權，又調動了廣大職工群眾參與兵團城鎮化建設的積極性，對推動兵團城鎮化健康發展意義重大。

（四）兵團貫徹實施城鄉規劃法律制度有利于明確規劃法律責任

《城鄉規劃法》第五十八條規定：“對依法應當編制城鄉規劃而未組織編制，或者未按法定程序編制、審批、修改城鄉規劃的，由上級人民政府責令改正，通報批評;對有關人民政府負責人和其他直接責任人員依法給予處分。”《城鄉規劃法》五十九條規定：“城鄉規劃組織編制機關委托不具有相應資質等級的單位編制城鄉規劃的，由上級人民政府責令改正，通報批評;對有關人民政府負責人和其他直接責任人員依法給予處分。”通過貫徹實施城鄉規劃法律制度，嚴格追究違反規劃法有關人員的責任，可以極大地提高規劃法的法律權威性和規范規劃法律行為，對于促進兵團城鎮化健康發展起到法律保障作用。

三、關于兵團貫徹實施城鄉規劃法律制度的對策建議

（一）以兵團特殊職責使命統籌兵團城鎮、團場和連隊發展，建立統一的城鎮、團場和連隊規劃體系

兵團推進城鎮化的主要目的是提升兵團履行特殊職責使命的能力。因為，中央在新疆組建兵團是從維護國家利益和中華民族利益的戰略考慮的，正是基于此，中央大力支持兵團城鎮化發展。2014年10月國務院新聞辦公室頒布了《新疆生產建設兵團的歷史與發展》白皮書指出：新疆陸地邊境線漫長，戍守邊防是國家賦予兵團的重要職責。兵團從組建開始，就是一支高度組織化的準軍事力量。多年來，兵團堅持亦兵亦民、勞武結合、兵民合一，擁有一支數量足夠、素質較高的民兵武裝力量和兵團武警部隊，一手拿槍，一手拿鎬，與軍隊、武警和各族群眾建立起邊境安全聯防體系，在維護國家統一和新疆社會穩定、打擊暴力恐怖犯罪活動中發揮出特殊作用。1981年10月，鄧小平對即將返回新疆工作的王恩茂作出指示：新疆生產建設兵團，就是現在的農墾部隊，是穩定新疆的核心，新疆生產建設兵團要恢復。因此，兵團存在和發展的基本前提是兵團能夠履行國家賦予的維穩戍邊特殊職責使命，以兵團特殊職責使命統籌兵團城鎮、團場和連隊發展，建立統一的城鎮、團場和連隊規劃體系，對于兵團城鎮化的健康發展意義重大。

在具體的兵團城鎮、團場和連隊規劃的統籌協調方面，要以兵團特殊職責使命的發揮為基本出發點，要謹記習近平總書記的指示：要發揮好兵團調節社會結構、推動文化交流、促進區域協調、優化人口資源等特殊作用，使兵團真正成為安邊固疆的穩定器、凝聚各族群眾的大熔爐、先進生產力和先進文化的示范區。因此，兵團的城鎮建設規劃要充分考慮城市選址、產業選擇、吸納人口等方面因素，通過兵團城鎮化的發展，促進兵團更好的發揮調節社會結構、推動文化交流、促進區域協調、優化人口資源等特殊作用。同時，為了保障兵團邊境團場和連隊能夠拴心留人，在邊境團場和連隊的城鎮化建設方面要采取一些特殊政策，在建設資金方面要適度傾斜。

（二）根據國家城鄉規劃法律制度，兵團要制定相應實施細則或實施辦法

兵團作為黨政軍企合一的特殊組織，與各省市相比，具有其自身的特點，在貫徹實施國家城鄉規劃法律制度方面與各省市的條件也不同。針對兵團的管理體制和城鎮化發展的特點及出現的問題，兵團根據我國城鄉規劃法律制度有必要制定以下實施細則或辦法。首先，制定統一的兵團城鎮、團場和連隊規劃體系;其次，兵團要建立完善的職工群眾參與規劃制定、修改、實施和監督的具體辦法，以適應保護職工群眾利益和規劃社會化發展趨勢的需要;第三，針對近年來城鄉規劃工作中出現的隨意、頻繁變更規劃的現象和由此導致的擅自擴大建設規模、濫占耕地和盲目圈地等問題，兵團要制定嚴格的規劃編制和修訂制度，保證規劃的嚴肅性;第四，針對以往一些地方政府在規劃管理中不依據法定規劃行使行政權力的行為，兵團要注意建立規劃監督制約制度;第五，為了保證規劃的科學性和嚴肅性，規范規劃機構和個人參與城鄉規劃的行為，兵團有必要建立規劃編制單位資質和注冊規劃師制度。

（三）建立協同的行政體系，保障兵團規劃的全面實施

建立完善的行政體系，關鍵是應當考慮“謀、斷、行、督”相分離的原則，避免出現將權力主體、責任主體、執行主體和監督主體集于一身的狀況，使承擔參謀、決策、執行和監督職能的機構之間既有分工，又互相制約。在貫徹實施城鄉規劃法律制度方面，兵團需要改變傳統的行政管理方式，用現代的法治管理方式貫徹實施城鄉規劃法律制度。

通過城鄉規劃法律制度的建立，明確兵團各師、團在組織編制和審批規劃、實施規劃方面的權力和責任，就是要加強行政體系的執行力。在規劃實施的過程中，兵團各師、團之間應加強相互合作，做到管理層次上的完全銜接。兵團各師、團要在規劃權劃分的基礎上，對各自規劃的執行負有監管的責任。針對上級單位對規劃審批結果的實施缺乏有效監督，直接損害了規劃嚴肅性的情況，需要建立完善的監督制約制度和行政責任追究制度，建立上級向下級派駐規劃實施督察員的制度，依據法律、法規和上級批準的規劃對下級實施監督。這樣也有利于及時發現、制止規劃方面的違法違規行為，保證兵團各級制定的規劃更為有效的實施。

（四）提高城鄉規劃編制的科學性，引導兵團城鎮化健康發展

兵團城鄉規劃制定必須保證科學性，以保證兵團城鎮化建設健康、可持續發展。首先，要將屯墾戍邊新型團場建設、發揮穩定器、大熔爐、示范區作用等理念作為兵團規劃體系建設的指導思想和具體行動的原則，并將這些理念具體落實到規劃控制的具體要素上;其次，要搞清楚兵團的生態資源承載能力，尤其是兵團可耕種土地面積、地下水資源儲量、人口規模及人口增減趨勢等基本信息要搞清楚，保障兵團規劃的制定符合兵團的客觀實際;第三，要加強規劃的審查和審批制度，健全規劃決策機制，完善決策程序。針對當前兵團領導干部手中權力較集中、過大等問題，推進兵團各級城鄉規劃委員會的建立，增強規劃師的發言權和兵團職工群眾參與規劃制定和修改的權利，并完善決策者責任追究制度。

（五）嚴格執行城鄉規劃法律制度的強制性內容，保障社會公共利益

針對兵團城鎮化快速發展的特點，城鄉規劃編制和管理的重點，應由確定開發建設項目轉變為對各類脆弱生態資源和公共利益的有效保護以及關鍵基礎設施的合理布局。在對綠地系統、歷史文化保護區和歷史街區、水系、道路交通、主要基礎設施和公共服務設施等內容進行嚴格界定的基礎上，尤其是具有承載兵團精神的一些歷史建筑和水利工程等，如地窩子、十八團渠等，要實行強制性的保護，并且不得隨意修改和調整。同時，城鄉規劃應堅持以人為本的原則，以建設和諧社會為目標，維護社會公平、保障公共安全，協調好兵團城市和農場各項建設和城市公共利益之間的關系。兵團城市和農場空間布局和建設應在保證科學性與合理性的基礎上，尊重和保護轄區居民的利益，防止大拆大建，解決好關系居民切身利益的人居環境問題，不斷提高職工群眾的生活質量。

責任編輯：楊建平