新舊動能轉換背景下棗莊市PPP模式發展對策研究

楊位留，楊金磊

(棗莊學院 經濟與管理學院，山東 棗莊 277160)

一、研究背景及意義

PPP(Public—Private—Partnership)模式在公共服務領域的應用，是我國黨和政府確定的一項重大戰略，是保障和改善民生，增加公共產品和服務供給，激發市場活力，吸引鼓勵民間投資的重要舉措，關系到人民群眾切身利益。我國PPP模式自2014年開始推廣，經過四年多的發展，取得了一定的成績。目前，我國已建立起“五位一體”制度體系，開展了一批保障民生和支持轉型發展的項目，促進了產業業態的創新，推動了經濟發展模式改革，為更好的處理市場與政府的關系，更好的協調市場和政府兩方面資源打下了基礎。新形勢下，PPP模式應用的被提升到了新高度。2017年7月，李克強總理主持召開了國務院常務會議，明確提出了要著力抓好“放寬市場準入，完善配套政策，規范政府履約，加快法制建設”等重點工作，為新形勢下各級政府實施PPP項目指明了方向。2017年12月，財政部召開全國財政系統PPP工作推進會暨示范項目督導會，督導推動項目規范實施，部署PPP項目重點工作。2018年，PPP項目在全國各地繼續平穩推進。據財政部統計，截至2018年三季度末，PPP管理庫項目數量環比二季度新增540個，投資額新增3471億元。2018年1～9月份，PPP項目管理庫新增1152個項目，新增投資額1.5萬億元。截至2018年三季度末，PPP項目管理庫共有項目數8289個，投資額為12.3萬億元。我國已成為全球規模最大、最具影響力的PPP市場。

2018年初，山東省人民政府發布了《山東省新舊動能轉換重大工程實施規劃》，規劃提出要加快推進新舊動能轉換重大工程，全面提升山東發展質量和效益。積極創新政府投資方式，健全PPP模式制度，建設技術先進，功能完善，便捷高效，安全堅固的綜合基礎設施支撐體系，促進基礎設施不斷完善，網絡化、智能化水平不斷提高，重點加大交通基礎設施，能源、水利，信息基礎設施。新舊動能轉換重大工程實施規劃為新時期PPP模式進一步發展指明了方向。山東省在2017年開展PPP“項目落地年”活動的基礎上，2018年又開展了政府和社會資本合作(PPP)“規范管理年”活動，頒布實施《關于開展政府和社會資本合作(PPP)“規范管理年”活動的實施意見》，指出以長效化、規范化為原則，以讓人民群眾擁有更多獲得感、幸福感和安全感為中心，為人民群眾提供更多、更優質、更高效的公共產品和服務。以新舊動能轉換，防范化解風險，提供優質服務為主線，圍繞推進公共服務均等化，提質增效，做好加快市場培育，完善制度保障，優化資金引導，強化規范實施等工作，將PPP改革向縱深方向推進。在新舊動能轉換政策指引下，山東省PPP項目呈現出落地速度加快，提質增效的態勢，在公共服務供給機制，基礎設施投融資方面實現了創新發展。截至2018年8月底，山東省入庫項目729個，金額7807.52億元，項目類別涵蓋了傳統的基礎設施，公共服務行業和新興能源，生態環保等全部19個行業，入庫項目和儲備清單項目數量，項目總投資額穩居全國前列，很多指標均居全國第一。山東省PPP項目形成了“博山做法”“寧陽模式”“禹城經驗”等在全國具有示范效應和影響力的標桿示范項目。新舊動能轉換背景下，PPP項目已成為推動山東省經濟和社會發展，穩增長，調結構，擴投資，惠民生的重要力量。

2015年10月，東方園林生態股份有限公司領到了滕州市第一張PPP模式中標通知書，標志著棗莊市首個PPP項目正式落地。三年以來，棗莊PPP項目的實施取得了一定成果，項目分布領域也逐步拓寬。2014年至今，財政部共公布了四批政府和社會資本合作示范項目，其中，山東省(含青島市)共有91項，棗莊市僅有1項(第三批)，項目金額為3.2億元，為市政工程項目。而相鄰地市，臨沂市6項，濟寧市15項，菏澤市19項，項目涉及交通運輸，能源，水利，文化，教育，旅游，農業，醫療等領域。從整體上看，棗莊PPP項目不論從項目數量，標桿示范項目數量，項目分布領域還是項目標的額方面都存在著較大差距。當前，棗莊PPP項目存在著項目落地率較低，合作參與的企業資本不夠雄厚，制度保障不足等諸多問題，已成為新舊動能轉換背景下棗莊PPP項目發展的障礙，如何破解這些難題成為當前棗莊經濟和社會發展的重要課題。本課題結合棗莊市經濟和社會發展實際，探討在新舊動能轉換背景下進一步推進PPP模式發展的對策。

二、棗莊市PPP項目發展現狀及問題

(一)山東省PPP項目發展狀況

經過四年的發展，山東省PPP項目多項指標領先其他省份。首先，項目入庫數量穩中有升，入庫項目數量全國第一。入庫項目是指進入財政部項目管理庫，該項目已經完成了財務承受能力和物有所值評價審核。按照PPP項目生命周期，項目共分為識別、準備、采購、執行和移交五個階段，將其中的后四個階段的項目納入管理庫進行管理。截止2018年8月31日，從累計項目數看，山東(含青島)、河南、貴州分列前三位，項目數量分別為729個、642個、498個，三個省份的項目數合計占入庫項目總數的22.5%。按累計投資額排序，管理庫前三位是貴州、云南、浙江，金額分別為9724億元、9463億元、9005億元，三個省份的投資額合計占入庫項目總投資額的22.9%。截至2018年8月底，山東省共有入庫項目729個，金額為7807.52億元，按照累計項目數，山東排名全國第一。其次，落地項目數量增加，質量提升，落地數和開工數穩居全國首位。截至2018年6月底，山東省落地執行階段的項目數量占全國落地項目總數的10.4%，達到382個，同比增加88個。項目落地率和開工率分別為55.1%、61.0%，落地率高出全國平均落地率8%，落地項目投資額增加563億元，達到4250億元。另外，民間資本參與度繼續提升，截至2018年6月底，落地的382個項目中，民營企業或民營控股性質的項目162個，民營資本參與率為44.0%。

從全國范圍來看，2018年PPP項目數涉及領域，占比最多的前三位為市政工程(38.3%)、交通運輸(14.4%)和生態建設和環境保護(9.6%)，三個領域合計占入庫項目總數的62.3%。經過近幾年的發展，山東PPP項目已經涉及了全部的19個行業和領域。從圖1可以看出，2018年山東省PPP項目涉及領域前三位的分別為市政工程(38.41%)、交通運輸(9.74%)和教育(8.5%)，合計占項目總數的56.66%，超過項目總數的一半。

(二)棗莊市PPP項目發展現狀

表1 棗莊市PPP項目管理庫項目清單 單位：萬元

注：數據來源于財政部政府和社會資本合作中心，數據截止到2018年8月31日

從棗莊市PPP入庫項目數據看，2015年5月至2018年8月，棗莊市PPP入庫項目共計13個，投資總額為79.31億元。入庫項目數量占山東省入庫項目數量的1.78%，投資總額占山東省入庫項目總金額的1.02%，無論是入庫項目數量還是入庫項目金額占比都非常小。從年份看，2015年入庫項目7項，2016年入庫項目3項，2017年入庫項目3項，2018年沒有新增入庫項目，入庫項目數量不增反降。我國PPP項目管理庫項目涉及的行業領域共包括市政工程，交通運輸，生態環保等19個行業領域，從棗莊PPP入庫項目涉及的行業看，基本上集中在市政工程，交通運輸，教育醫療等傳統行業，尚未涉及科技，養老，能源，旅游等新興領域。在13個入庫項目中，10項處在執行階段，1項處在采購階段，2項處在準備階段。采用的模式相對單一，都是BOT模式。

與相鄰地市相比較，截止到2018年8月31日，臨沂市PPP項目管理庫中共計52個項目，濟寧市68個項目，菏澤市57個項目，三個地市無論從入庫項目數量，入庫項目投資金額，項目涉及領域等方面都遠超過棗莊，三個地市在2018年也都有新增入庫項目。

表2 棗莊市PPP項目儲備清單 單位：萬元

注：數據截止到2018年8月31日，數據來源于財政部政府和社會資本合作中心。

項目儲備清單是相對于入庫項目來說的，是指項目只完成了項目生命周期五個階段的第一個階段，即識別階段。該項目沒有完成財政承受能力和物有所值評價的審核，政府只是有采用意愿，納入到備選項目中。截至2018年三季度末，我國共有4181個儲備清單項目，項目總投資額為5萬億元。棗莊市PPP項目儲備清單項目共有14項，金額72.83億元，發起時間2013年至2015年，近三年也沒有新增儲備清單項目。

表3 山東省國家級PPP示范項目地市數量分布

財政部自2014年開始公布國家級PPP示范項目，從2014至2107年公布的共四批國家級PPP示范項目中，棗莊市僅在2016年第三批中獲得1項，項目為《棗莊市高新區新建道路工程》，項目投資金額為3.2億元，為市政工程項目。而相鄰地市四批次示范項目中，濟寧市獲得15項，臨沂市獲得6項，菏澤市獲得19項，棗莊市國家級示范項目的數量與相鄰地市之間差距較大。

表4 棗莊市PPP項目推薦表 單位：億元

資料來源：數據截止到2018年4月，數據來源于棗莊市政府網站

從2018年4月棗莊市公布的最新PPP項目推薦表中可以看出，在新舊動能轉換背景下，無論從項目金額還是項目所涉及的行業領域，棗莊PPP項目都有新變化，有些單個項目金額突破30億元，行業開始涉及養老，垃圾處理等新興領域，這與棗莊新舊動能規劃中要大力發展的新能源、新材料、醫養健康，信息技術等新興產業相契合，符合《棗莊市“265”產業轉型升級規劃(2017～2021年)》要求。棗莊市高新區集中供熱項目的運作方式也突破了原有的單一的BOT模式，為TOT+BOT模式。

三、新舊動能轉換背景下棗莊市PPP模式發展對策

(一)做好頂層設計，大力推進項目落地實施

一是規范PPP項目推進程序。明確項目實施細則，及相關主管部分的分工職責，建立項目調度、督查等協調機制，形成合力，提高項目落地率和實施質量。二是制定PPP項目的區縣負責人制度。細化任務分工，明確工作職責，將職責和任務具體落實到項目負責人和部門身上。三是建立PPP項目工作推進的相關機制。不僅加強對項目實施進度和重點項目進展情況的檢查督導，還要形成PPP定期通報機制，對PPP項目工作推進不力的區縣進行通報，約談財政部門負責人。四是建立完整清晰的制度架構，健全管理制度，將PPP中央和山東省相關的政策具體化，簡化操作流程，結合棗莊經濟和社會發展實際制定操作標準，制定簡便易行的實施細則，增強可操作性，制定一整套PPP全生命周期管理制度，包括項目入庫管理，績效評價，咨詢服務、風險管控、財政政策支持等，用制度來保障項目的規范運作。

(二)營造公平競爭環境，拓展民間資本參與空間

一是深化“放管服”改革，優化服務環境，打造公共服務供給的新動能。轉變傳統的公共服務供給思維，打破政府的壟斷供給，釋放改革紅利，積極營造統一開放，公平競爭的市場環境，為民營資本參與PPP項目打下堅實基礎。PPP項目實施要以山東省新舊動能轉換精神為導向，以“一次辦好”改革為抓手，進一步簡政放權，堅持權利平等，機會平等，規則平等原則，積極進行商事制度和營商環境建設，保障民營企業在參與項目全過程中的公平、公正、公開，使其能夠同國有資本同等待遇。二是要加大項目督查力度，看是否存在對民營資本的歧視性和差別性的條件，消除對民營資本投資的制約因素，進一步拓寬民營資本參與PPP項目的領域和行業，提升民營資本的參與空間。三是要通過財政支持、投資補貼、運營補貼等激勵手段，積極引導民間資本參與PPP項目，可以在項目談判時，就積極鼓勵民營資本介入，提前參與到項目的可行性研究，方案設計，評價和論證等工作，提前介入可以使論證更加充分，決策更為科學，增進彼此了解，盡快建立信任，提高合作的成功率。對于民營企業在企業建設資質，投資能力和運營能力方面存在不足，或者不能同時具備的情況下，可以探索建立企業聯合體，形成項目組合，參與到PPP項目中來。

(三)嚴把PPP模式邊界，推進項目規范實施

一是要明確界定PPP模式的應用范疇，防止其他項目假借PPP的名義進行變相違規舉債。對政府付費類項目要進行嚴格審查，審慎開展。對于不屬于公共服務的純商業化項目，要對項目的識別、論證、入庫等各個環節進行嚴格審查，科學進行財政承受能力論證，避免其利用PPP為幌子“混淆視聽”。對于政府不負有提供義務的非公共服務領域的項目，僅涉及工程建設而沒有運營的項目，關系到國家安全和社會重大公共利益，沒有績效考核機制項目，社會資本不能實際承擔項目建設運營風險的項目，一律不得采用PPP模式進行融資。二是項目管控要從源頭抓起，按照公平、公正、公開的原則，嚴格按照項目評審制度和評審標準，進行多輪次篩選，優中選優，做到寧缺毋濫。在項目執行過程中，對于過度依賴政府付費的項目，財政支出責任核算不準確，超出財政支出上限范圍的項目責令進行整改，對資金不到位，不具備公共產品屬性的項目，及時將其從項目庫中剔除。

(四)創新推介方式，多渠道開展項目推介

一是加大PPP項目推介力度，創新推介方式。推介會是PPP項目信息對外發布的重要窗口和平臺，要積極與相關部門聯系，精心謀劃篩選PPP項目，對于精品項目進行重點孵化和推介，組織舉辦重點PPP項目專場推介活動，積極走出去參加省內外PPP項目論壇。二是繼續加大招商推介，利用棗莊市舉辦各類博覽會，論壇等形式強化項目推介，進一步提升推介檔次，豐富推介內容，可以不定期舉辦民營企業PPP項目專場推介會。三是探索建立長效化開展常態化推介機制，可以通過出版專業書籍、與科研院校開展橫向課題、開辟政府網站PPP專欄信息、召開新聞發布會、召開現場專題推介會等方式。在棗莊市政府網站PPP信息專欄的基礎上，繼續在棗莊市財政局網站設立PPP信息專欄，通過門戶網站及時將項目信息推介給向社會大眾。

(五)用好“互聯網+PPP”，及時發布政策信息

一是加強輿論宣傳引導，營造良好的社會氛圍，與電視媒體和自媒體等媒體密切合作，通過電視、紙媒、網絡、微博、微信等多種形式發布信息，可以舉辦主題宣講會，面向社會開放政策宣講，開展多層次，多維度的信息宣傳，廣泛傳播PPP知識，進一步提高PPP的公眾認知和社會影響。二是以“智慧棗莊”建設為契機，利用“互聯網+PPP”信息技術和大數據手段，對經審核符合條件的項目及時通過財政部PPP綜合信息平臺向社會公開發布，建立起PPP項目信息定期公告制度，定期及時向社會公布PPP項目信息，吸引社會資本積極參與，加速項目落地實施。將PPP項目全生命周期各個階段均納入到線上監管，在保證PPP項目信息的真實性和完整性的同時，對項目信息進行實時動態監測，加強對信息的綜合運用與分析，提高決策的效率與水平，也為項目運作方更好的跟蹤項目進程，更好的指導項目建設提供參考。三是定期公告咨詢機構服務情況，主動接受社會各界監督，推動信息公開和市場充分競爭，促進PPP市場環境不斷優化，以信息公開推進項目規范發展，防范潛在風險，進一步提高PPP項目信息質量。

(六)搭建專業服務平臺，強化項目智力支撐

一是新動能的培育，關鍵靠人才。PPP項目涉及的知識面廣，專業性強，與PPP相關的政策多，更新快，需要高素質專業化的人才隊伍進行專業化的管理。二是探索在棗莊學院設立PPP研究中心，依托棗莊學院建立PPP智庫，充分利用高校智力資源，開展PPP項目的政策研究，項目論證，案例編寫等方面的工作，為PPP項目提供全生命周期，專業化，全過程智力支持和咨詢服務。以研究中心為依托，建立棗莊市PPP項目智庫，智庫通過定向邀請，專家自薦，單位推薦等形式組建。三是整合PPP智庫的各方資源，通過認真研究理論與政策，不斷拓寬研究的廣度和深度，不斷總結實踐經驗，充分發揮專家在理論研究，政策制定和實踐指導方面的優勢，提升PPP項目管理和項目實施的規范化，科學化水平。

(七)開展多層次培訓交流，提升業務人員水平

一是采取“走出去、請進來”方式，依托專業力量，努力提高業務人員，特別是基層業務人員的實踐能力和操作規范，使其跟上新舊動能新形勢發展的需要。積極引入各類資源，邀請國內知名科研院校專家、PPP業務領域的法律專家、咨詢服務機構專家等，多領域、全方位開展PPP政策解讀和實操培訓。二是對財政系統干部，業務骨干進行專題培訓，解讀政策，分析案例，增強實操能力，使其準確把握PPP項目最新的政策要求和項目操作流程，不斷提升人員綜合素質。三是要積極支持住建、民政、水利、農業等行業組織系統培訓，為行業部門講解PPP政策理論和操作方法，增強部門共識。除了現場集中培訓形式外，通過信息化建設，組建QQ群，微信群，就各區縣項目負責人員關心熱點、難點問題進行交流探討，強化對政策理解把握，相互促進，共同提高。最后，利用“走出去”方式，不定期的組織PPP業務人員到PPP示范項目多，項目落地率高，項目過程實施規范的地區學習交流，學習先進經驗，更好的推動棗莊市PPP項目落地實施。

(八)樹立標桿意識，發揮示范引領作用

一是積極開展財政部和財政廳示范項目申報篩選工作，以示范項目的標準去培育和孵化項目。將已經開展的PPP示范項目進行分析梳理，將經驗形成案例，做成典型，充分發揮示范引領作用，便于其他項目進行借鑒和復制，也便于進行推廣和應用，為其他項目的流程化，標準化，制度化建設奠定基礎。二是學習其他地市的示范項目，如“寧陽模式”“禹城模式”等標桿項目，與先進相對比，找準差距，迎頭追趕，爭取準備更多更好的項目申報國家級示范項目和省級示范項目，提高申報成功率。三是要建立激勵機制，實行正面清單制度，對成效明顯的項目給予獎補，適當進行政策傾斜，特別是存量債務規范轉化的項目，落地率高的項目，工作基礎好以及示范典型項目。四是獎罰分明，要建立負面清單，對于違規舉債，變相融資，違反操作規程的行為進行及時制止和處罰。

(九)注重科學統籌，拓寬項目應用領域

一是嚴格貫徹“兩個強制”要求，確保新建污水處理，垃圾處理領域項目100%采用PPP模式。城市公共停車場和養老服務等財政能夠給予支持的公共服務領域的新建項目，“強制”進行PPP模式識別與認證，探索和鼓勵運用PPP模式。二是積極拓展新興行業領域PPP模式運用空間。棗莊PPP項目主要集中在市政工程，交通運輸等傳統項目上，新興行業項目涉及很少。新舊動能轉換背景下，按照改善民生、補短板的精神，在美麗鄉村建設、生態環境治理、智慧城市，旅游等新興領域推廣PPP項目，在提高供給數量的同時，努力提升供給質量。三是將PPP模式與脫貧攻堅和精準扶貧緊密結合起來。堅持精準扶貧，精準脫貧基本方略，探索產業扶貧新模式，積極支持貧地區運用PPP模式，推進農村基礎設施升級改造，特別是“三農”公共服務領域推廣運用PPP模式，將鄉村振興與PPP項目的應用結合起來，發揮PPP項目在脫貧攻堅的中的作用。

(十)創新管理方式，實行項目庫動態管理

一是充分利用大數據和“互聯網+”手段，構建起以全國PPP綜合信息平臺為基本載體，動態跟蹤PPP全生命周期的項目管理體系。對PPP項目進行動態跟蹤和分類管理，定期通過門戶網站，微博，微信等媒體向社會披露項目進度和數據指標，分析對比數據指標，及時發現存在的問題，提出整改措施，以信息的共享和公開倒逼PPP項目的規范運作和質量提升。貫徹PPP項目動態調整機制，堅持“能進能退”原則，把好入庫退庫關口。二是嚴把入庫關，按照預先設定的標準，切實提高入庫項目質量。從合同的嚴謹性、運營的可行性、風險的可控性、監督的完整性等方面對實施方案進行綜合評價，在合同審查審查過程中，重點關注合同條款是否存在瑕疵，項目權責利是否明晰，如果發現合同存在問題，及時督導整改，對于違規操作的項目，一律不得入庫。三是嚴把退庫關。開展項目清理，實行退庫管理，對在庫的項目進行不定期的抽查，重點關注下列行為：項目長期沒有進展，交易邊界模糊，財政支出越過紅線，變相違規融資，手續不完善，程序不規范，不再繼續使用PPP模式等，發現項目存在上述行為，要及時清除出庫。

(十一)加大財政支持力度，創新項目融資渠道

一是努力構建覆蓋全面，資源共享的融資服務平臺。可以探索建立棗莊人民銀行、境內的商業銀行和其他金融機構為主體的溝通交流平臺和投融資合作平臺，及時發布PPP項目相關的金融政策信息和PPP項目融資需求信息，達到資源共享和信息融合，為項目初期資金需求和后續項目融資提供更多的便利。二是探索PPP投融資發展新路徑。2017年棗莊設立了智慧棗莊創新產業基金，2018年初設立了總規模10億元的健康醫療產業基金，可以借鑒基金設立的經驗，探索發起設立PPP基金，吸引多方資金，將更多的社會民間資本吸引到PPP項目建設中來。三是探索新的合作方式，棗莊要精心篩選優質PPP項目，主動與中國PPP基金對接，積極向中國PPP基金進行項目介紹，并積極與山東省PPP發展基金合作，加強項目對接，充分爭取省級基金的支持，加快投資進度。四是不斷創新PPP項目融資方式，拓寬PPP項目融資渠道，利用PPP項目進行資產證券化研究。可以咨詢科研院所專家，聯合棗莊人民銀行，棗莊市政府金融辦共同制定PPP項目資產證券化相關政策，創新融資方式，吸引更多的社會資本參與其中。

(十二)開展項目督導，建立監管預警機制

一是依托財政部PPP綜合信息平臺，建立信息共享、上下級互動、項目跟蹤督導的項目監管體系。利用信息技術為支撐，為數據搜集、分析、監測提供保障，全面及時掌握項目的各項指標，對于超出預設值的指標進行及時的預警。二是要加大督查力度，將定期督查和不定期檢查相結合，擴大檢查覆蓋面，覆蓋到全部區域和全部領域。在督查過程中，及時將發現的問題予以通報反饋，并督促其限期整改到位，保證項目的實施質量。為了促進項目規范實施，切實提高項目質量，對于落地實施的PPP項目要進行不定期的抽查，將項目是否有違規變相融資作為重點檢查的內容，重點關注其利用保底承諾、回購安排，明股實債等方式違規變相融資行為，要根據中央化解地方政府債務風險和山東省規范政府融資舉債的精神，要進一步提高PPP項目管理質量，防范隱性債務風險的發生。三是還要對項目涉及的金融機構、融資平臺、中介機構、法律服務機構等進行專項督查，為項目的順利實施提供保障，要建立上述相關機構的違規行為的“負面清單”，堅決清除存在違規行為的機構，避免利益輸送和腐敗行為的發生。

四、結語

我國自2014年進行PPP模式的推廣以來，PPP模式從無到有，從探索發展到全面鋪開，數量和質量都在不斷提升。棗莊市PPP模式經過三年多的發展，在棗莊基礎設施建設和提升社會公共服務方面發揮了重要作用。但目前從整體看，棗莊市PPP項目還存在著項目數量少，投資金額小，涉及領域窄等諸多問題，成為新舊動能轉換新形勢下棗莊經濟和社會發展面臨的重要課題。我國經濟從快速發展階段轉向高質量發展階段邁進，PPP項目的發展也必須要適應新形勢的需要。當前，棗莊市要不斷創新體制機制，以新舊動能轉換為導向，將PPP項目的發展與精準扶貧，美麗鄉村建設，新型城鎮化建設等戰略相結合，立足棗莊區域特點和經濟社會發展的需要，特別要在新技術、新產業、新領域大力推廣應用PPP模式，加快棗莊市新舊動能轉換重大工程的實施進度，推動資源型城市創新轉型發展。