農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的東平實(shí)踐

■ 文 / 于慶紅 井立義

山東省東平縣自2014年11月被農(nóng)業(yè)部等13部門確定為第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)并承擔(dān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)以來，縣鄉(xiāng)村3級(jí)聯(lián)動(dòng)，采取切實(shí)措施，穩(wěn)步有序推進(jìn)改革。截至2018年11月底，全縣基本完成農(nóng)村集體清產(chǎn)核資，鎖定經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)25115萬元、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)102158萬元、“四荒”等資源218584畝，468個(gè)村認(rèn)定成員395678人，356個(gè)村成立了（股份）經(jīng)濟(jì)合作社，48個(gè)村實(shí)現(xiàn)成員分紅。

明確1個(gè)目標(biāo)。全縣各級(jí)認(rèn)真學(xué)習(xí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》和省市精神，充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是繼農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后農(nóng)村又一項(xiàng)重大改革。要通過改革逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。換言之，就是通過改革，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員“雙增收”這一終極目標(biāo)，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大，成員財(cái)產(chǎn)性收入持續(xù)增加，農(nóng)民群眾的獲得感普遍增強(qiáng)。

解決2個(gè)難題。一是“不愿改”。針對(duì)改革進(jìn)程中存在的“上熱下冷、農(nóng)民群眾熱基層干部冷”的實(shí)際，以及“沒必要改、無產(chǎn)可改”的模糊認(rèn)識(shí)，東平縣通過層層召開動(dòng)員會(huì)、宣傳學(xué)習(xí)上級(jí)文件、開展算賬對(duì)比、推介改革典型、印發(fā)宣傳提綱等，廣造農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革輿論，引導(dǎo)基層干部群眾積極融入改革大潮，形成了想改革、議改革、抓改革的良好氛圍，變“要我改”為“我要改”。二是“不會(huì)改”。東平縣通過舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)班、組織外出參觀學(xué)習(xí)、召開理論研討會(huì)、開展巡回指導(dǎo)、制作工具模板等方式，將操盤者培養(yǎng)成行家里手，為改革奠定了人才基礎(chǔ)。

抓住3個(gè)重點(diǎn)。一是清產(chǎn)核資。要求對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)認(rèn)真清查、全面核實(shí)、逐一登記，明確產(chǎn)權(quán)歸屬。具體清查現(xiàn)金、銀行存款等貨幣資金；房屋、建筑物、機(jī)器、設(shè)備等固定資產(chǎn)，水利、交通、文化、教育等基礎(chǔ)公益設(shè)施以及農(nóng)業(yè)資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、在建工程、長(zhǎng)期投資、短期投資、材料物資、應(yīng)收款項(xiàng)等資產(chǎn)；耕地、林地、山嶺、荒地、灘涂、水面等資源。二是成員界定。要求嚴(yán)格按照有法依法，無法依規(guī)，無規(guī)依民的原則，綜合考慮多重因素，科學(xué)認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。為方便操作，縣鄉(xiāng)出臺(tái)指導(dǎo)意見，村級(jí)制定具體界定辦法、操作方案等，精準(zhǔn)解決成員身份問題，做到不漏一戶、不落一人。三是股權(quán)設(shè)置。股權(quán)設(shè)置是產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵。設(shè)置類型上，總的要求以成員股為主，根據(jù)村情民意，也可既設(shè)集體股，又設(shè)成員股，但集體股原則上不得超過總股本的30%，成員股不低于70%。成員股的設(shè)置既考慮公平，又兼顧貢獻(xiàn)、效率、發(fā)展等因素，通過合理設(shè)置股權(quán)調(diào)動(dòng)各方面積極性。股權(quán)管理上，提倡實(shí)行不隨人口增減變動(dòng)而調(diào)整。但鑒于改革初期，多數(shù)成員難以接受股權(quán)固化管理模式，部分村實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，但調(diào)整期限一般不低于5年，且實(shí)行“小調(diào)大不動(dòng)”，即因成員增減需調(diào)整股權(quán)時(shí)，原有成員股份和股本額度不變，增加或減少成員股份時(shí)調(diào)整集體股，把集體股作為“蓄水池”；不設(shè)集體股的，只在成員變動(dòng)的個(gè)別戶之間調(diào)整。

做好4項(xiàng)工作。一是建立工作班子?？h里成立由縣委書記、縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)，縣委副書記、分管縣長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)工作的有序推進(jìn)、組織協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)制定、質(zhì)量把控、督查考核等。鄉(xiāng)村兩級(jí)也本著有利于工作的原則，成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組和辦事機(jī)構(gòu)，較好地解決了有人辦事的問題。二是落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)。以省市經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助為基礎(chǔ)，縣政府在財(cái)力十分緊張的條件下，追加150萬元產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)費(fèi)，鄉(xiāng)村兩級(jí)也拿出真金白銀在財(cái)力物力上給予保障，解決了有錢辦事和個(gè)別村“改不起”的問題。三是設(shè)計(jì)工作方案?？h委、縣政府出臺(tái)了《關(guān)于深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革做好國(guó)家農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)工作的意見》《關(guān)于扎實(shí)開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見》《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作實(shí)施方案》等，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村都制定了務(wù)實(shí)管用的工作方案，明確了任務(wù)目標(biāo)、操作程序、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、運(yùn)行辦法等，解決了改革過程中操作層面和改革后新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范運(yùn)作等問題。四是完善工作機(jī)制?？h級(jí)層面重點(diǎn)探索有效工作機(jī)制，制定了《農(nóng)村社區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作社示范章程》《農(nóng)村“股改”業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)處理辦法》，以縣委、縣政府名義印發(fā)了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法（試行）》《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定指導(dǎo)意見》《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記管理暫行辦法》《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)證書管理辦法》《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革檔案管理辦法（試行）》等，解決了改革無法可依、無章可循問題；縣領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室制定了《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作考核辦法（試行）》，并建立“周調(diào)度、月督查、季通報(bào)”制度，從組織領(lǐng)導(dǎo)、保障措施、工作進(jìn)度等方面，統(tǒng)籌考慮其他因素，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作進(jìn)行全面考核，將考核結(jié)果在一定范圍內(nèi)通報(bào)，解決了改革進(jìn)度慢、質(zhì)量差、效果不佳的問題。

實(shí)現(xiàn)5個(gè)突破。一是通過全面清產(chǎn)核資，實(shí)現(xiàn)了集體家底清的突破。過去，農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)屬不清、資源邊界不明的問題在一些村不同程度的存在，造成管理混亂、浪費(fèi)嚴(yán)重、作用難以有效發(fā)揮。這次借產(chǎn)權(quán)制度改革的東風(fēng)，組織村“兩委”、村監(jiān)委、黨員、群眾代表等對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)進(jìn)行全面清查，將賬外資產(chǎn)登記入賬，對(duì)無主資產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)，實(shí)現(xiàn)了賬實(shí)相符，集體家底清楚了，成員主人翁意識(shí)強(qiáng)了，更為產(chǎn)權(quán)制度改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二是通過成員資格界定，實(shí)現(xiàn)了組織邊界明的突破。過去，農(nóng)村集體發(fā)包土地、審批宅基、發(fā)放福利、老人供養(yǎng)、墊付稅費(fèi)、子女就學(xué)入托等大多按居住地點(diǎn)、戶籍登記、血緣關(guān)系等處理，人員成分混雜，不分彼此，干部愛面子，群眾有意見。這次產(chǎn)權(quán)制度改革，村級(jí)組織特別是人員構(gòu)成比較復(fù)雜的城中村、城郊村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（工礦企業(yè)）駐地村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村在這方面下足了工夫，依法、依規(guī)、依民成為基本遵循，在此基礎(chǔ)上制定合規(guī)矩、接地氣、可操作的成員資格界定辦法，用一把尺子丈量，使每個(gè)人都能按類別對(duì)號(hào)入座，是否為成員一目了然，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織邊界非常明了、清晰。

三是通過建立新型組織，實(shí)現(xiàn)了管理體制順的突破。實(shí)踐中，東平縣按照政經(jīng)分離原則，力爭(zhēng)所有村都成立新型集體經(jīng)濟(jì)組織，但又不搞一刀切。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)較多，能夠?qū)⑵淞炕匠蓡T的村，成立股份經(jīng)濟(jì)合作社；對(duì)于既無經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，又無資源性資產(chǎn)的村，在完成清產(chǎn)核資、成員界定等工作的基礎(chǔ)上，暫時(shí)成立經(jīng)濟(jì)合作社，條件成熟后，再設(shè)立股份經(jīng)濟(jì)合作社。通過建立新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，形成了“三駕馬車”式治理結(jié)構(gòu)，改變了過去以黨代經(jīng)、以政代經(jīng)，有權(quán)無責(zé)，權(quán)責(zé)不對(duì)等的尷尬局面，能夠讓黨組織集中精力抓好黨務(wù)、自治組織依法依規(guī)處理政務(wù)，以便經(jīng)濟(jì)組織專心經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)保本增值。

四是通過健全“三會(huì)”架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了治理機(jī)制優(yōu)的突破。在健全以村黨組織為核心，村民委員會(huì)、新型集體經(jīng)濟(jì)組織廣泛參與的村級(jí)治理框架下，全縣統(tǒng)一要求新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織必須設(shè)立成員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，分別作為權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，三者做到既齊心協(xié)力抓好集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作，又各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互制衡，使管理體制機(jī)制不斷優(yōu)化，組織效能逐步提高，經(jīng)濟(jì)效益日益凸顯。

五是通過資產(chǎn)規(guī)范運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)的突破。村級(jí)組織以改革為起點(diǎn)，向改革要效益，引入現(xiàn)代企業(yè)管理制度、職業(yè)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，通過公司化運(yùn)作發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存量資產(chǎn)、資源的作用，采取集體自營(yíng)、興辦實(shí)體、委托經(jīng)營(yíng)、股份合作、承包、租賃、聯(lián)營(yíng)等經(jīng)營(yíng)方式，將其效用發(fā)揮到極致，實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大、成員財(cái)產(chǎn)性收入增加的目標(biāo)。通過改革，2017年全縣村集體同比增收650萬元，實(shí)現(xiàn)分紅7506881元，涉及48個(gè)村、45249人，人均165.9元。