立足規(guī)范發(fā)展和質(zhì)量提升扎實(shí)開展農(nóng)民合作社專項(xiàng)清理工作

湖北省委農(nóng)辦主任、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳黨組書記、廳長(zhǎng) 肖伏清

近幾個(gè)月來，為全面貫徹中央農(nóng)辦等11個(gè)部委關(guān)于開展“空殼社”專項(xiàng)清理工作的要求，認(rèn)真落實(shí)湖北省委省政府領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)農(nóng)民合作社“空殼社”問題的批示精神，更好地促進(jìn)農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展和質(zhì)量提升，湖北省全面啟動(dòng)了“空殼社”專項(xiàng)清理工作。那么，如何看待全省農(nóng)民合作社的發(fā)展？如何認(rèn)識(shí)專項(xiàng)清理工作的重要意義？又如何有效開展專項(xiàng)清理工作呢？

一、認(rèn)真總結(jié)分析，正確看待全省農(nóng)民合作社的發(fā)展

1.要充分肯定農(nóng)民合作社發(fā)展取得的成績(jī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2019年3月底，湖北省注冊(cè)登記的農(nóng)民合作社已超過9.8萬家，農(nóng)戶入社率超過60%，業(yè)務(wù)范圍已從單純的生產(chǎn)合作擴(kuò)展到產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個(gè)環(huán)節(jié)，不僅覆蓋了種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)業(yè)等傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè)，還拓展到農(nóng)產(chǎn)品加工、倉(cāng)儲(chǔ)物流、直營(yíng)配送、電子商務(wù)和鄉(xiāng)村旅游等領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。可以說，農(nóng)民合作社已成為推動(dòng)全省實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要市場(chǎng)主體，已成為加快農(nóng)業(yè)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的中堅(jiān)力量，已成為促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接、打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的有效平臺(tái)。

2.要準(zhǔn)確判斷湖北省農(nóng)民合作社發(fā)展中存在的問題。農(nóng)民合作社目前還處在發(fā)展的初級(jí)階段，存在不少問題，突出表現(xiàn)在3個(gè)方面。一是合作社內(nèi)部管理不規(guī)范。根據(jù)對(duì)全省898家農(nóng)民合作社的問卷調(diào)查，沒有建章立制的超過1/6，沒有落實(shí)“三會(huì)”制度、沒有為成員提供服務(wù)的均約占1/4，沒有建賬的約占1/3，沒有建立成員賬戶、未向成員進(jìn)行盈余返還的約占2/5。二是合作社“空殼社”問題日益突出。據(jù)市場(chǎng)監(jiān)管部門統(tǒng)計(jì)，湖北省2014年—2017年未填報(bào)年報(bào)的農(nóng)民合作社比例分別為2.38%、3.44%、5.95%和7.58%，2018年為6.55%。可以認(rèn)為，這些合作社基本上屬于從未經(jīng)營(yíng)的“休眠社”，或者是已停止經(jīng)營(yíng)的“僵尸社”。三是極個(gè)別合作社辦社動(dòng)機(jī)不純。近些年來，各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)民合作社的支持力度越來越大，因此，極少數(shù)人打起小算盤，拼湊幾個(gè)成員，注冊(cè)成立農(nóng)民合作社。

3.要客觀分析農(nóng)民合作社“空殼社”產(chǎn)生的原因。綜合分析，主要有以下幾個(gè)方面。一是受宏觀經(jīng)濟(jì)和政策影響。近幾年來，全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，融資難融資貴成為常態(tài)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加快，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇，環(huán)境污染整治力度空前，導(dǎo)致不少合作社經(jīng)營(yíng)難以為繼。比如近兩年，湖北省禁養(yǎng)區(qū)已關(guān)閉、搬遷畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）1.2萬多家，影響相關(guān)合作社近3000家。二是受自然災(zāi)害和疫病影響。這幾年，湖北省水災(zāi)、雪災(zāi)、旱災(zāi)等自然災(zāi)害頻發(fā)，動(dòng)植物疫病呈較重發(fā)生態(tài)勢(shì)，不少地方的蔬菜、水產(chǎn)和畜禽合作社受到不同程度的影響，有的損失慘重。三是有效退出機(jī)制缺失。修訂前的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》未明確農(nóng)民合作社的退出辦法；修訂后的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》雖有退出辦法，但相比登記注冊(cè)，農(nóng)民合作社的注銷時(shí)間更長(zhǎng)、程序更繁、成本更高，大家不愿意走這一程序。四是合作社先天不足。相比企業(yè)和家庭農(nóng)場(chǎng)，農(nóng)民合作社的組織結(jié)構(gòu)比較松散，往往有利則合，無利則散；同時(shí)，農(nóng)民合作社以服務(wù)成員為主，盈余大多返還給成員，加上不少合作社缺乏善經(jīng)營(yíng)、懂管理的帶頭人，難以形成競(jìng)爭(zhēng)力。五是教育監(jiān)管缺失。合作社輔導(dǎo)員全省只有約1000名，平均到每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不足1名，很難做好培訓(xùn)和輔導(dǎo)工作；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門沒有監(jiān)管職能，市場(chǎng)監(jiān)管部門重在登記注冊(cè)和年報(bào)工作，難以有效地監(jiān)管。

二、提高政治站位，深化對(duì)專項(xiàng)清理工作重要意義的認(rèn)識(shí)

1.專項(xiàng)清理工作是貫徹落實(shí)黨中央要求的具體體現(xiàn)。黨中央和習(xí)近平總書記一貫高度重視農(nóng)民合作社的發(fā)展。習(xí)近平總書記指出“農(nóng)民合作社是發(fā)展方向，有助于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化路子走得穩(wěn)、步子邁得開”。近10多年來，每年的中央1號(hào)文件都一再?gòu)?qiáng)調(diào)發(fā)展農(nóng)民合作社，2019年的中央1號(hào)文件明確要求：突出抓好家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社兩類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，開展農(nóng)民合作社規(guī)范提升行動(dòng)，深入推進(jìn)示范合作社建設(shè)。

2.專項(xiàng)清理工作是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的緊迫要求。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展步入新階段，那種只重視數(shù)量、忽視質(zhì)量的粗放式發(fā)展模式已成為過去，由數(shù)量規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量效

益提升轉(zhuǎn)變已成為主旋律。近5年來，全省農(nóng)民合作社發(fā)展數(shù)量激增，每年新增近萬家，如果平均到每個(gè)行政村，目前近4家。發(fā)展快了，數(shù)量多了，就很難做到規(guī)范，就很難保證質(zhì)量。因此，要正確把握好數(shù)量與質(zhì)量、發(fā)展與規(guī)范的關(guān)系，堅(jiān)持把提升農(nóng)民合作社發(fā)展質(zhì)量放在首位，堅(jiān)定不移地做好農(nóng)民合作社“空殼社”專項(xiàng)清理工作。

3.專項(xiàng)清理工作是堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的重要舉措。實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是我國(guó)憲法確立的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度；長(zhǎng)期穩(wěn)定和不斷完善雙層經(jīng)營(yíng)體制，是黨在農(nóng)村的基本政策。農(nóng)民合作社屬于“統(tǒng)”的重要力量，能有效提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后各種服務(wù)，是帶動(dòng)小農(nóng)戶進(jìn)入大市場(chǎng)的基本主體，是家庭承包經(jīng)營(yíng)的有力支撐。目前，全省農(nóng)民合作社雖然總量已經(jīng)不少，但能較好地服務(wù)成員、輻射帶動(dòng)農(nóng)民的合作社數(shù)量還不夠多。因此，要通過開展“空殼社”專項(xiàng)清理，提升一批、規(guī)范一批、淘汰一批，讓農(nóng)民合作社行穩(wěn)致遠(yuǎn)，帶動(dòng)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接。

4.專項(xiàng)清理工作是農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門的職責(zé)所在。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》明確規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)主管部門、其他有關(guān)部門和組織應(yīng)當(dāng)依據(jù)各自職責(zé)，對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的建設(shè)和發(fā)展給予指導(dǎo)、扶持和服務(wù)。”法律賦予的職責(zé)，各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門必須切實(shí)履行。當(dāng)前，全省各市、州、縣的機(jī)構(gòu)改革正在進(jìn)行之中，不少地方原來承擔(dān)農(nóng)民合作社相關(guān)職能工作的機(jī)構(gòu)去向不定，有些同志思想波動(dòng)較大；一些機(jī)構(gòu)改革基本到位的地方，工作機(jī)構(gòu)和人員都是新的，情況不明，業(yè)務(wù)不熟，理順工作也需要一個(gè)過程。但是，專項(xiàng)清理工作時(shí)間緊、任務(wù)重、責(zé)任大，不能等、不能拖、更不能推，要克服一切困難，凝心聚力，履職盡責(zé)。

三、強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)作為，確保專項(xiàng)清理工作落實(shí)落地取得實(shí)效

1.明確責(zé)任和范圍，做好摸底調(diào)查和甄別工作。一要明確責(zé)任主體。縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局或者其他農(nóng)民合作社主管部門要做好“空殼社”專項(xiàng)清理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，具體做好種植業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)業(yè)、農(nóng)機(jī)和農(nóng)墾等行業(yè)的專項(xiàng)清理工作；水利、林業(yè)、供銷等行業(yè)或系統(tǒng)的專項(xiàng)清理工作由相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門和單位負(fù)責(zé)；有關(guān)問題合作社的注銷或吊銷由縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)；涉嫌稅收問題的合作社由縣級(jí)稅務(wù)部門負(fù)責(zé)查處，涉嫌從事非法金融活動(dòng)的合作社由縣級(jí)金融工作部門會(huì)同當(dāng)?shù)劂y保監(jiān)分支機(jī)構(gòu)查處，涉嫌騙取套取財(cái)政資金的合作社由縣級(jí)財(cái)政、發(fā)改會(huì)同有關(guān)部門查處。二要明確清理范圍。這次“空殼社”專項(xiàng)清理不是全面普查，而是重點(diǎn)清查，范圍主要包括納入市場(chǎng)監(jiān)管部門經(jīng)營(yíng)異常名錄、抽查抽檢異常的合作社，涉嫌非法集資或騙取套取財(cái)政資金的合作社，以及年報(bào)雖然正常，但無農(nóng)民成員、沒有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或者經(jīng)營(yíng)停止的合作社。三要做好甄別核實(shí)工作。對(duì)摸排發(fā)現(xiàn)的問題，通過現(xiàn)場(chǎng)查看合作社經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、產(chǎn)銷記錄、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)賬目等“五查三看”，結(jié)合實(shí)地問詢，作出準(zhǔn)確判斷，并逐一建立問題臺(tái)賬。

2.明確政策界限，做好分類處置工作。要堅(jiān)持對(duì)標(biāo)對(duì)表，認(rèn)真做好問題合作社的分類處置工作。一是對(duì)從事非法金融活動(dòng)、騙取套取財(cái)政補(bǔ)助資金或者存在其他違法違規(guī)問題的，要依法依規(guī)查處，依法吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照。二是對(duì)連續(xù)兩年未從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合作社，依法吊銷其營(yíng)業(yè)執(zhí)照。三是對(duì)無農(nóng)民成員、沒有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)停止的合作社，由有關(guān)行業(yè)主管部門勸導(dǎo)其自愿注銷，對(duì)“家庭社”引導(dǎo)其改注家庭農(nóng)場(chǎng)。四是對(duì)既不愿意整改又不愿意注銷的合作社，由市場(chǎng)監(jiān)管部門列入異常經(jīng)營(yíng)名錄。五是對(duì)不符合各級(jí)合作社示范社標(biāo)準(zhǔn)的，由認(rèn)定部門取消其示范社資格。六是對(duì)因?yàn)?zāi)害虧損等原因暫停經(jīng)營(yíng)的合作社，要求繼續(xù)保留的可以暫時(shí)保留。七是對(duì)運(yùn)行管理欠規(guī)范的合作社，督促指導(dǎo)其整改，幫助其規(guī)范運(yùn)營(yíng)。

3.堅(jiān)持黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建規(guī)范發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。“空殼社”專項(xiàng)清理工作涉及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村，涉及多個(gè)部門和單位，必須依靠當(dāng)?shù)攸h委和政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持，爭(zhēng)取縣市領(lǐng)導(dǎo)掛帥。要積極構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制。一是完善考核機(jī)制。2019年開始，在全省“三農(nóng)”考核指標(biāo)中，將不再考核農(nóng)民合作社的數(shù)量指標(biāo)，而是著重考核質(zhì)量指標(biāo)，以免出現(xiàn)“為了考核，只重?cái)?shù)量，不重質(zhì)量”等問題發(fā)生。二是探索試行簡(jiǎn)易退出機(jī)制。按照“放管服”的改革要求，積極配合市場(chǎng)監(jiān)管部門，在法律框架內(nèi)，研究探索試點(diǎn)推廣簡(jiǎn)易注銷登記辦法，以緩解農(nóng)民合作社“易進(jìn)難退”的問題。三是加強(qiáng)政策宣傳。要讓廣大農(nóng)村農(nóng)民知曉，國(guó)家對(duì)合作社雖有政策支持，但不是普惠制，一般只有各級(jí)示范社才可能有資格，只有符合有關(guān)項(xiàng)目條件才可以申報(bào)，只有競(jìng)爭(zhēng)勝出才能夠享受，以避免投機(jī)注冊(cè)現(xiàn)象。四是營(yíng)造良好氛圍。農(nóng)民合作社與企業(yè)等其他市場(chǎng)主體一樣，有注冊(cè)就會(huì)有注銷，有成功也會(huì)有挫折，這都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常現(xiàn)象。因此，對(duì)“空殼社”問題，不必大驚小怪，要積極引導(dǎo)輿論、引導(dǎo)社會(huì)，正確看待合作社、關(guān)心合作社、善待合作社、支持合作社。五是抓好農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍建設(shè)。農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理隊(duì)伍是貫徹落實(shí)黨在農(nóng)村基本政策的重要力量。農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理職能主要包括：提出深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的政策建議，指導(dǎo)農(nóng)村土地承包、耕地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和承包糾紛仲裁管理，指導(dǎo)監(jiān)督減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和村民籌資籌勞管理工作，指導(dǎo)農(nóng)村集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理，指導(dǎo)扶持農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作社等建設(shè)與發(fā)展，負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地的管理和改革，協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理。這都屬于農(nóng)村工作的范疇，與農(nóng)業(yè)密切相關(guān)。2019年的中央1號(hào)文件明確要求：統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改革，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)服務(wù)體系建設(shè)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)有隊(duì)伍、有資源為農(nóng)服務(wù)。因此，全省各地的機(jī)構(gòu)改革要體現(xiàn)中央的精神，必須明確相應(yīng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)農(nóng)村經(jīng)管工作職責(zé)，確保事有人干、責(zé)有人負(fù)。