國際法視野下的北極瀕危野生動物保護研究

王玫黎 武俊松

(西南政法大學國際法學院，重慶，401120)

受全球氣溫變暖的影響，北極地區成為近幾十年氣候環境發生巨大變化的區域之一，進而導致常年冰封的海域不斷被融化。據中國極地研究中心數據顯示，北極海冰預計于2080年全部融解。北極海冰、冰蓋的逐漸消融不僅會影響世界整體氣候環境受損，更會造成北極原有野生動物面臨嚴重的生存危機。北極地區與南極地區相比最大的不同在于南極是大陸且四周環海，北極則由中心“冰封區域”和周圍零散的島嶼組成，因此大部分的北極動物要依附于積厚的冰蓋才能生存。北極地區擁有豐富的生物資源例如北極狐(Vulpeslagopus)、麝牛(Ovibosmoschatus)、環斑海豹(Phocahispida)、海象(Odobenusrosmarus)、白鯨(Delphinapterusleucas)、北極熊(Ursusmaritimus)等。北半球全部鳥類的1/6在北極繁育后代，而且至少有12種鳥類在北極越冬[1]。北極沿岸國通過雙邊或多邊條約、協定或者國際組織以章程倡議的形式對捕獵北極野生動物的行為加以約束，但考慮到上述國際法律文件并不均具有強制約束力且存在相互沖突的現象，因而無法形成真正意義上的法律保護。

野生動物是指非人工馴養、在自然狀態下生長的各種動物，包括哺乳、爬行、兩棲、鳥類、魚類及其他動物。全世界的野生動物分為四種類型即瀕危野生動物、有益野生動物、經濟野生動物、有害野生動物。瀕危野生動物是指由于自然環境本身發生改變或者受到人類行為活動影響又或者動物自身原因而出現滅絕可能性的物種如大熊貓(Ailuropodamelanoleuca)、藏羚羊(Pantholopshodgsonii)等[2]。本文主要論述北極瀕危野生動物法律保護，從法律的層面來講并不僅僅局限于《瀕危野生動植物物種國際貿易公約》名錄中標注的物種，因為并非所有瀕危野生動物都被該公約所收錄，還存在大量的瀕危野生動物物種被其他的國際條約或協定以法律的形式加以保護，同時瀕危野生動物與有益野生動物、經濟野生動物在一定程度上具有高度的重合性，所以筆者的研究對象具有廣泛性、整體性、概括性的特征。

1 北極瀕危野生動物國際法律保護的現狀

當前涉及保護北極瀕危野生動物的國際法律文件比較繁多，既包括國際性和區域性的條約和協議，還包含雙邊國家間的協定和北極沿岸國家內的立法文件，筆者僅就部分典型的國際性和區域性法律文件進行簡要的論述。

1.1 《生物多樣性公約》

1992年6月5日聯合國環境和發展大會通過了《生物多樣性公約》，并于1993年12月29日生效。該公約的通過并生效表明世界各國認識到生物多樣性對人類可持續性發展的重要性，以及對世界生態環境的良性循環具有不可估量的內在價值。《生物多樣性公約》第四條規定成員國家對生物多樣性的管轄范圍并非僅限定于該國管轄范圍的地區內，若在該國管轄或控制下開展的過程和活動，無論其影響發生在何處，此種過程和活動可位于該國管轄內也可在國家管轄區外，從而擴充了相關成員國家對生物多樣性保護的管轄權范圍，對于具有遷徙習性或易于在不同國家管轄范圍內頻繁活動以及其他國家主權管轄無法延及地區的生物而言將會形成龐大的保護圈。該公約第五條針對生物多樣性在國家管轄范圍以外地區的保護開展合作事項也進行了規定。北極有大量的稀有野生動物，一部分分散于北極沿岸國家，一部分集中于無主權國家管轄的北極點附近，根據《生物多樣性公約》的條款北極沿岸國家或公約締約國都有義務對北極瀕危動物的保護開展合作，因而該公約對保護北極瀕危野生動物具有深遠的價值意義。

1.2 《瀕危野生動植物種國際貿易公約》

《瀕危野生動植物種國際貿易公約》，簡稱CITES，又稱為《華盛頓公約》，該公約于1973年3月3日簽訂于華盛頓，1979年6月22日修訂于波恩。該公約設定的目的即為了保護某些野生動植物種不致由于國際貿易而遭到過度開發利用，所以進行國際合作是必要的。該公約將物種按照國際貿易對其滅絕危險程度的影響劃分為附錄Ⅰ、附錄Ⅱ和附錄Ⅲ，公約第二條第四款規定各締約國均不應就附錄Ⅰ、附錄Ⅱ和附錄Ⅲ所列物種標本進行貿易。受北極極端寒冷氣候的影響，北極大部分動物均是依靠自身厚重的皮毛得以生存，正是基于經濟利益的驅使，北極野生動物如北極熊、北極狐、麝類動物等物種遭到大量的捕殺。《華盛頓公約》的生效使得北極野生動物避免因國際貿易而被濫殺，但公約的最大不足在于若該交易發生于某國家管轄范圍內并不受該公約規定的束縛，因為公約僅是為防止因國際貿易而捕殺稀有動物，但并不禁止非商業貿易的物種出口，只是針對附錄Ⅰ、附錄Ⅱ和附錄Ⅲ中所列的物種出口加以嚴格的限制和審查。該公約雖不完善，但對北極瀕危野生動物的保護仍具有很大的影響作用。

1.3 《北極熊保護協議》

《北極熊保護協議》由丹麥、加拿大、挪威、蘇聯和美國于1973年簽署，旨在承認北極地區國家在北極地區動物區系和植物區系保護方面的特殊責任和特殊利益，承認北極熊是北極地區需要特別保護的重要資源[3]。該協議的生效使得北極熊獲得法律上的保護和合理化的使用，但筆者認為《北極熊保護協議》仍存在許多不足，例如該協議第一條規定了禁止捕獵北極熊的例外情形，這有可能為濫殺北極熊的行為提供“合法化”的依據。該協議第三條規定了5種例外的情形，其中第四條和第五條規定是例外規定中例外情形即可以通過狩獵獲取的毛皮和其他珍貴物品能用于商業目的。盡管《北極熊保護協議》基于尊重原住民傳統權利的目的做出了“例外中的例外情形”，緩和了土著居民與環保人士之間的矛盾，但這并非是長久之計。北極熊本身基數就比較低，加之北極環境的日益惡化，間接地導致北極熊的繁殖能力不斷下降，一味地妥協終究會影響北極熊的可持續性發展。針對北極熊法律保護的未來走向將會是改變原住民捕獵的傳統權利或者將嚴格限制該權利的行使。

2 北極瀕危野生動物法律保護的困境

2.1 國際法和治理機制的碎片化

北極地區擁有著豐富的生物資源，是維護世界生物多樣性中的重要一環。基于北極環境的極度惡化，許多的野生動物均出現生存危機的問題，因而為加強對北極瀕危野生動物的保護，無論是國際社會還是北極沿岸國家，亦或是民間團體組織紛紛出臺相應的措施拯救北極瀕危野生動物。截至目前，涉及保護北極瀕危野生動物的法律文件達十余件，以此衍生出來的北極治理機制便呈現多樣化的趨勢，繁多的國際法律文件并非由同一組織機構做出，不同的國際條約由不同的成員簽署，不同的治理機構也有不同的國家或組織參與，這就在一定程度上導致國際法律文件之間的矛盾和沖突，治理機制之間的相互重疊或空缺，無法對北極瀕危野生動物產生良好的法律保障機制。上述現象有學者稱之為“國際法碎片化”或“治理機制碎片化”[4]，國際關系領域的機制“碎片化”是指國際政治特定領域協調公私規范、條約和組織時不斷出現的多樣性與挑戰[5]。而聯合國國際法委員會則將體系內部的各種規范和制度之間未形成一種結構上的有機聯系，導致彼此之間沖突、矛盾，就像堆積在一起的“玻璃碎片”的現象稱為“國際法的碎片化”[6]。

《生物多樣性公約》在序言中多次重申并強調生物多樣性的內在價值以及對進化和保持生物圈的生命維持系統的重要性，但《瀕危野生動植物種國際貿易公約》(以下簡稱為《華盛頓公約》)的相關規定就與《生物多樣性公約》所要求的宗旨和目標產生矛盾和沖突。就北極熊而言，《華盛頓公約》將其列為附錄II的保護序列中，即當前不屬于瀕危物種，只需進行適當的貿易管制防止北極熊進入附錄I的保護序列中。為了促進對北極熊的法律保護，美國在2013年向締約方大會提出全面禁止全球北極熊制品貿易的提案，但加拿大認為美國的提案沒有充分的證據證明北極熊處于瀕危的狀態，加之大會考慮到北極土著因紐特人的生計問題因而對提案做出否決[7]。由于國際法不成體系和政出多門的分散性，《華盛頓公約》在針對北極熊法律保護上所直接關注的是瀕危野生動物的保護，而非導致瀕危野生動物面臨滅絕的原因[8]。北極瀕危野生動物治理機制碎片化的主要表現在治理機構雖具有多樣性的特征，但相互之間的聯系與合作還是存在諸多不足之處。例如在俄羅斯西北部地區，許多涉及環境監測、技術轉讓以及增進核安全所需要的資金和資源并非來自北極理事會和巴倫支海歐洲-北極地區聯合理事會，而是來自歐盟、美國的基金組織或雙邊合作[9]。

2.2 北極原住民法律權利本位的偏離

北極原住民法律權利本位的偏離是目前北極瀕危野生動物法律保護的困境之一。何為法律權利本位？有學者認為“權利本位則意味著盡可能多的權利確認和盡可能少的義務約束，除非必要，否則絕不使普通人的義務約束有所增加”，并認為權利本位應當包括權利平等、對多元利益的確認、對世俗幸福的肯定等內容[10]。北極原住民法律權利本位的偏離仍是制度設計層面存在問題，雖然北極原住居民在獲取國際社會援助、謀求法律權利的道路非常漫長、坎坷，但畢竟取得較大的成果。據有關數據表明北極地區的人口約為1 342萬，在環北極八國中，俄羅斯占總人口的74%，約993萬人，美國占總人口的5.5%，約74萬人[11]，其中以因紐特人為代表北極原住居民大約有13萬[12]，薩米人8萬—9.5萬[13]，如此龐大數量的北極原住民為了參與到北極事務的治理當中一直積極地向北極理事會建言獻策，但受到諸多方面的限制，仍無法真正地融入北極瀕危野生動物法律保護的進程中。

代表北極原住居民法律權利的北極原住民組織基于內外部因素使得法律權利本位一開始就沒有在正軌上運行，筆者認為導致這種境況發生的原因可以從兩個方面來分析。首先，北極理事會中的6個原住民組織中只有因紐特人環北極理事會更好地參與北極事務的治理工作，原因在于該理事會代表的國家都是大國、強國的因紐特人的利益，通過將北極環境問題與原住民人權的相銜接、跨界污染與氣候變化等議案的分析、探討使其在北極理事會站穩了腳跟，獲得了非同一般的發言權，但其他原住民組織由于缺乏專業人士或忙于調整內部目標和結構無法有效地參與到北極事務的治理當中，無法全心全意的代表北極其他原住民的法律權利[9]。除此之外，維持北極原住民組織參與北極事務治理的資金來源并不穩定[14]，而北極瀕危野生動物保護的治理必然會耗費大量的財力、物力和人力，因此北極原住民組織資金鏈的斷裂勢必影響其參與北極瀕危野生動物保護的連續性和積極性。其次，北極理事會對北極原住民組織的資格和定位就限制其應當發揮的作用，不享有表決權的北極原住民組織同美國和俄羅斯等大國之間的關系并不是很友好，應當屬于“微妙”的狀態，所以北極原住民組織很容易淪為北極理事會的“擺設”，最終北極理事會還是處于北極八國的掌控之中，這對于將北極視為自己生存家園的北極原住民而言，他們的法律權利很少能夠在正軌上運行，畢竟限制因素太多導致他們只能依形勢而行事。

2.3 北極理事會“造法”職能的局限性

從法律的角度上來看，北極理事會并不屬于國際法上具有獨立法人人格的國際機構，只能是一個商討北極事務治理的政府間高級別論壇，這一點在《渥太華宣言》中也有相應的表述。這種現象就在制度層面限制了北極理事會的“造法”職能，所以不難發現，在北極地區有著較多的全球性框架公約以及針對特定問題或有限區域制定的雙邊條約，唯獨缺乏具有強制執行力的北極區域性框架公約。一方面，全球性框架公約缺乏針對性和專業性；另一方面，雙邊條約缺乏全局性和協調性[15]，而北極瀕危野生動物保護作為北極生態環境的一部分，需要構建一個整體性的環境治理機制，所以北極理事會作為當前北極事務治理最為完善的區域性機構應當擔負起制定保護北極瀕危野生動物法律的職責。

筆者認為北極理事會“造法”職能的局限性主要表現在兩個方面：首先，北極理事會的機制構建和法律地位等問題存在爭議。美國之所以反對將北極理事會限定為具有獨立人格的區域性國際組織，是因為美國并不想因此受到北極理事會機制的約束而妨礙到美國對北極所進行的軍事活動、資源開發、航道運輸等并回避一切有關經費的承諾[16]，就此北極理事會到目前仍是一個協商、溝通的平臺，加之《關于成立北極理事會的聲明》也并未授予北極理事會立法權，這是導致北極理事會“造法”職能缺失的根本原因。其次，北極理事會的資金來源于成員國的捐贈[17]，正如上文所述，美國在就北極理事會成立之初就回避了有關資金承諾的問題，因而，北極理事會在一定程度上缺乏穩定、持續的資金支持，而北極理事會“造法”職能的發揮需要大量的國際法律專家、北極科學家、成員國代表進行長時間的談判、商定，這對“造法”資金提出了更為高標準的要求。當然，資金不足不僅影響“造法”職能發揮作用，對執行機構以及執行力而言也會產生不良影響。以北極理事會下設的北極動植物保護工作組(CAFF)為例，CAFF主要匯集整理和分享北極生物信息并提供動態評估，這種動態基線數據不僅對技術和設備有著嚴格的標準，對資金的需要也是非常龐大的[18]。

3 北極瀕危野生動物法律保護的路徑選擇

3.1 構建有序化的國際法體系和治理機制

北極瀕危野生動物法律保護需要從制度層面搭建起一套完善、整體、統一的法律體系和治理機制，由于北極瀕危野生動物法律保護僅屬于北極治理事務的某一分支，所以倘若北極無法從頂層探索一條適合自身發展的道路模式，則部分領域的治理也就如同無源之水、無根之木。從某種程度上來說，國際法的碎片化是國際法的多樣化和擴展引起的困難[6]。當認識到北極地區法律體系碎片化是國際大環境形成的結果，我們更多的不是呼吁建立超國家主權的聯盟以期達到北極法律體系統一的效果，而是如何成功地協調北極法律體系內部的沖突和矛盾。關于北極瀕危野生動物法律碎片化的問題，有學者提出可以采用《維也納條約法》中“體系一致原則”的相關規定[19]，但《維也納條約法》真的能夠解決北極瀕危野生動物法律碎片化的問題嗎？筆者認為體系一致原則看似能夠緩解法律碎片化帶來的問題，但無法最終解決這一矛盾，浩如煙海的國際法規則和原則都是主權國家意志的妥協，能否為協調北極散亂的法律文件仍有待考究。特別法優于一般法雖然被視為解釋條約的原則之一，但能否對北極瀕危野生動物法律文件進行一般法和特別法的精確區分仍是比較棘手的問題[8]。

筆者認為解決北極瀕危野生動物法律碎片化的最優措施即在北極理事會的基礎上下設北極法律事務中心，北極法律事務中心分設三個附屬機構即北極法律協調部、北極法律審核部、北極法律咨詢部。北極法律協調部的主要職責是對當前涉及北極事務的所有國際法律文件進行全方位的梳理，一方面對存在沖突和矛盾的條約規范進行標注并將條約締約國邀請制北極理事會經行磋商、會談，會同北極法律咨詢部對相關條約規范做出適合北極發展的全新解釋；另一方面通過梳理還能發現北極事務是否還存在法律空白點，若存在法律空白點則將相關內容報告北極法律咨詢部，由法律咨詢部提出相關的立法建議并上報至北極理事會是否就此采取立法安排。北極法律審核部即對相關國際組織或雙邊國家就北極事務達成的法律文件進行登記備案并進行專項審核，排查是否與其他北極事務法律文件存在矛盾和沖突，若存在不協調之處，則向締約國提出建議，若不在就登記備案作為日后解決爭端的法律依據。北極法律咨詢部主要由北極事務專家和國際法學者組成，旨在為北極法律提供咨詢建議倡議北極理事會對北極某領域進行專項立法或對已登記備案的北極法律進行相關性的解釋等。關于北極瀕危野生動物治理機制的問題，筆者認為應當建議涉及北極瀕危野生動物的國際組織或下屬分支機構派遣一定數量的代表人員入駐北極理事會，組成一個全新的北極瀕危野生動物保護專項組，這樣的平臺有助于各組織的相互交流和互動，避免對北極瀕危野生動物保護的重復投入，將資金和技術合理分配，推動北極瀕危野生動物保護的進程。

3.2 匡正北極原住民的法律權利本位

北極瀕危野生動物法律保護需要在制度上給予北極原住民和原住民組織切實的“法律權利”，這種“法律權利”不是束之高閣的權利，也不是虛無縹緲的權利，應當是真正可以被北極原住居民和原住居民組織運用的權利，這在一定程度上將極大地提高他們參與北極瀕危野生動物保護的積極性。根據北極原住民秘書處相關數據統計，6個原住民組織毫無例外的優先選擇參加可持續發展工作組，其次是北極動植物保護工作組，對于其他工作組，只是戰略性地參與[14]。北極理事會下設的6個工作組之間具有連續性和整體性的關聯，由于北極瀕危野生動物涉及的領域非常廣泛，所以若僅參與可持續發展工作組和北極動植物保護工作組的活動而忽略對其他工作組的參與，北極瀕危野生動物保護并不會取得良好的效果。這種選擇性、戰略性參與無非還是北極原住民法律權利本位偏移造成的影響，所以筆者認為可以從以下3個方面來匡正北極原住居民的法律權利本位。

首先，權利平等是權利本位的首要原則即在解決北極瀕危野生動物保護事務，各方主體享有平等的權利。筆者認為北極瀕危野生動物屬于低敏感領域內的事務并不會產生北極原住民組織權利肆意擴張、搖擺北極理事會決策指向的現象，同時北極原住民長期生活在北極，對北極野生動物的生活習性、種類、養護等有著獨特的了解，結合專業北極科學家、動物學家將會對北極瀕危野生動物保護產生事半功倍的效果。同時有必要適當放開北極原住民組織在北極瀕危野生動物保護方面表決權的限制，讓北極原住民組織享有對涉及北極瀕危野生動物保護的表決權，提高參與保護北極瀕危野生動物的積極性。其次，對多元利益的確認是權利本位的要義之一。北極原住民和原住民組織是北極不可分割的一部分，是北極的生存者、參與者、發展者，享有對北極事務治理的發言權、參與權、表決權。這些原住民組織的目標是一致的：維護北極原住民權益，保護北極家園[20]。筆者認為北極原住民組織應當將北極瀕危野生動物保護提到日程上來，并作為未來長期發展的目標之一，加快調整組織內部結構的速度，同時加快對瀕危野生動物保護專業人士的培訓工作。除此之外，北極原住民組織應當尋求國際組織的援助，擴充在保護北極瀕危野生動物方面的資金來源途徑，化解北極原住民組織的財務危機。最后，北極原住民傳統的經濟來源就是依靠捕獵活動，之所以北極原住民組織和美國、俄羅斯之間的關系異常微妙，重要的原因在于北極原住民的傳統生活方式與美國、俄羅斯等國家的生態環境保護目標有所偏差，至今有些條約、協議為了尊重北極原住民的風俗習慣仍為其打開了“方便之門”，我們無法保證這樣的規定是否有益于北極瀕危野生動物的保護。所以，筆者認為北極原住民應適當調整內部經濟結構，大力發展旅游業、航運業、新能源開發等，減少對北極野生動物的捕獵活動。

3.3 北極理事會“造法”職能的完善

北極理事會作為北極地區最完善的區域性國際組織，是協調北極事務治理的重要平臺之一。雖然《關于成立北極理事會聲明》明確規定了北極理事會不是具有獨立法人人格的國際機構，因而就不具有立法權，只能出臺一些不具有強制執行力的宣言和協議，但事實上并非如此，2011年到2017年間，北極理事會先后通過了具有法律約束力的文件即《北極海空搜救協議》《北極海洋油污預防與反應合作協定》《加強國際北極科學合作協議》。通過上述3個法律文件，不難發現它們都屬于低敏感領域的事務，同時需要共同合作方能取得更好的效果，所以，北極瀕危野生動物保護與上述北極事務都存在著同樣的特征，北極理事會應當就此制定具有強制執行力的法律文件。

筆者認為北極理事會“造法”功能的真正發揮要從3個方面加以討論：首先，就是資金的問題。北極理事會應當針對北極瀕危野生動物的保護形成專項資金庫，將保護北極瀕危野生動物作為獨立的一項事務，允許域外國家、國際組織或成員國進行捐贈，捐贈的資金數額與享有的權利按照一定的比例進行分配，讓真正關心、熱愛北極野生動物的國家和國際組織來保護它們的生存環境，這將會極大地調動各國的參與積極性，充實北極瀕危野生動物的專項資金庫，為北極瀕危野生動物的立法活動通過資金支持。其次，就是立法者的問題。筆者認為北極理事會應當賦予北極原住民組織和對專項資金庫進行捐贈的域外國家和國際組織相應的表決權，原因在于北極原住民對北極瀕危野生動物有著獨特的見解，在立法過程中，針對部分條款的技術性規定將會產生積極的影響作用，同時北極原住民傳統經濟依靠的就是北極野生動物，該立法活動影響著北極原住民的利益。對于捐贈專項資金庫的國家和國際組織享有表決權不再予以重復論述。最后，就是程序的問題。正所謂“程序正義才會帶來實體正義”，北極理事會應當形成一套完整的制定與實施“硬法”的程序規則，為“硬法”的制定與實施提供良好的指引。根據《渥太華宣言》以及北極理事會議事規則，理事會任何決議均須得到北極八國一致同意[17]，但考慮到制定保護北極瀕危野生動物法律涉及主體較多，牽涉的利益甚廣，采用“八國一致”原則顯然不合理，筆者認為應當采用“民主集中、少數服從多數”的原則更為適宜。除此之外，程序規則還要遵守“公開、公正、公平”的原則，這是因為“程序正義來源于程序透明”。

4 結語

隨著氣候環境的變化，北極航道日益成為一種可能，北極八國更加看重北極背后的軍事戰略地位和經濟利益，雖然越來越多的國家和國際組織呼吁加強對北極生態環境的保護，并簽署了一系列的宣言和協議，但收效甚微并不理想。北極理事會作為北極地區政府間高級別論壇，扮演著北極事務治理的指揮者、協調者、執行者的角色，但北極理事會的弊端也越來越明顯，改革的呼聲日益高漲，“如何改、改什么”是北極理事會乃至國際社會需要慎重思慮的問題。北極瀕危野生動物作為北極生態環境的組成部分關乎北極整條生物鏈和生物多樣性的存亡，但對北極瀕危野生動物有著密切聯系的北極原住民組織卻被剝奪了相關治理活動的表決權，嚴重影響了北極原住民組織參與保護活動的積極性。除此之外，北極地區尚不存在針對保護北極瀕危野生動物而制定的法律文件，而是零散地分布在其他北極生態環境保護的宣言或協議中，因而，北極瀕危野生動物的保護工作亟須一部完善的區域性國際法律文件來指引、保障。北極瀕危野生動物保護是一項復雜、繁重的任務，需要國際社會公眾、相關國家、國際組織共同參與、共同維護、共同治理。