如何引導(dǎo)、扶持和規(guī)范工商資本下鄉(xiāng)
——基于山西省情況調(diào)研

鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是重點(diǎn)。興旺產(chǎn)業(yè)最終落腳在家庭農(nóng)場、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等發(fā)展產(chǎn)業(yè)的主體上，其中，工商企業(yè)等社會(huì)資本通過各種形式下鄉(xiāng)，具有資金、經(jīng)營管理和銷售渠道的先天優(yōu)勢，對其合理引導(dǎo)、扶持和監(jiān)管有利于助推現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，特別是高效農(nóng)業(yè)、多功能農(nóng)業(yè)的發(fā)展，可帶動(dòng)村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，就近吸納農(nóng)村富余勞動(dòng)力，解決農(nóng)村土地撂荒、鄉(xiāng)村空巢的問題，增加農(nóng)民收入。當(dāng)前，工商資本下鄉(xiāng)存在一系列的困難和問題，筆者根據(jù)當(dāng)前山西省工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營的實(shí)際情況，探究對工商資本下鄉(xiāng)進(jìn)行引導(dǎo)、扶持和監(jiān)管的有效路徑。

一、現(xiàn)實(shí)情況——困難和問題

截至2018年，山西省全省下鄉(xiāng)的工商企業(yè)或公司共計(jì)1289個(gè)，投資總額共計(jì)4681337萬元，其中投資第一產(chǎn)業(yè)1725243萬元，占比36.9%。

（一）下鄉(xiāng)的工商資本持續(xù)經(jīng)營困難。2013年起，山西省掀起土地流轉(zhuǎn)的熱潮，很多工商資本在這一時(shí)期下鄉(xiāng)租賃農(nóng)地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但持續(xù)經(jīng)營并取得收益的企業(yè)并不多。一是資金問題成為制約小型工商資本發(fā)展農(nóng)業(yè)的瓶頸。發(fā)展農(nóng)業(yè)所需投資量大，前期難以預(yù)估，流轉(zhuǎn)土地、引進(jìn)技術(shù)、建設(shè)廠房、購買設(shè)備、拓展銷路都需要資金，且農(nóng)業(yè)投資見效慢，資金不能短期回籠。一些企業(yè)在遇到前期無法預(yù)計(jì)的投資時(shí)導(dǎo)致資金鏈斷裂，難以為繼，就連資金實(shí)力雄厚的工商資本也坦言投資農(nóng)業(yè)的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了他們的預(yù)期。二是工商資本轉(zhuǎn)型發(fā)展農(nóng)業(yè)遭遇技術(shù)門檻和人才緊缺。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求精細(xì)管理，更需要核心技術(shù)。一些“煤老板”轉(zhuǎn)型發(fā)展農(nóng)業(yè)，雖具有資金優(yōu)勢，但缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管理經(jīng)驗(yàn)，未掌握先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理技術(shù)，導(dǎo)致產(chǎn)量低或產(chǎn)品質(zhì)量不高，市場競爭能力弱。三是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍窄、涉及品種少、補(bǔ)償金額低。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極易受氣候、病蟲害影響，比如“水果之鄉(xiāng)”運(yùn)城市在果樹開花期受寒潮影響，去年大部分地區(qū)幾乎絕收。但山西省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并未完全覆蓋，有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的部分地區(qū)保險(xiǎn)涉及的品種也極其有限，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，難以彌補(bǔ)經(jīng)營損失。很多經(jīng)營主體表示愿意多繳納保險(xiǎn)以獲得更高的補(bǔ)償。

（二）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善。完善的基礎(chǔ)設(shè)施配套是工商資本下鄉(xiāng)的重要條件。目前，涉農(nóng)項(xiàng)目周邊、內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施配套不到位，不僅吸引工商資本入駐的動(dòng)力不足，也制約著項(xiàng)目的后續(xù)運(yùn)營。工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的很多項(xiàng)目位于遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村，亟須完善的水電、交通、物流、信息等配套設(shè)施，單憑企業(yè)自身力量面臨較大困難，相當(dāng)一部分工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域后，前期大量的人力、物力、財(cái)力都是投在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，制約了企業(yè)的發(fā)展。

（三）建設(shè)用地指標(biāo)供應(yīng)不足。工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，會(huì)不同程度存在建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品存儲(chǔ)加工、農(nóng)業(yè)休閑觀光度假場所的需求，但這些項(xiàng)目大多位于郊區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，長期以來建設(shè)用地指標(biāo)很難下達(dá)到農(nóng)村。農(nóng)村通過土地整理、村莊整治等方式新增的建設(shè)用地指標(biāo)，大都通過“增減掛鉤”進(jìn)了城，真正農(nóng)村可用的建設(shè)用地指標(biāo)緊缺。

（四）復(fù)雜的農(nóng)村關(guān)系使工商資本望而卻步。主要表現(xiàn)在：一是土地流轉(zhuǎn)連片難。土地連片了才能形成規(guī)模優(yōu)勢，但山西省人均耕地少，發(fā)包土地時(shí)遵循公平原則將土地優(yōu)劣、遠(yuǎn)近搭配，地塊也呈細(xì)碎分割的狀態(tài)，因而成片流轉(zhuǎn)涉及的農(nóng)戶較多，每戶的訴求不同，有的要求提高價(jià)格，有的要求置換土地，有的心存芥蒂寧可撂荒也不流轉(zhuǎn)，大大增加了工商資本租賃農(nóng)地的交易成本。二是上抬流轉(zhuǎn)價(jià)格。有些地方農(nóng)戶認(rèn)為工商資本有錢，在本村流轉(zhuǎn)價(jià)格的基礎(chǔ)上把流轉(zhuǎn)給工商資本的價(jià)格抬高了幾倍，與當(dāng)?shù)赝恋亟?jīng)營權(quán)的實(shí)際價(jià)值并不相符，且不愿接受土地入股等收益會(huì)有波動(dòng)的形式，流轉(zhuǎn)費(fèi)用能上不能下，以致工商資本承擔(dān)了過高的土地流轉(zhuǎn)成本。三是收獲季節(jié)農(nóng)產(chǎn)品難以看護(hù)。有些工商資本在流轉(zhuǎn)的土地上種植單位價(jià)值較高的農(nóng)作物，但部分地區(qū)會(huì)出現(xiàn)收獲季節(jié)農(nóng)產(chǎn)品被附近村民大量偷盜的現(xiàn)象，且因面積大而難以看護(hù)，嚴(yán)重?fù)p害了經(jīng)營者的利益。

（五）工商資本流轉(zhuǎn)土地存在糾紛隱患。一是工商資本和農(nóng)戶都缺乏土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)。很多工商資本和農(nóng)戶都對土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)知之甚少。比如轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓區(qū)分不清，調(diào)研發(fā)現(xiàn)有的工商資本與農(nóng)戶簽訂的是轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓甚至征用合同，工商資本在不知不覺中侵犯了農(nóng)民的利益，農(nóng)民也在不知不覺中遭受了權(quán)益損害。二是流轉(zhuǎn)合同普遍不規(guī)范。大多數(shù)工商資本都存在合同不規(guī)范，甚至不合法的問題。流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范會(huì)留下很多糾紛隱患，特別是大規(guī)模、長時(shí)間流轉(zhuǎn)土地的工商資本，合同不規(guī)范的影響范圍極大。山西省每年下發(fā)的土地流轉(zhuǎn)合同等六種土地流轉(zhuǎn)相關(guān)示范文本，多數(shù)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公室的“固定資產(chǎn)”，如何有效推行規(guī)范合同是關(guān)鍵問題。

（六）工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范有一定的困難。一是基層農(nóng)經(jīng)力量嚴(yán)重不足。當(dāng)前山西省土地流轉(zhuǎn)管理的職能屬農(nóng)經(jīng)部門，但全省大部分地區(qū)農(nóng)經(jīng)人員緊缺，市縣一級往往1人承擔(dān)多項(xiàng)農(nóng)經(jīng)任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人員更是短缺，他們不僅要具體落實(shí)各項(xiàng)農(nóng)經(jīng)政策，而且還要承擔(dān)其他任務(wù)，工作量相當(dāng)大，這些都制約了工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管工作的有效開展。二是土地流轉(zhuǎn)管理部門權(quán)力有限，開展工作協(xié)調(diào)難度大。比如對工商資本租賃農(nóng)地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范，由農(nóng)經(jīng)部門牽頭，但農(nóng)經(jīng)部門擁有的權(quán)力與承擔(dān)的職能并不匹配，協(xié)調(diào)公安、國土、工商等有關(guān)部門進(jìn)行聯(lián)合審核、協(xié)同開展監(jiān)管工作難度較大。

二、合理引導(dǎo)、扶持和規(guī)范

（一）完善配套服務(wù)。一是加強(qiáng)工商資本下鄉(xiāng)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。以配套扶持的方式加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，可以在政府、企業(yè)、農(nóng)戶、鄉(xiāng)村間采取PPP、投改租等合作模式解決配套資金問題，同時(shí)鼓勵(lì)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是進(jìn)一步探索融資擔(dān)保機(jī)制。繼續(xù)抓好土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作，加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)與金融機(jī)構(gòu)之間的對接共享，積極落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，探索抵押物有效處置辦法，針對性地開設(shè)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款保險(xiǎn)險(xiǎn)種。三是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用。拓寬農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，增加險(xiǎn)種，提高賠付額度。探索開展土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，保險(xiǎn)公司為土地承租業(yè)主的履約行為進(jìn)行保險(xiǎn)，消除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的顧慮。四是切實(shí)保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展所需建設(shè)用地指標(biāo)。在符合土地利用總體規(guī)劃前提下，允許縣級政府通過村土地利用規(guī)劃，調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局，將農(nóng)村零星分散的存量建設(shè)用地優(yōu)先用于工商企業(yè)下鄉(xiāng)。預(yù)留部分規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)用于單獨(dú)選址的農(nóng)業(yè)設(shè)施和休閑旅游設(shè)施等建設(shè)。對利用收儲(chǔ)農(nóng)村閑置建設(shè)用地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的，給予新增建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。

（二）著力涵養(yǎng)鄉(xiāng)村振興人才。人力資源與就業(yè)保障部門應(yīng)與農(nóng)業(yè)部門加大合作力度，著力培育懂管理、會(huì)管理、懂技術(shù)、會(huì)技術(shù)的農(nóng)業(yè)專業(yè)人才，適時(shí)建立農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人及專業(yè)技術(shù)人才資源庫，有效吸納身懷農(nóng)業(yè)管理技能、專業(yè)技能，有志投身鄉(xiāng)村振興的人才加入鄉(xiāng)村振興人才庫，同時(shí)建立鄉(xiāng)村振興人才評價(jià)機(jī)制，對人才庫中的人才進(jìn)行分類分級評定，為工商資本下鄉(xiāng)和鄉(xiāng)村振興提供人才支撐和智力儲(chǔ)備。

（三）充分發(fā)揮農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場和村集體經(jīng)濟(jì)組織的作用。改變當(dāng)前產(chǎn)權(quán)交易市場掛牌多、運(yùn)營少的現(xiàn)狀，集中力量進(jìn)行市場建設(shè)，在交易過程中鼓勵(lì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場和村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行合作。除依靠產(chǎn)權(quán)交易市場規(guī)范流轉(zhuǎn)行為、提供咨詢和鑒證等服務(wù)以外，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場出面與村集體經(jīng)濟(jì)組織合作，一方面著力解決工商資本流轉(zhuǎn)土地的連片問題，另一方面依靠村集體經(jīng)濟(jì)組織的力量規(guī)范農(nóng)戶的行為，保障下鄉(xiāng)工商資本的合法權(quán)益。

（四）規(guī)范工商資本租賃農(nóng)地的行為。應(yīng)當(dāng)在普及土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)上下足功夫。大力宣傳土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，防止工商資本和農(nóng)戶因政策理解不到位而侵犯權(quán)益或權(quán)益受損。這是最基礎(chǔ)也是最有用的工作，但很容易被忽視。宣傳不應(yīng)僅停留在文件上，應(yīng)探索一些真正能夠起到實(shí)效的宣傳辦法和宣傳工作考核辦法。應(yīng)當(dāng)著力規(guī)范經(jīng)營主體與農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)合同。農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當(dāng)與工商部門聯(lián)合發(fā)布流轉(zhuǎn)合同示范文本，充分發(fā)揮工商部門的職能，在工商資本注冊農(nóng)業(yè)公司和執(zhí)法檢查時(shí)推行流轉(zhuǎn)合同示范文本，保證合同的規(guī)范性、合法性。

（五）提升對工商資本租賃農(nóng)地的監(jiān)管能力。應(yīng)對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范工作進(jìn)行明確、細(xì)化，要有操作性。要明確農(nóng)業(yè)、國土、工商等部門在事前審查審核、事中事后監(jiān)管中的各自職責(zé)，切實(shí)做到事有人管、責(zé)有人擔(dān)，避免推諉扯皮，從根本上解決權(quán)責(zé)不清的問題。對租賃農(nóng)地的工商企業(yè)組織，不接受審查審核，或者審查審核通不過又整改不力的，要有明確的懲處手段。